旅游景区管理 郭亚军旅游景区（发表在西北大学学报）

PAGE82PAGE9我国旅游景区治理模式的特征及风险分析【基金项目】陕西省教育厅社科专项“【基金项目】陕西省教育厅社科专项“陕西文化遗产发掘与旅游品牌设计及创新研究”（05JK097）郭亚军【作者简介】郭亚军（1972年－），男，陕西户县人，管理学硕士（旅游），讲师，主要从事旅游企业管理方面的研究。【作者简介】郭亚军（1972年－），男，陕西户县人，管理学硕士（旅游），讲师，主要从事旅游企业管理方面的研究。【摘要】旅游景区的治理是我国旅游业进一步发展不得不面临的一个现实问题，也是提高旅游景区经营管理水平的一个前提条件。文章比较分析了我国五种旅游景区治理模式，归纳总结了五种特征，并对各模式的潜在风险进行了分析。【Abstract】Thegovernance

oftourismattractionisnotonlyanunavoidablerealityforthefurtherdevelopmentoftourismindustry,butalsoapremisefortheupgradingoftourismattractiongovernance

operationandmanagement.Thispaperanalyzingthepresentfivegovernance

modelsandconcludethebasicfivecharacter.Thispaperalsoanalyzingthelatencyriskofthefivemodels.

旅游景区是旅游业的核心，是人们想去一个地方旅行的动机（Swarbrooke,2000）。从需求的角度看，随着“体验经济”时代的到来，游客对景区产品提出了更高的质量要求。“一流的资源，二流的管理，三流的服务”是对我国旅游景区现状的一个概括，旅游景区作为我国旅游业新的“瓶颈”问题也随之产生。本文的研究对象是以自然景观和文物资源等公共资源为依托的旅游景区，这些旅游景区因为具有经营垄断性、目标多重性、资源不可再生性的共同特点而成为上述问题的发生主体，同时也是我国旅游景区产品的主要供给者，更是未来推动我国旅游业向纵深方向发展的核心动力。一、有关的表征问题综述首先是政出多门，条块分割管理，政府主导功能被弱化问题。目前，我国旅游景区的宏观管理格局的突出问题是政出多门，条块分割管理。我国的各类旅游景区分别隶属于多达12个不同的政府部门管理。实践中，各个部门出于专业管理或者利益的需要，经常会发生制肘或扯皮的现象。其次，旅游景区政企不分，政事不分现象普遍。王兴斌（1999）认为，在许多旅游景区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作风与旧国营企业的各种弊端兼而有之。第三，资源破坏，环境恶化。一方面是景区经营管理者的直接破坏，例如，在短期经济利益的驱动下，开山建索道、修公路，核心区内建宾馆等；另一方面，是由于旅游景区容量过渡超载产生的间接破坏和影响。第四，公共资源类的旅游景区准公共产品的性质还未形成，旅游景区门票价格“涨声一片”。凭借其资源的垄断性，绝大多数旅游景区门票价格只升不降。与欧洲和美国等等旅游发达国家相比，我国公共资源类旅游景区的过渡商业化现象严重。魏小安（2005）将旅游景区的问题总结概括为：一是体制混乱，二是情况复杂，三是功能交织，四是变化迅速，五是利益纠葛，六是文人代言。笔者认为，目前旅游景区经营管理中出现的诸多问题是在我国经济体制改革过程中产生的，具有中国特色的特殊性。其核心问题是经济利益的重新分割问题，也即以何种制度安排来解决政府（中央和地方）、社区居民、旅游者等各方面利益。在我国独特的历史背景下，这种制度安排就演变成为各种治理模式。二、旅游景区治理的五种模式从上世纪九十年代开始，各地区在发展地方旅游业的时候，先后采取了多种多样的发展模式，其中以整体租赁著名的碧峰峡模式、以包装上市为特征的黄山模式、以股份制融资开发为手段的富春江模式、以建立旅游经济开发区为发展方式的净月潭模式和以国有独资集团公司为治理方式的陕西旅游集团公司模式（以下简称五大模式）。笔者用图1、图2、图3、图4、图5分别说明了各模式的治理机制。监督监督租赁费国家（地方政府）所有权经营权景区管理委员会租赁企业规划协调开发保护旅游景区的可持续发展专营权使用费经营开发专营权使用费经营开发控股两块牌子、一个班子经营权所有权国家（地方政府）景区管理委员会旅游发展总公司（国有独资）旅游发展股份有限公司（上市公司）监督控制旅游景区持续经营分红图2黄山模式的治理结构监督监督缴纳经营费用监督董事会作价入股国家（地方政府）旅游景区资源股份制景区企业各类社会资金景区开发经营管理机构图3富春江模式的治理结构收益收益撤并经营权森林城管委会（旅游部门）北方绿化中心（园林部门）水库管理处（水利部门）净月和月潭镇（地方政府）长春市旅游局净月潭旅游经济开发区管理委员会（含长春市旅游局）净月潭国家森林公园净月潭国家风景名胜区净月潭旅游度假区统一所有权、经营权旅游发展集团公司图4净月潭模式的治理结构利润上缴省财政后，在各主体间分配利润上缴省财政后，在各主体间分配省文物局省旅游局省旅游集团公司旅游景区国家（省政府）文物事业管理旅游行业管理经营开发经营性资产地方政府图5陕西旅游集团模式的治理思路表1五大旅游景区治理模式的比较分析模式类别所在省市产生时间治理主体所有权与经营权类似旅游区碧峰峡模式四川雅安1998.1宏观：雅安市政府微观：万贯碧峰峡公司完全分离四川海螺沟，山西绵山等黄山模式安徽黄山1997.4宏观：黄山市政府微观：黄山旅游集团部分分离四川峨眉山、广西桂林等富春江模式浙江桐庐2000.9宏观：桐庐县政府微观：桐庐县旅游总公司部分分离青岛琅琊台、浙江绍兴柯岩净月潭模式吉林长春2000.1宏观：长春市政府微观：净月潭旅游经济开发区部分分离无陕西旅游集团模式陕西1998.12宏观：陕西省政府微观：陕西旅游集团分离河南、广州等比较分析上图（表）的内容，我国旅游景区的治理过程表现出四个明显特征：特征之一：从模式产生的地域来看，除陕西以外，各模式都处于传统的非热点旅游地区。传统的旅游热点地区包括：北京、陕西西安、广西桂林、上海等地区。这些地区是在我国旅游业发展初期，国家采取优先发展入境旅游政策的推动下产生的，是我国传统观光产品的代表。这一特征表现也符合所谓的“蛋壳理论”，即一种新治理模式的产生总是要冲破重重阻力（蛋壳），阻力最小、蛋壳最薄的地方才能够产生新的治理模式。特征之二：从产生的时间来看，都处于我国国内旅游迅猛发展的九十年代末期。从1978年至八十年代末，我国的国内旅游市场一直处于冰冻状态，一方面与国家优先发展入境旅游、限制国内旅游的政策有关，另一方面也与居民的人均收入水平偏低有关。进入九十年代末，国内旅游市场需求迅速启动，旅游收入以年均19.1%的速度增长，旅游人次数以年均10.7%速度增长，其增长幅度远远高于入境旅游。主要原因来自于政策层面的推动：一是1998年11月中央提出将旅游业列为国民经济新的增长点；二是截至1999年4月，全国有24个省市把旅游业作为支柱产业、重点产业给予支持；三是1999年开始实施“黄金周”休假制度，出现所谓的“井喷”现象。特征之三：各模式的治理主体都由“地方政府＋旅游公司”构成。有所不同的是，宏观治理主体和微观治理主体之间界限的清晰程度不同。有的模式两个主体之间的界限比较清楚，表现为两个治理主体两套机构，例如碧峰峡模式和陕西旅游集团模式；有的模式两个主体之间界限模糊，表现为宏观治理主体实质性的介入微观治理主体，甚至两者实行“两块牌子，一套人马”，例如净月潭模式和黄山模式。特征之四：旅游景区的治理模式表现为两种基本类型：点式治理和面式治理。其中碧峰峡模式、黄山模式、富春江模式和净月潭模式都是针对某一具体旅游景区进行治理，表现为点式治理的思路（净月潭模式表现为由点及面的治理特征）。而陕西旅游集团模式是针对某行政区域中多个旅游景区进行统一治理。表现为面式治理的思路。特点之五：除碧峰峡模式外，其他治理模式下旅游资源的所有权和经营权均没有实现实质性的分离。实质性分离的判断标准是现代公司理论的占有权、处分权、使用权和收益权的分离。碧峰峡实现了真正意义上的两权分离，也是治理效果最好的一种模式。其他旅游景区两权都没有实现真正的完全分离，所有者代表——地方政府背后操纵的痕迹明显。这一特征是在有中国特色的市场经济条件下产生的。尽管五大治理模式或多或少的取得了一些成功，但是其潜在风险却是客观存在的。三、五大治理模式面临的风险（一）碧峰峡模式的风险分析（参见图1）风险之一：政策法规风险。有人用“蛋壳论”来比喻碧峰峡模式的产生过程。这里所指的“蛋壳”，是一些政策法规。碧峰峡模式与现存政策法规的冲突可能产生两种风险：其一是碧峰峡模式的推动者——雅安市主要领导的政治风险，“公然”违反国家法规而乌纱落地。其二是投资商——万贯集团的投资损失风险，因为“违规”而被强行中途叫停，其投资于基础设施、生态保护等项目的资金无法收回。风险之二：监督与控制风险。旅游景区的整体租赁经营是一种全新的委托代理关系，与发展比较成熟的公司委托代理关系不同，在责权利的分割方面还存在着不足与疏漏。因而，在此关系上建立的监督与控制机制就存在风险。其一是监督控制失效风险。其二是监督控制冲突风险。风险之三：合作的风险。由于旅游景区的开发经营的关联性较强，涉及到的合作对象也较复杂。任何一个合作对象的不合作都可能导致该模式的失败。涉及到的主要合作对象包括：地方政府、景区管理机构、景区投资企业和当地居民。碧峰峡模式在地方政府、景区管理机构、景区投资企业和当地居民之间安排了一个利益均衡机制，这种机制使得经营者有效地规避了合作风险。（二）安徽黄山模式的风险分析（参见图2）强有力的、高度集权的管理主体虽然保证了黄山模式的成功，但这种高度集权的体制也给上市公司的经营带来风险：风险之一：高度集权产生的决策失误风险。尽管黄山模式的所有权和经营权没有完全分离，其主体还是国家（地方政府），不存在代理成本的问题，即恶意经营、破坏资源问题。但是，在缺乏民主决策的环境下，极有可能发生“好心办坏事”的事情。风险之二：景区多重目标造成的经营风险。对于旅游景区来说，经营的目标不仅是追求利润最大化，追求最大投资回报，而且必须要考虑到社会效益和生态效益的实现。这三个目标受到政府官员、股东、当地居民、媒体等相关因素的影响，因此会经常发生矛盾。例如，景区管委会主任由地方官员担任，同时又兼任旅游发展总公司董事长和旅游股份公司董事长，如果他（她）考虑自己在任期间的“政绩”，就可能“大干快上”，全力追求经济效益，而与其他两个目标发生冲突。如果他（她）认为作为国家工职人员应该注重资源的保护和社会效益的发挥，那么就会与上市公司的经济利益发生冲突。风险之三：景区经营范围有限导致的经营风险。由于旅游景区属于公共资源产品，其经营必然受到景区规划、资源保护和环境保护等方面的制约。旅游景区发展到一定程度，其经营扩展的空间就会受局限。旅游容量（TotalCarryingCapacity）及其相关的3个分量值：设施容量（FacilityCarryingCapacity）、资源容量（NaturalResourceCarryingCapacity）和社会容量（SocialCarryingCapacity）约束了景区经营空间的大小。因而，笔者对黄山景区提出的“二次创业”的目标存在置疑：一方面要把黄山建设成为全国最美，山区最富，生态最佳的景区，另一方面到2010年左右要实现游客数量250-300万，入境游客要突破80万。旅游者数量的突飞猛进当然带来了可观的收益，但是这一目标的实现与把黄山建成全国最美、生态最佳名山的目标存在着明显的冲突。（三）富春江模式的风险分析（参见图3）富春江模式实质上是股份制企业经营的模式，从实践上突破了我国旅游景区经营和管理的相关政策和体制，对相关利益者进行了新的制度安排。该模式的风险表现在：风险之一：政策法规风险。与碧峰峡模式一样，政策法规风险是富春江模式的首要风险。《风景名胜区暂行条例》及国务院有关规定，“风景名胜资源属于国家所有，必须依法加以保护。各地区各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地。”这一规定随时都可能置该模式于死地。与碧峰峡模式有所不同的是，富春江模式中旅游资源的所有权与经营权并没有完全分离，可以缓和政策法规与现实操作的矛盾。再加之富春江模式产生于思想开放、意识超前的东部沿海，冲突爆发的可能性被降到了最低程度。风险之二：投资风险扩大化的风险。对于以股份制经营为治理方式的富春江模式来说，投资风险有被扩大化的可能。扩大的投资风险可能来自于三个方面：其一，地方领导的更迭引起建设项目的中断或景区经营方向的重大调整；其二，由政府推荐任命的景区管理者，可能会由于其专业知识的欠缺、市场经营经验的不足造成决策失误；其三，由于旅游景区管理目标的多重性，导致三大效益的矛盾冲突。净月潭模式也存在类似风险。风险之三：监管真空导致的资源破坏的风险。监督真空主要是政府对景区的监管存在漏洞。尽管富春江模式有两套监管机制，本来应该是各自独立的运行机制却纠缠在一起，产生了对景区监管的真空。“运动员”和“裁判员”的角色难辨你我。既然是地方政府同时在监管和经营景区，那么景区规划的控制、项目的审批就仅仅是一种形式。所有者虚位和责任不清等问题极有可能导致旅游资源的破坏。(四)长春净月潭模式的风险分析（参见图4）相对而言，净月潭模式存在的风险较小。风险之一：监控失效的风险。该模式只有一套监控机制，而且管理主体与监控主体合二为一。尽管从理论上讲长春市政府具有更高一级的监控权，但实际上管委会主任是由市政府任命的公务员，政府对其的管理和经营行为的监控有失效的可能。对景区资源的有效保护开发是监控的重点，这一任务往往依靠有效的景区规划来实现，“开发区的总体规划由开发区管委会组织编制，经市人民政府审查同意后，按照规定的程序报批”，其制定和审批的过程都局限在政府系统内，进而可能发生规划的制定和审批过程流于形式，监控作用失效。风险之二：管理效率降低、经营风险扩大的风险。净月潭模式最初是依靠净月潭景区发展起来的，但时至今日，其经营管理对象有扩大化的趋势。净月潭旅游经济开发区的管理对象包括：净月潭国家风景名胜区、净月潭国家森林公园、净月潭旅游度假区、净月潭旅游发展集团、净月潭旅游发展股份公司，其中净月潭旅游发展集团又有4家全资子公司、2家控股公司，净月潭旅游发展股份公司也有4家全资子公司。管委会的业务涉及旅游服务、国内贸易、餐饮娱乐、建设开发、种植业、养殖业、旅游产品加工、影视业等内容。经营内容的多元化和管理幅度的扩大可能导致效率降低和风险扩大。（五）陕西旅游集团模式（参见图5）该模式是一个文物大省发展旅游业的一种制度选择，其中主要涉及到文物资源类旅游景区的治理问题。该模式目前存在的风险主要是：风险之一：模式瓦解的风险。陕西旅游集团模式是在政府的极力推动下产生的（1998年12月28日陕西省政府发文成立），政府是该模式存续下去的主要力量。但是，众所周知的一个现象是，由于政府主要领导的更迭，往往引起某项改革计划的中断（或重点转移）。陕西旅游集团模式至今已经经历了两届政府，推动该模式产生的主要领导已经退休或调离，支持该模式存续下去的力量或多或少的有所减弱，加之经营业绩平淡，也就产生了该模式分崩离析的风险。风险之二:模式内部主体矛盾激化的风险。尽管在酝酿陕西旅游集团模式的过程中，已经充分考虑了各方的利益和权利，但是，模式在运行的过程中还是出现了一些矛盾。省旅游局与集团公司的矛盾、旅游集团与文物局的矛盾、地方政府与旅游景区的矛盾等，其中旅游集团公司处于矛盾的焦点位置，任何一对矛盾的激化都会给该模式存续产生威胁。目前，文物局与省旅游集团的矛盾最为突出，正如国家文物局资助的《中国经济制度转型期文物事业管理体制改革问题》课题报告所指出的：“集团公司实际上受到秦兵马俑博物馆的抵制，两者之间的契约关系现在形同虚设”。例如，由于关系长期难于理顺，2003年，汉阳陵景区从旅游集团公司脱离，重新归属省文物局管理，而在脱离之前，集团公司已经投资1个多亿建设该景区。风险之三：文物保护的风险。该模式本着“政企分开，事企分开”的思路，将文物保护的职能和市场经营的职能分离，省文物局（通过设在各景区的机构）负责保护文物，省集团