事业单位机构编制管理存在的问题及对策

事业单位机构编制管理存在的问题及对策机构编制管理是国家行政管理的一项重要内容，科学、合理、系统地搞好机构编制管理，对于推动行政管理体制改革，提高工作效率，减轻财政负担，促进社会进步，都具有重要的现实意义。建国以来，特别是党的十一届三中全会以来，随着经济建设和社会发展的需要，从中央到地方建立了一大批事业单位。科研教育、文化艺术、卫生体育、新闻出版、农林水利、勘察设计和社会福利等事业单位的成长壮大，对于促进社会物质文明和精神文明建设，对于满足人民文化生活需要，做出了不可缺少的贡献。但是，由于种种原因，事业单位在蓬勃发展，取得巨大成就的同时，还在机构编制管理和发展中存在一些问题，需要加以分析和研究，探索出一条改革的路子。问题之一宏观失控，微观失调。一是事业单位在机构设置上缺乏统一性。有些部门职能相近，能协作的不协作，能合并的不合并，形成了一种你有我也有，各搞一套，自成体系的情况。其结果导致机构越设越庞大，人员越来越多。二是机构布局不合理，管理负荷过重，集中在大城市的事业单位过多，其他地方过少。据统计，中央国家机关平均每个部门直接管辖数十个事业单位，多的高达一百多个。这些事业单位的人、财、物和工作项目等都要由国家财政直接支付。这样，不仅巨额的事业经费要由国家财政直接支付，而且加重了国家机关的管理负荷。地方各级国家机关也不同程度地存在这一问题。三是人员结构比例失调。从事业务工作的人员所占比重小，行政后勤人员比重过大(一般占40％左右，多的占到50％、60％)。在业务人员中,特别是科研人员中，高、中、初级三种技术人员的构成也不合理。科研单位的高、中、初三种技术人员的正常比例应为一比三比六，现在一般为一比九比四，致使大批中级人员干初级人员的工作，浪费人才。在事业单位中，生产操作人员占整个编制总数的比例过小，不利于事业单位的正常发展。问题之二偏重发展，忽视需要由于过去事业单位一切由国家包揽，其管理基本上靠行政化的管理方式，在实际上往往出现主观因素过多，与实际相脱离的问题。结果造成了事业单位的发展与整个社会经济实际需要在一定程度上脱节。某省近年来高等院校增设了近一倍，学校的规模也在不断扩大，但还是不能适应四化建设对人才的需要，还要不断地发展。结果导致一方面不少大专毕业生找不到对口的工作单位，而另一方面社会上急需的现代企业管理等方面的人才和培养的数量却不够；又如不少单位无事可干，而急需干的事情却没有单位干;有些项目已经过时却仍在研究，或者同一项目几家重复研究。结果造成很大浪费。问题之三界限不清，职能不分本来行政机关与事业单位的界线是很清楚的，行政机关是依法对国家各项事务实施管理的机关，它的管理职能主要是外部的是对全社会的。而事业单位主要是为经济活动和社会活动提供直接或间接的服务，一般不具备外部管理职能。但是，多年来不仅国家用行政手段管理事业单位，而且事业单位的自身的组织形式、管理方式、经营手段以及人事制度等方面也仿效行政机关，致使事业单位“行政化”，违背了事业单位的内在发展规律。现在，从中央到地方都有一些事业单位具有政府职能，即具有管理、监督、执法等权力，甚至连工商、物价、计量等政府职能很强的部门中也有些职能由事业单位去承担。如：物价检查所、计量所等。特别是近年来由于机构改革，严格控制行政机关和人员的增加，一些政府部门成立了一些带有行政职能的事业单位，成为政府机构的延伸。其结果不仅导致了事业单位不断膨胀起来，而且套用行政级别的现象也很严重，弊端不少。事企不分的现象目前也很突出。由于受税收政策、工资制度和心理因素等的影响，许多应该属于企业性质的单位也都定为事业单位。如一些物资机构、招待所、咨询服务业等，这不仅增加了财政负担，而且在客观上给事业单位编制管理造成了一定的难度。问题之四包的过多，缺少活力。我国全民所有制的事业单位，基本上是在建国初期仿照苏联的模式建立和发展起来的，多年来采用行政办法进行管理。对事业单位国家包得过多，管的过严，各类事业单位基本上靠国家举办，人、财、物等方面都由国家直接包揽。这样不仅加重了国家的负担，而且强化了事业单位的依赖性，干与不干，干好干坏，都由国家包着。既抑制了事业单位的积极性，又使许多事业单位趋于封闭、内向，只做所谓“份内”之事或“规定”之事，浪费了大量宝贵的人才、资金和设备。因此，在国家的宏观控制下充分调动事业单位各类专业技术人员和其他人员的积极性，给他们广阔的活动天地，才能更多更好地创造出丰富多彩的有益的精神文化产品。这不仅能给事业单位注入生机和活力，而且有利于提高事业单位的社会服务效益和经济效益。问题之五增长过快，缺乏管理目前事业单位编制缺乏有效管理，不适宜的人员增长过快的现象愈来愈严重。一是由于在增加事业机构编制时，没有全局观点，缺乏统一性和科学性，盲目性和随感性很大，结果导致机构重复设置，人员增长过快，许多单位增加的经费基本上被“人头”吃掉了。二是行政单位不合理地挤占事业编制的现象长期以来普通存在，特别是当行政机关进行精简的时候，这种现象就更为严重。在平时，事业单位是行政机关的“蓄水池”，在行政机关精简时，又成了它们的“避风港”，这给行政编制膨胀留下了漏洞。有的单位因为行政编制难以批准，就以各种名义设立事业单位，增加事业编制，实际增加的人员还是留在行政机关工作；有的从事业单位长期借人，使用的是事业单位经费，干的是行政机关的工作。这些情况，既造成了事业单位的不断膨胀，又变相地扩大了行政编制和人员。上述说明，改革事业单位管理现状势在必行。为使改革能卓有成效，笔者认为应从四方面入手:1、合理设置机构，科学核定编制总的原则就是要适应建立社会主义市场经济体制的需要，从各地的实际情况出发，坚持节约、精干、高效的方针，严格遵循科学的程序，既不能因人而设，也不能凭一时之需随意乱设，而应当依循其固有的客观规律性，经过科学论证后再建立。要从调整不合理的布局入手，较大幅度地减少直属国家机关特别是中央国家机关的事业单位数量。如：对那些名存实亡的单位坚决予以撤销；对布局重复、业务内容相近或长期业务不足的机构适当合并精简;对编制被机关占用的单位实行编制与人员冻结，逐步清退;对一些职能不清的单位进行职能转移。与此同时要科学的核定事业单位人员编制。对有文件规定的一律按文件规定执行;没有具体文件规定编制标准的单位，则要参照该单位的历史演变、工作性质和任务、社会效益和经济效益等因素进行核定;对事业确有较大发展、人员编制偏少、完成任务确有困难的单位，按职位合理增加编制;对经费来源渠道不同的事业单位采取不同的核编方法，例如对由国家全额拨款的事业单位核编标准从严掌握，既要核定编制总数，又要具体科学地核定各类人员的结构比例。只有这样，才能使具有不同知识水平的专业人员和工作人员，各尽其能、相互配合，构成一个动态平衡的有机体。2、区别不同情况，实行分类管理加强事业单位的编制管理，必须在坚持统一领导、分级管理的总原则下，根据各单位的职能和经费来源的不同，将事业单位划为不同的类型，实行分类管理：一是对具有行政职能的事业单位，基本上用管理行政机关的办法加以管理。不仅要严格控制其机构和人员编制，而且要严格规定它们的职责权限和业务范围，对它们的横向纵向关系也要加以明确，避免造成职责不清;二是对社会福利型的事业单位实行“一体两制”的管理形式，如医院在医疗方面按事业单位的方式管理，服务部、制剂室则实行企业化管理；三是对完全由财政开支的事业单位，对其机构的成立和编制的增加都要严格控制，以节约经费为原则，促使它们发挥更大的效益;四是对有一定收入，又需要财政给予一定补贴的事业单位，则应根据国民经济发展和社会发展的需要，根据人力、物力、财力的可能对其进行具体处理，该增则增、该减则减;五是对依靠提供各种服务收取报酬，能做到经费自给、自收自支、实行企业化管理，不需要财政给予任何资助的事业单位，在人员编制上可视其具体情况自行确定。编制部门只负责其机构的审批，并会同有关部门对其进行监督检查;六是对已经具备企业条件的事业单位如招待所、电影公司、建筑工程设计室等，应及时将它们转为企业。为减少阻力可在税收、工资上给一定的特殊政策或变通处理;七是对工作可基本定量计算的事业单位，如学校、档案馆、图书馆等主要通过制定编制标准，参照标准进行管理。3、建立激励机制，开拓发展空间目前，对于搞活事业单位，增进事业单位的内在动力的问题，无论在重视程度和实际措施上，都还需要加大力度。要克服事业单位在管理上的封闭性和内向性的现象，根据事业单位的特点，有必要建立起类似于企业的激励机制，使事业单位的工作效益与其实际利益挂钩。并以此作为事业单位机构改革的一个着眼点。一是引入承包责任制。事业单位引入承包责任制有利于通过内部挖潜，有效合理地使用本单位的人力、物力、财力，充分地调动本单位职工的主动性、积极性、创造性，进一步健全完善事业单位的管理机制，以最大限度地发挥社会效益，更好地为两个文明建设服务，为社会发展服务。二是使事业单位转化为新型的“企业”，即一部分事业单位在隶属关系、组织序列、管理方式、财政税收，以及工作人员福利待遇等方面，一律与一般事业单位相脱离，而纳入一般企业的轨道，如：形成科技企业。不仅如此，事业单位要更好地发展，必须不断开拓发展空间，改变过去那种单一的国家办事业的方式，大力发展社会办事业。近年来，在我国全面改革的总形势下，社会办事业单位应运而生，而且发展很好。它们主要包括教育、科研、信息咨询单位等多种类别。这些社会办事业单位普遍创造了高于国家办事业单位的经济效益及社会效益，起到了弥补国家办事业单位的某些不足。4、运用多种手段，进行综合管理长期以来，我们对事业单位的管理主要靠行政手段，无法适应社会主义市场经济发展的需要。因而，为适应社会主义市场经济发展的客观需要，必须融行政、经济、法律等手段为一体实行综合管理。一是加强事业单位编制管理法制建设。要在广泛调查研究的基础上，反复征求各单位各地方的意见，从实际情况出发，制定出事业单位机构设置的要求、结构层次、各类人员比例、部门人员编制及领导职数等，使事业单位编制管理走上法制的轨道，这既是事业单位编制管理的一项基本原则，也是客观必然的趋势。二是加强监督制度。这是保证编制法规的正确执行和促进各项事业健康发展的重要保证。如复审监督，即编制部门在审批机构编制后的一定时期内(比如半年、一年)，对所定编制的使用、结构比