我国小型农田水利设施建设困境与对策

8/8编者按：为实行今年中心一号文件精神，中心农村工作领导小组办公室组织有关部门对小型农田水利设施建设状况进行了专项调研。《求是》杂志第18期和中农办调研资料[2005]第5号分别刊载了中财办王韩民、财政部吴振鹏、水利部倪文进撰写的关于我国小型农田水利设施建设逆境和对策的调研报告—“小水利攸关大农业”，得到了国务院、水利部领导的重视和批示。现予以全文刊登，供参阅。

小水利攸关大农业

——我国小型农田水利设施建设逆境和对策

今年初，党中心、国务院提出要把加强农业基础设施建设作为当前农业和农村工作的一项中心任务来抓，我们认为，这是强农富农的一个重大举措。建国以来，经过各地长期不懈地努力，全国兴建了2000多万处小型农田水利工程，在改善农夫生产生活条件、促进粮食生产方面发挥了重要作用。但是，由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严峻失修，已成为提高农业综合生产实力的主要制约因素，严峻危及国家粮食平安，迫切须要依据2005年中心一号文件要求，刚好建立由国家、地方和农夫共同负担的小型农田水利设施建设投入长效机制，进一步强化工程管理，加快建设步伐。一、小型农田水利工程现状和存在的主要问题(一)农田水利设施的整体状况令人担忧2003年全国有耕地19.5亿亩，其中缺乏浇灌条件或设施的“望天田”11.1亿亩，浇灌面积仅8.38亿亩，占耕地总面积的43%，其中有效实灌面积仅7.1亿亩。已建成的8.38亿亩浇灌面积中，2／3的浇灌面积还在沿用传统落后的浇灌方法，全国浇灌水平均利用率只有45%，400多处大型灌区骨干建筑物损坏率近40%；全国有6000多万亩易涝耕地、3000多万亩盐碱地和近1亿亩渍害低产田，大部分地区排涝标准偏低，只有3～5年一遇，加之配套不完善、设备老化失修、投入无保障，已成为防洪减灾体系中的薄弱环节；全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上，灌区中等干旱年缺水300亿立方米，因旱减产粮食数百亿公斤。(二)小型农田水利设施的服务功能严峻退化全国现有小型农田水利设施限制的浇灌面积4.6亿亩，占总浇灌面积的55%，生产的粮食占全国的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型农田水利工程现状形象地形容为“堰塘像碟子、渠道像筛子、水库像池子、机埠像叫花子”。大部分工程建于上世纪五、六十年头，主要靠农夫投劳，就地取材，标准不高，长期带病运行而又无力系统维护，导致骨干工程严峻老化，末级渠系更是功能衰竭，效益急剧下降；由于工程病险、淤积等缘由，小型水源工程蓄水实力大幅度下降，受益面积削减，浇灌保证率下降。黑龙江全省已建成小型农村水利工程26704处，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，设计浇灌面积653.3万亩，实际浇灌面积199.7万亩，仅为设计实力的30%；湖南省小水库(塘坝)的蓄水实力不足设计的60%；山西有1.6万处小微型工程因蓄水实力不足，致使90多万亩浇灌面积变成名誉浇灌面积。据典型调查分析，湖北省有效浇灌面积以每年20——30万亩的速度递减。此外，工程维护投入不足，影响工程功能发挥。依据陕西省的典型阅历，小型灌区内每年仅清淤、水毁工程修复，受益区内每个劳力平均需投工5个劳动日，过去没法得到满意，现在就更困难。同样缘由，黑龙江省乡镇以下中小排水渠道五年一轮的疏浚率不足40%，干支斗农渠3年一轮的疏浚率不足50%，造成浇灌排水实力进一步下降，影响农业生产。(三)小型农田水利设施建设严峻滞后一方面现有小型农田水利设施老化失修、功能衰退，另一方面农业的发展要求大量标准高的农田水利设施为之服务，总体上看，小型农田水利设施建设滞后问题已成为全面建设农村小康社会的严峻制约因素。主要表现在丘陵山区农田水利工程严峻匮乏，农夫群众的基本生产生活条件缺乏保障，收入仅在温饱线旁边，一次较大自然灾难后刚刚解决温饱的农夫往往重新返贫。四川全省还有旱山村、严峻缺水村1.4万个，有望天田1100多万亩，广西现有旱地1710万亩，有效解决旱地浇灌仅为245万亩，占旱地总面积的14%；农田水利设施远远落后于农业发展的要求。现代农业的发展，不仅须要较高的浇灌保证率，而且在浇灌制度、浇灌方式上也提出了新的要求。目前，全国多数灌区的浇灌设计保证率为50%～75%、除涝设计保证率为3～5年一遇3日暴雨5日解除；地面浇灌约占总浇灌面积的98%，土渠占95%以上，采纳了先进的喷灌、微灌技术的面积仅占浇灌面积的3.5%。造成这种状况的主要因素是小型农田水利设施设计标准低、工程量不足，干脆影响优良品种和经济作物的种植以及农产品品质，难以满意增加农夫收入对农田水利设施的要求。造成小型农田水利设施建设管理滞后的主要缘由：一是管理体制不顺，管理责任不落实。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织渐渐退出小型农田水利工程建设和管理的主体地位，小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农夫的分散经营和农田水利设施集体受益之间的冲突日渐加剧。农夫习惯用“大锅水”，只用不管；水管单位只负责斗渠口门以上，斗渠以下的小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，老化失修严峻，甚至丢失功能。近十年来，尽管各地开展了小型农田水利设施管理体制改革，但已改制的工程仅占工程总数的35%左右，大量以公益性、准公益性为主的小型浇灌排水渠道，由于本身经济效益低下，农夫缺乏参和建设和管理的主动性，运行管理和维护责任难以落实，老化失修的趋势没有得到遏制。二是有效机制未形成，投入严峻不足。长期以来，小型农田水利工程建设和维护除靠少量的财政资金补助外，主要靠受益区农夫投工投劳。据水利部门统计，1993—2003年平均每年用于农田水利基本建设的农夫投工为74亿个，最高年份达102亿个，其中一半以上用于小型农田水利设施建设和维护。当前，小型农田水利投入形势特别严峻。首先，实行农村税费改革，先行试点的苏、皖两省已全部取消“两工”，2005和2006年又将分别有18个和11个省(自治区、直辖市)完全取消“两工”，农田水利建设的农夫投入部分将急剧削减，同时，实行减免农业税试点，原来主要用于村内农田水利设施建设的村提留也不复存在，加剧了小型农田水利设施建设投入的供需冲突，这也是各地反映最剧烈的问题。其次，实行家庭联产承包责任制，农夫普遍存在“公家的水、自家的地”的心理，加上农业比较效益低和农村青壮年劳力外出打工等因素，农夫的投工投劳受到很大影响。第三，小型农田水利设施的财政资金主要是1980年中心财政包干下放的23亿元小型农田水利工程建设补助费(小农水补助费)，截止到2002年7月，只增长到约28.8亿元，而且有相当一部分用于基层水利管理单位事业费补贴、水土保持和重点农村水利工程建设配套，真正用于小型农田水利工程建设的资金微乎其微。依据有关部门和专家的测算，为了满意将来不断增长的粮食需求，保证国家粮食平安和水平安，农田有效浇灌面积必需发展到9.5亿亩，同时，浇灌用水量要基本维持在现有每年3600亿立方米的水平上，新增的1亿多亩浇灌面积只能在农业用水内部依靠发展节水浇灌来解决，因此须要对现有浇灌面积中的6.37亿亩进行以节水为中心的续建配套。将来5年内至少要对4亿亩(北方2.7亿亩、南方1.3亿亩)浇灌设施进行节水改造，从而使全国浇灌水利用率从45%提高到50%以上，其中小型灌区节水改造面积2亿亩。按典型工程测算，节水改造每亩投资约400元，需总投资800亿，可新增粮食生产实力160亿公斤；小型水源建设发展5000万亩补充浇灌面积，约需补助资金375亿元，两项合计1175亿元，新增粮食生产实力约200亿公斤。假如在2005--2007年的3年中完成l／2，每年须要投入约200亿，和现有资金渠道比较，缺口巨大。二、当前推动小型农田水利建设的难点分析取消“两工”、取消村提留以及实行减免农业税试点，对农田水利基本建设带来了很大影响。从实际状况看，无论在组织形式和投入结构上，还是在基层干部、农夫的观念和心理方面，都发生了明显改变，开展小型农田水利设施建设遇到了新的难点。(一)“一事一议”操作难度大“一事一议”是农村税费改革后开展村内公益性事业建设的一项重要措施。但从实施的状况来看，“一事一议”操作难度大，实际效果差。有项目带动的、有财政补助的一般能议成，且能取得较好的效果，但绝大部分项目因缺乏引导资金，事难议、议难决、决难成，效果不志向。主要缘由有：第一，“一事一议”缺乏规范的操作性程序和管理方法。村内公益事业涉及教化、水利、道路、绿化等领域，要议的事多，但筹资的上限仅15元，一年解决一件事都不够。黑龙江从2003年实行对村内工程开展“一事一议”限额内(12元)筹资省级财政补一半，由于限额太低，难以议成，2003年财政仅补助了1000万元，2004年补助约7000万元，仅占支配补助的2／3。其次,“一事一议”缺乏表决和强制执行的约束机制，少数人不同意就造成事情办不成，即使议成的事部分农夫不出资投劳也没有方法。第三，青壮年劳力外出打工，留守在家的妇女、老人缺乏参和意识和决策实力，造成村内议事的会难以开胜利。第四，浇灌排水工程受益范围一般涉及多个村组，假如不能同步议成，工程不能建成并发挥效益。第五，有些农田浇灌排水工程投资大、收益低，超出农夫的承受实力，往往议不胜利。安徽省是最早进行农村税费改革试点的省份，尽管100%的县、90%的乡、60%的村通过“一事一议”开展农田水利建设工作，但能够议成的事和须要干的事比例为l：5左右(工程数)、l：10左右(投资数)。(二)管理体制和产权改革难度大从近年来改革的实践看，受益范围明确并且受益对象少的农田水利工程如机井、水窖、蓄水池，有肯定干脆经济收益的工程，一般可以通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式进行产权或管理体制改革。但以公益性为主的浇灌排水渠道、渠首建筑物、有防汛任务的塘坝等一般无人承包经营。即使改制了，也存在经营短期化，不投入修理养护等问题。辽宁省有小型农田水利工程54.66万项，已经进行管理体制改革的有47.41万项，但已改制的工程中受益主体最明确的机井占43.06万项，其他工程仅有4.35万项。这种状况造成有些农田水利工程的全部权、管理权还是属于农村集体，而集体管理主体地位虚置。绝大多数农夫认为，农业生产的干脆投入是自己的事，而水利工程的建设管理是国家的事，即便田间地头的工程也应当是水管单位的事，管理责任难以落实。少数地方成立了用水户协会，但因无力进行工程改造，又无明确的扶持政策，举步维艰，无异于形同虚设。(三)吸引社会资本投入难度大小型农田水利设施汲取社会资本实力低，主要有三方面缘由：第一，现行水价低于供水成本，水费征收困难，绝大部分小型农田水利设施自身的经济效益微弱。其次，服务的主要对象是农业，不仅比较效益差，而且风险高，投资回报少。第三，许多浇灌排水工程受益范围大、受益主体多，投资规模大，建设用地协调难。湖北省水利近五年来共汲取社会资本6.2亿元，社会资本投入的对象、投入的份额呈现“三多两少”，即投资规模较小的村组内的水源工程(蓄水池、机井)投入多、能进行经营并得到肯定收益的工程投入多、政策实惠的工程(小水电)投入多，跨村组或跨流域的纯公益性工程(防洪、灌排)投入少、投资规模较大的工程投入少。重庆市社会资本投入农村水利工程的占总投入的2--3%，投向主要是少数效益好的乡镇供水工程以及以养殖为目的的塘坝。(四)解决资金供需冲突难度大实行农村税费改革取消“两工”、取消农业税和乡村提留，以及水利投入的结构性缺陷，造成解决农田水利设施建设的资金冲突突出。第一，引导农夫投入异样艰难。据18个省的测算，全部取消“两工”后，要改造和维护好现有的小型农田水利工程，每个省年均的资金缺口在3亿元以上，最多的达5亿元，短期内难以增加这么大的资金。1997年至2002年河南省水利建设投入约为365.5亿元，其中财政投资54.8亿元，“两工”折资约231.9亿元，占总投资的63.5%，群众集资60.3亿元，占16.5%，乡村投资约12.2亿元，占3.3%。过去主要靠基层政府用行政手段组织动员，现在民主议事的方法还不健全，动员农夫投资投劳特别困难。其次，地方财力拮据。粮食生产大县，也是财政穷县，粮食生产大省，也是济欠发达省份，这种格局使得地方无力投入农田水利设施建设。江西、福建、四川等地绝大部分县市人均可支配财力仅有1.2—1.5万元。第三，水利资金投向和结构不合理。一方面，大中型水利工程的资金投入远远高于农夫干脆受益的小型农田水利工程，另一方面资金渠道相对稳定的基本建设投资增长幅度小，低于国债资金的增长幅度。第四，水价短期内难以到位。农夫对水费承受实力低等因素，造成水管单位要保证工程日常维护、正常运行有较大困难。因此，在现行管理体制和地方财力状况下，完全靠地方解决农田水利设施的建设和管理投入问题难度大。(五)避开小型农田水利工程被挤占难度大随着城市化进程的加快，城市生活和工业生产用水挤占农业水源，建设占地占用灌排设施的现象日益增多，给小型农田水利设施建设带来较大负面影响。首先，一些城市周边水源工程，如辽宁的大伙房水库、北京的密云水库、河北的潘家口水库等，由过去的主要为农业供水已完全转为为城市和工业供水，农业用水被挤占，很少赐予相应的补偿；近年来内蒙古、宁夏等地为发展能源工业，尝试进行农业用水的水权转让，但也存在经济补偿低、操作不规范等现象。其次，过去城市周边、道路两侧的耕地由于交通便利、接近市场，往往被优先建成浇灌排水设施齐全的高标准农田，随着城市扩张和交通基础设施建设加快，耕地被占用，虽然制定了《占用灌排设施补偿方法》，但由于补偿费用随耕地占用费一并征收，没有对原有灌排设施进行补偿，挫伤了部门和农夫兴修水利的主动性。不仅如此，由于土地资源越来越宝贵，农田水利工程占地后农户调整土地的余地越来越小，导致水利工程建设占地阻力加大。三、加强小型农田水利设施建设管理的建议(一)进一步加强小型农田水利工程的管理和改革建立工程良性的管理体制和运行机制是保证工程发挥效益的关键。第一，在重视工程建设的同时，要总结近年来管理和改革的阅历，切实抓好现有工程的管理改革，进一步明晰工程的全部权，落实管理责任，搞好工程的运行维护。农户自用为主的小微型工程，产权应归个人全部，由乡镇人民政府核发产权证；对受益户较多的工程，可组建用水合作组织管理，国家补助形成的资产划归用水合作组织；对经营性的工程，主动引入市场机制，吸引社会资本进入，组建法人实体，实行企业化运作，国家补助形成的资产可由乡镇托付水管站等组织持股经营，也可拍卖给个人经营。以合同为纽带，通过用水合作组织管理、承包、租赁、股份合作、拍卖等形式，把小型农村水利工程管理体制纳入法制化轨道。工程改制所回收的资金，归工程全部者，并专项用于发展当地的农村水利事业。其次,要抓紧实行国务院办公厅《水利工程管理体制改革实施看法》，加快灌区管理单位的改革，减员增效，降低运行成本，提高管理水平。第三，新建的农田水利工程实行新的机制，依据“谁投资、谁全部、谁受益、谁负担”，明晰工程全部权，落实工程建设和管护责任，确保建成一处工程，发挥一处效益。(二)建立有效的农业用水收费制度农业水价干脆关系到农夫水费负担、农业生产效益和节水的主动性。由于历史和体制等方面的缘由，一方面我国农业水价低于供水成本，灌区管理单位亏损严峻，农业用水效率不高，农夫节水意识淡薄；另一方面农业供水中间环节乱加价、乱收费较为严峻，农夫实际水费负担加重。因此，必需建立有利于促进节约用水、维持工程良性运行和农夫合理负担的水价形成机制。要在充分考虑农夫承受实力的前提下，加快水价改革，加强用水计量和水费征收，保证工程的正常运转。要总结、完善和推广一些地方试行的“超定额累进加价”、“丰枯季节水价”、“两部制水价”等合理的计价制度，充分发挥价格杠杆对水供求关系的调整作用，有效地节约水资源。推广陕西、新疆等地实行的“供水到户、定价到户、收费到户”终端水价制，在确定终端水价的基础上，实行“水价、水量、水费”的公示制度，有效地削减水费收取的中间环节，遏制中间环节乱加价、乱收费和水费的截留、挪用现象，减轻农夫不合理的水费负担。同时，要充分发挥农夫用水合作组织在工程管理、水费征收中的作用，削减因水费不再随农业税由乡镇代收造成的征收困难。要按公正、公开、公允的原则严格规范水费的运用管理，确保用于工程设施的更新、改造、配套和修理；管理单位要加强内部管理，杜绝不合理开支，降低运行成本。(三)将小型农田水利设施建设纳入公共财政支出范围第一，小型农田水利设施是以公益性为主导的基础性设施，属于公共财政支持的范畴。小型农田水利设施受益范围涉及千家万户，但农夫一家一户办不了，且经济效益低，社会效益明显，具有公共性、公益性的特征。其次，小型农田水利设施的主要服务对象是农业、农村和农夫，是弱势产业和弱势群体，是公共财政重点扶持的对象。国家财政干脆对农业生产环节进行补贴，本身也符合WTO的“绿箱”政策，加上对主要粮食品种实行最低收购价和对农夫种粮直补、良种补贴等政策，可以构成财政支农的完整体系，将进一步促进农业增产和农夫增收。第三，我国整体到了以工补农、以城带乡的发展阶段，应当加大对农业基础设施建设的扶持。小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，长期以来主要依靠农夫投工投劳自主建设，历史欠账过多，标准低，配套差，发展滞后。近几年中心财政推行让公共财政的阳光普照农村的政策，实施的小型农村水利公益项目和雨水集蓄利用项目起到了很好的效果。要从统筹城乡发展、巩固国家粮食平安基础和维护农村稳定的高度，加大财政对农田水利设施建设的扶持力度。将小型农村水利设施纳入公共财政支持的范围，真正做到“民办公助”，有利于激励和引导农夫参和小型水利工程的建设和管理。(四)合理划分中心、地方和农夫小型农田水利设施建设的事权财权今年的中心一号文件已经明确要求基本建设投资和国债资金要加大大型灌区节水改造力度，农业综合开发资金要加大中型灌区骨干工程和中低产田改造的力度，这和现有的资金渠道和投向范围是吻合的。但是，小型农田水利设施建设长期以来缺乏稳定的资金渠道，中心一号文件中要求中心和省级设立小型农田水利设施建设补助专项资金，就是要适应经济发展阶段的要求，加大财政支农的力度。要在对原有事权不做大的调整的前提下，建立起农夫为投入主体、地方政府负总责、中心