简体大陆金融管理制度

大陆金融管理制度：演变、改革与问题中央财经大学法学院曾筱清2009-5-271978年，中国人民银行才从财政部独立出来。银行体系及其基本职能才逐步得到恢复和加强，但仍然是兼有中央银行职能和商业银行职能的“大一统”的国家银行体系。在这种体制下，中国人民银行既行使中央银行职能，又办理具体的商业银行业务；既是金融行政管理机关，又是经营金融的经济实体。中国人民银行按照行政区划在全国普设分支机构，并统一按照总行的指令性计划办事，实行存贷分离、统存统贷。一、大陆金融监管制度的历史沿革大体而言，可分为五个时期（一）1949-1978年，单一制银行体制时期（或称一级银行体制、大一统银行体制时期）特点：中国人民银行货币发行与银行业务经营一体；金融管理与具体业务操作一体；中国人民银行的营业网点遍布城乡。（二）1979-1986，中央银行体制的确立时期在这一时期，逐步建立起适应大陆有计划商品经济发展需要的二级银行体制，又称中央银行体制。1986年1月7日国务院发布实施《银行管理暂行条例》，以行政法规的高度确认了该体制。在恢复、分设专业银行、中国人民保险公司的基础上，中国人民银行开始专门执行央行的职能；设立中国工商银行办理工商信贷和城镇储蓄业务。（三）1987-1993，试办商业银行和非银行金融机构，完善中央银行体制的时期在这期间，重新组建了交通银行等全国性综合银行，设立了中信实业银行等全国性商业银行和招商银行等区域性商业性银行；大力发展保险、信托、证券等非银行金融机构，开办中外合资银行或财务公司等。到1993年底，大陆除了四大国家专业银行外，还有交通银行等9家银行，4000多家城市信用合作社，50000多家农村信用合作社。还有各类保险公司20家，信托投资公司380多家，企业集团财务公司50多家，金融租赁公司14家，证券公司80多家。还有225家外国金融机构在大陆设立了代表处和营业性分支机构。至此，大陆初步形成了以中央银行为领导，以国有专业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融体制。（三）1987-1993，试办商业银行和非银行金融机构，完善央行体制的时期（四）1994-2002，初步建立适应社会主义市场经济需要的金融体制改革的时期1992年10月，中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。据此，1993年12月国务院发布了《关于金融体制改革的决定》和《关于进一步改革外汇管理体制的通知》，决定自1994年1月1日起开始进行金融体制的多方面改革。改革的总目标：建立“三个体系”、实现“两个真正”。具体包括：（1）建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；（2）建立政策性金融和商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；（3）建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系；（4）把中国人民银行办成真正的中央银行，把国有专业性银行办成真正的商业银行。并为此进行了外汇管理体制、银行体制等方面的改革，颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》等一系列金融法律、法规和规章，金融体制改革取得初步成果。（四）1994-2002，初步建立适应社会主义市场经济需要的金融体制改革的时期（五）2003年至今，进一步全面深化金融体制改革时期以2003年3月十届全国人大一次会议通过决议决定设立中国银监会统一行使对银行业金融机构的监管职能为发端，以同年10月中共中央十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，大陆进入了进一步全面深化金融体制改革的时期。第一，深深化各类类金融机机构的现现代化、、股份制制改革，，深化政政策性银银行改革革，完善善金融资资产管理理公司运运行机制制，完善善农村金金融服务务体系；；第二，积积极推进进资本市市场的改改革开放放和稳定定发展，，扩大直直接融资资，建立立、健全全多层次次的资本本市场体体系；第三，稳稳定推进进利率市市场化，，完善人人民币汇汇率形成成机制，，逐步实实现资本本项目可可兑换，，建立和和完善统统一、高高效、安安全的支支付清算算系统，，改进中中央银行行的金融融调控，，以建立立健全货货币、资资本、保保险市场场有机结结合、协协调发展展的金融融调控机机制，维维护金融融运行和和金融市市场的整整体稳定定，防范范系统性性风险；；改革的主主要目标标和任务务：改革的主主要目标标和任务务：第四，健健全金融融风险监监控、预预警和处处置机制制，强化化金融监监管手段段，防范范和打击击金融犯犯罪，增增强监管管信息透透明度并并接受社社会监督督，以完完善金融融监管体体制，建建立健全全各金融融监管机机构相互互间以及及同中央央银行、、财政部部门的协协调机制制，提高高金融监监管水平平，依法法维护金金融市场场的公开开公平有有序竞争争，防范范和化解解金融风风险，保保护存款款人、投投资者和和被保险险人的合合法权益益；第五，加加快建设设企业和和个人信信用服务务体系，，建立信信用监督督和失信信惩戒制制度，逐逐步开放放信用服服务市场场，形成成以道德德为支撑撑、以产产权为基基础、以以法律为为保障的的社会信信用制度度，建立立健全社社会信用用体系。。2006年3月月，十届届全国人人大四次次会议通通过的《《“十一一五”规规划纲要要》进一一步丰富富、细化化了前述述改革目目标和内内容，并并强调改改革主要要通过法法律手段段，辅以以经济手手段加以以落实，，同时，，注重将将改革措措施以法法律、法法规和规规章形式式确定下下来。明确：金金融改革革的最终终任务是是要建立立金融机机构组织织体系、、金融市市场体系系、金融融调控监监管体系系和金融融法律制制度体系系。（五）2003年至今今，进一一步全面面深化金金融体制制改革时时期围绕前述述目标，，相继进进行了以以下改革革：——利率率市场化化、汇率率形成机机制改革革；——上市市公司股股权分置置改革；；——引进进国外战战略投资资者的国国有商业业银行改改制上市市改革；；——银行行信贷资资产证券券化试点点；——金融融监管分分工与协协调机制制改革。。二、大陆陆重大金金融监管管改革事事件回顾顾（一）机机构改革革1、监管管机构改改革———中国人人民银行行的三次次职能转转变（1）1983年9月月，国务务院颁布布了《关关于中国国人民银银行专门门行使中中央银行行职能的的决定》》，规定定中国人人民银行行从1984年年1月1日起，，专司中中央银行行职能，，不再对对企业和和个人办办理金融融业务，，至此，，中央银银行制度度基本确确立。中国人民民银行的的三次职职能转变变（2）1992年年10月月26日日，中国国证监会会正式成成立；1998年11月18日，中中国保监监会正式式成立；；证券、、保险市市场的监监管职能能先后从从中国人人民银行行的金融融监管职职能中剥剥离出来来；（3）2003年3月月10日日，第十十届全国国人大第第一次会会议审议议通过《《关于国国务院机机构改革革方案的的决定》》，2003年年4月26日，，全国人人大常委委会通过过新设中中国银监监会行使使原由中中国人民民银行履履行的监监督管理理职权的的议案，，2003年4月28日，中中国银监监会正式式挂牌成成立，实实现中央央银行的的货币政政策职能能与对银银行业（（包括信信托业））监管职职能的分分离。现行金融管管理体制中国银监会会成立后，，分业经营营、分业监监管的金融融管理体制制得以从组组织上建立立，即““一行三会会”。其中，“三三会”，也也并业界称称为“三驾驾马车”，，对金融机机构实行机机构监管；；“一行””即中央银银行，对金金融机构实实行功能监监管。2、严格分分业的法律律逐步松动动变化，给给金融监管管带来新的的挑战2002年年，修改《《保险法》》：监管机机构批准的的其它业务务。2003年年，修改《《商业银行行法》：国国务院另有有规定的除除外。2005年年，修改《《证券法》》：国家另另有规定的的除外。立法例2003年年12月27日全国国人大常委委会通过《《关于修改改商业银行行法的决定定》，将《《商业银行行法》第43条第2款修改为为：“商业业银行在中中华人民共共和国国境境内不得向向非银行金金融机构和和企业投资资。但是，，国务院另另有规定的的除外。””立法解释：：“为国务院院将来适当当放宽商业业银行投资资渠道留有有余地。””立法例修订前的《《证券法》》：证券业和和银行业、、信托业、、保险业分分业经营、、分业管理理。证券公公司与银行行、信托、、保险业务务机构分别别设立。修订后的《《证券法》》：证券业和和银行业、、信托业、、保险业实实行分业经经营、分业业管理，证证券公司与与银行、信信托、保险险业务机构构分别设立立。国家另另有规定的的除外。修改理由：：随着金融改改革不断深深化，严格格分业经营营的做法在在实践中已已经开始被被突破，出出现了在集集团控股下下分设银行行、证券、、保险机构构的模式，，特别是商商业银行已已经设立了了基金公司司，保险资资金按一定定比例直接接进入资本本市场。修修改后的《《证券法》》增加“国国家另有规规定的除外外”，将既既成事实合合法化，并并为以后金金融改革留留下空间。。（二）金融融监管制度度不断完善善2001年年12月，，以加入WTO为契契机，逐步步建立和完完善各项金金融监管制制度。2002年年1月，以以中国银行行在美分行行违规操作作案为契机机，严格商商业银行的的信贷业务务风险控制制。2004年年6月，以以逐步放款款保险公司司资金的投投资渠道为为契机，全全面推行保保险公司以以偿付能力力为核心的的风险管理理。1、商业银银行内控制制度逐步建建立并完善善2002年年5月，中中国人民银银行发布《《商业银行行内部控制制指引》；；2002年年9月，中中国人民银银行发布《《商业银行行内部控制制指引》；；2005年年1月，中中国银监会会发布《商商业银行内内部控制评评价试行办办法》；2007年年7月，中中国银监会会发布《商商业银行内内部控制指指引》。2、商业银银行信息披披露制度逐逐步建立并并完善在2002年5月之之前，大陆陆并没有商商业银行信信息披露制制度的专门门立法，仅仅仅有个别别关于银行行信息披露露的原则性性条款散见见于《中国国人民银行行法》及《《商业银行行法》之中中，以及相相适应的《《公司法》》、《金融融业会计准准则》等。。上市商业业银行则遵遵守《证券券法》、以以及证券业业监管部门门制定的《《公开发行行证券公司司信息披露露编报规则则》等法律律和管理规规章。2002年年5月，中中国人民银银行发布了了《商业银银行信息披披露暂行办办法》（以以下简称为为《暂行办办法》），，迈出了我我国银行信信息披露的的制度化、、规范化的的重要一步步。2003年年12月，，修改了《《中国人民民银行法》》和《商业业银行法》》，并通过过了《银行行业监督管管理法》，，对银行信信息披露的的相关规定定进行了完完善和协调调。如，《中国国人民银行行法》第三三十五条：：“中国人人民银行根根据履行职职责的需要要，有权要要求银行业业金融机构构报送必要要的资产负负债表、利利润表以及及其他财务务会计、统统计报表和和资料。””证券业、保保险业、信信托业的监监管制度，，都初具规规模，得到到了很大程程度上的重重视。每推出一项项新的金融融业务，都都有相应的的管理规定定出台。小结从2001年12月月11日，，大陆正式式成为WTO第143个成员员国起的七七年多时间间里，大陆陆的监管者者、金融企企业，在资资本充足率率监管、完完善内部控控制制度和和信息披露露制度等方方面，取得得了良好的的成绩，为为金融业未未来的健康康发展奠定定了制度基基础。但是，我们们也清醒地地看到：加加入WTO后的五五年过渡期期已经结束束，大陆的的金融监管管制度建设设还存在着着诸多的不不足，金融融企业的竞竞争能力还还有待提高高，立法在在安全与效率率的兼顾方面还需要要做出更优优的选择与与安排。以企业债券券、公司债债券的分割割管理为例例，分析多多头管理和和市场分割割的不良影影响。三、大陆金金融监管制制度改革的的成绩和问问题（一）改革革取得的成成绩1、现代金金融监管理理念正在逐逐步形成2、优胜劣劣汰的市场场竞争秩序序正在形成成3、金融生生态环境建建设提上了了议事日程程中国人民银银行上海分分行行长胡胡平西，在在2005年3月份份接受记者者提问时，，回答道：：金融生态态可理解为为一定时间间和空间范范围内，金金融市场、、金融机构构、金融产产品要素之之间及其与与外部环境境之间相互互作用的系系统。《银行业监监督管理法法》中的监监管理念共六章，50条，是是大陆第一一部对银行行业监管的的专门法律律。从该法的内内容看，一一方面，这这部法律大大量吸收和和借鉴了巴巴塞尔银行行监管委员员会提出的的银行监管管最佳做法法和相关文文件，以及及其他国家家或地区银银行业法律律制度中的的立法经验验，有一半半以上的内内容反映出出先进的监监管理念；；另一方面面，这部法法律明确了了监管机构构的职责，，可以说是是一部授权权法，而且且在授权的的同时，强强化了行使使监管权力力的手段和和措施。值得一提的的是，该法法从制度架架构上设置置了监管机机构行使权权力的必要要程序和约约束与监督督机制。金融生态环环境建设金融运行的的外部环境境就是所谓谓的金融生生态环境，，它包括法法律法规和和司法执法法体系、经经济基础和和企业改革革、金融部部门的独立立性、社会会信用体系系、诚信环环境、会计计与审计准准则、中介介服务体系系等一系列列内容。（1）征信信信息数据据库建设（2）中介介服务机构构的诚信建建设（3）金融融机构的独独立性和透透明度（二）改革革存在的问问题1、金融监监管机构之之间的协调调成本加大大，协调机机制尚未建建立；2、混业经经营趋势增增强，相关关立法过于于分散；3、政府行行政型的监监管模式仍仍占主导，，市场约束束机制尚未未完全建立立。（三）需要要面对并亟亟须解决的的问题1、依法建建立金融监监管协调机机制现行法律规规定《中国人民民银行法》》第9条规规定：“国国务院建立立金融监督督管理协调调机制，具具体办法由由国务院规规定”；该该法第35条第二款款规定：““中国人民民银行应当当和国务院院银行业监监督管理机机构、国务务院其他金金融监督管管理机构建建立监督管管理信息共共享机制””。《银行业监监督管理法法》第6条条规定：““国务院银银行业监督督管理机构构应当和中中国人民银银行、国务务院其他金金融监督管管理机构建建立监督管管理信息共共享机制””。有关协调的的实践2000年年9月，中中国人民银银行、中国国证监会、、中国保监监会建立三三方监管联联席会议制制度；2003年6月，中国国银监会、、中国证监监会、中国国保监会成成立专门工工作小组，，起草了三三方《在金金融监管方方面分工合合作的备忘忘录》（以以下简称““《备忘录录》”），，同年9月月，三方召召开了第一一次监管联联席会议，，讨论并通通过了上述述三方《备备忘录》，，建立了定定期和不定定期联席会会议制度；；2004年3月，，三家监管管机构召开开了第二次次监管联席席会议；2004年年6月底，，中国银监监会在其网网站公布了了三家监管管机构签署署的《备忘忘录》。《在金融监监管方面分分工合作的的备忘录》》

主要内内容《备忘录》》内容包括括指导原则则、职责分分工、信息息收集与交交流和工作作机制等几几个方面。。对金融控股股公司的主主监管制度度；三家监管机机构对其监监管对象的的信息收集集与交流制制度；就重大监管管事项和跨跨行业、金金融控股集集团的监管管、跨境监监管中的复复杂问题及及时进行磋磋商；建立每季度度召开联席席会议的工工作机制和和讨论、协协商具体专专业监管问问题的经常常联系机制制；明确三家监监管机构出出台重大监监管政策的的会签制度度。对《备忘录录》的简要要评价其历史性意意义值得肯肯定。其过渡性的的不足应有有充分的认认识。其一，三家家行政级别别相同、相相互没有隶隶属关系的的政府监管管机构各自自为自己和和对方约定定义务或权权力；其二，金融融监管联席席会议制度度中没有来来自中国人人民银行的的声音，则则这种制度度内在已有有的缺陷便便不言自明明；其三，金融融监管协调调机制的建建立，是一一项涉及面面广的系统统工程。中国人民银银行新“三三定方案””2008年年8月14日，中国国人民银行行对外公布布了其主要要职责内设设机构和人人员编制等等新“三定定”规定。。新“三定””规定中要要求，央行行会同银监监会、证监监会和保监监会建立金金融监管协协调机制，，以部际联联席会议制制度的形式式，加强货货币政策与与监管政策策间以及监监管政策、、法规间的的协调，建建立金融信信息共享制制度，防范范、化解金金融风险，，维护国家家金融安全全。根据新“三三定”规定定，国家发发展和改革革委员会、、财政部、、中国人民民银行等部部门要建立立健全协调调机制，各各司其职，，相互配合合，发挥国国家发展规规划、计划划、产业政政策在宏观观调控中的的导向作用用，综合运运用财税、、货币政策策，形成更更加完善的的宏观调控控体系。职责（七））：负责会会同金融监监管部门制制定金融控控股公司的的监管规则则和交叉性性金融业务务的标准、、规范，负负责金融控控股公司和和交叉性金金融工具的的监测。2、建立适适于金融综综合经营的的金融监管管体制改革思路：：大部制？？渡过形式：：成立金融融监管协调调委员会中央汇金公公司中央汇金公公司是2003年12月16日成立的的，经国务务院批准组组建的国有有独资投资资公司，代代表国家对对中国银行行和中国建建设银行等等重点金融融企业行使使出资人的的权利和义义务。目前汇金公公司由国务务院国有独独资商业银银行改革领领导小组指指挥运作。。它是中国国金融稳定定局的窗口口。有关金金融稳定的的行政性措措施是由金金融稳定局局制定并执执行的，而而市场化的的措施则是是由中央汇汇金公司来来操作。因因此，汇金金公司是国国务院维护护金融稳定定、防范和和化解金融融风险的一一个“工具具性”公司司。国家外汇管管理局局长长郭树清出出任中央汇汇金公司董董事长，副副董事长为为证监会主主席助理汪汪建熙，原原央行金融融稳定局局局长谢平出出任中央汇汇金公司总总经理。中央汇金公公司董事会会其他成员员包括：外外管局副局局长李东荣荣，外管局局储备管理理司司长黄黄国波，财财政部金融融司副司长长孙晓霞，，财政部预预算司副司司长王卫星星，央行货货币金银局局局长叶英英男。监事事会成员包包括：财政政部财政监监督司司长长耿虹、央央行会计司司司长胡正正衡和经济济学家邓先先宏。从中央汇金金公司董事事会和监事事会成员的的“豪华阵阵容”来看看，虽然中中央汇金公公司名为公公司，但很很多人认为为它仍是政政府机构，，中央汇金金公司