政府投资项目效益审计资料

政府投资项目效益审计南京审计学院陈思维2007年11月一、客观基础和背景（一）政府绩效审计的客观基础1、公共资源——所有权属于国家和社会公众的资源。（1）广义公共资源包括：土地、森林、矿山、海洋、环境、物种等；（2）狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源；在我国，受到法律环境的限制，效益审计暂时只涉及狭义的公共资源。（一）客观基础2、公共资源责任的形成

所有权：国家和民选立法公共社会公众机构资源承担公共资源责任管理、使用：政府机关和事业单位支配权：（一）客观基础3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础（1）由审计机关代表公共资源所有者，对使用、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行检查；（2）检查公共责任是现代国家审计的本质；（3）有利于降低交易成本。（4）公共资源的所有者需要通过审计获得政府、事业单位公共资源责任履行情况的信息，用于进行财政支出方面的决策。（二）背景1、国外绩效审计的产生发展（1）二战后财政支出和纳税规模扩大；（2）政府预算制度改革由传统的资金规模预算改为零基预算：——项目（机构）的资金预算——支出项目的法定目标（机构的管理目标）；（3）公众民主意识（公共责任观念）的增强——杨时展的“三阶段论”；（4）各国政治体制不同，尤其是国家审计法律地位不同，导致绩效审计发展不平衡；(二）背景（5）议会和政府的不同态度；（6）1986年最高审计机关国际组织悉尼会议具有一定的历史意义2、我国开展效益审计的背景（1）《审计法》规定财政、财务收支的效益性审计是我国审计机关的法定职责；（2）我国审计机关的法律地位使我国开展绩效审计落后于发达国家；——90年代初的“两个延伸”二、效益审计的理论结构

(一）绩效审计的定义（1）一组同义词：国外流行的叫法——“货币价值审计”（ValueforMoney)——绩效审计（PerformanceAuditing)——综合审计（ComprehensiveAuditing)（2）1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义：“对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价”（3）我国的效益审计可定义为：由国家审计机关对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督和评价的活动。（二）绩效审计的对象审计对象客体——政府机关或事业单位（统称机构）是公共资源的使用、管理、支配者；预期目标为管理目标或法定职责。——预算支出项目和投资项目（统称项目）被审单位为项目的管理部门和实施单位；预期目标为项目的法定目标；例如：退耕还林（还草）项目的法定目标是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。（三）审计的主体和目的1、审计主体：国家审计机关在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。2、审计目的：——直接目的：经济、效率、效果性——最终目的：检查公共资源责任，加强人大的立法监督；——最终目的：促使公共资源利用效益提高。（四）审计范围1、对预算支出项目审计的审计范围（1）项目的预期目标的实现程度法律文件规定的法定目标（零基预算）预算支出的可行性研究设计的目标预期目标专家推荐的目标决策文件规定的目标（四四））审审计计范范围围（2））项项目目的的管管理理有有效效性性例如如：：退退耕耕还还林林（（还还草草））专专项项资资金金项项目目：：项目目管管理理部部门门（（监监督督管管理理））项项目目实实施施单单位位项项目目实实施施单单位位财政政部部（（拨拨款款））（（资资金金拨拨付付到到位位））省省、、市市、、县县国家家林林业业局局（（配配套套资资金金到到位位））林林业业部部门门（组组织织实实施施））（（可可行行性性论论证证））乡乡、、镇镇政政府府国家家计计委委（（工工程程、、采采购购招招投投标标））村村、、农农户户（审审批批项项目目））（四四））审审计计范范围围2、、对对机机构构的的审审计计范范围围（1））机机构构的的管管理理目目标标（（法法定定职职责责））实实现现（（履履行行））情况况可可以以定定性性描描述述，，也也可可用用定定量量指指标标，，例例如如：：非法法砍砍伐伐（（m3)/全全部部砍砍伐伐（（m3））*100%非法法销销售售海海鱼鱼（（吨吨））/全全部部海海鱼鱼销销售售（（吨吨））*100%（2））公公共共资资源源的的利利用用效效益益，，例例如如：：管理理森森林林面面积积（（平平方方公公里里））/管管理理人人员员数数完成海鱼销售售量（吨）/渔场占有土土地面积（亩亩）（3）机构的的管理控制有有效性针对与目标（（职责）有关关的内部控制制。（五）审计评评价标准1、评价标准准的内容（1）预期目目标实现评价价的标准（2）管理有有效性的评价价的标准——前期决策策管理：决策策程序、内容容和方法——工程建设设管理：招投投标、合同、、质量、工期期——资金财务务管理：资金金到位使用、、概算执行、、财务核算监督督等；——后期营运运管理：管理理方式、社会会经济效果2、评价标准准的不确定性性——审计风险险的防范三、局限性和和风险（一））1、被审项目目或机构的预预期目标难以以确定例：某医院内内设自助餐厅厅明年亏损几几十万元，审审计人员与有关关人员讨论的的结果如下；；医院院长：工工作效效率目标营养学家：健健康、、营养目标医院员工：福福利目目标餐厅经理：就就业目目标防范对策：尽尽量采用权威威性的目标来来源，例如：：医院管理层关关于设立餐厅厅的决策文件件；自助餐厅的章章程等。三、（二）2、评价体系系和审计程序序不确定（1）效益审审计的对象差差异很大，表表现为环境、、目标、职责、所使用用的资源、提提供的服务、、管理方式等等。（2）与企业业相比，评价价体系的不统统一,有两种种风险：——评价指标标的确定受主主观影响大；；——评价结果果不为被审单单位（项目））管理层接受受。三、（二）（3）审计程程序不统一——准则和指指南无法就工工作内容和操操作规程作详细的规定定；——审计过程程的设计随意意性大，受主主观影响强；；——与被审机机构（项目））自身业务相相冲突。（4）以上风风险的控制方方法：——与被审机机构（项目））管理层充分分协商；——借鉴国际际、国外的审审计准则或指指南；——尽快制定定我国审计机机关效益审计计的指南或手册。三、（三）（3）缺乏法法律依据——审计机关关的行为是政政府行为（我我国），必须须有法律依据；；——各国法律律对审计机关关职责的授权权程度不同；；——我国的效效益审计处于于非完全授权权的状态；——效益审计计可能遭遇越越权审计的风风险；——解决途径径：延伸审计（在在现有职责中中寻找突破口口）补充授权（行行政法规或部部门规章）修订法律（修修改审计法））三、（四）（4）依据的的资料缺乏可可靠性——效益审计计应以财务审审计、合法性性审计为前提提，以确保评价指指标测算和评评价结果的正正确性；——对非财务务信息的可靠靠性缺乏认定定的手段，例如技术统计计资料等；——科学设计计收集资料的的方法；注意意现象之间的的相关联系。四、审计项目目的选择（一一）1、国外的选选题范围很广广泛——英国审计计署对苏格兰兰博物馆和艺艺术馆的服务务和收藏品的安安全性进行审审计；——对入境机机场口岸工作作效率的审计计，涉及到口口岸员工和入境境旅客的人数数比例、员工工休病假的时时间占全部工作作时间的比率率等；——英国审计计署对肥胖问问题的效益审审计，指出因因为国人体重超超标，国家每每年增加15亿英镑的医医疗支出，还提出出了一些减少少和防范肥胖胖的措施。（二）选择的的背景和步骤骤（1）选择的的背景——效益审计计不属于常规规审计，立项项需要选择；；——审计对象象众多（机构构和项目）和和审计资源不不足存在矛盾，，选择有利于于审计资源利利用效率提高高；——编制年度度审计项目计计划（战略规规划）的需要要。（2）选择的的步骤（INTOSAI）——确定进行行选择的潜在在审计领域；；——建立用于于选择的标准准；——确认用于于选择的主要要信息渠道。。（三）选择的的标准1、公共责任任风险的大小小——审计机关关对管辖范围围内的审计对对象建立动态态的信息资料库库，对其潜在在的风险进行行关注；——编制年度度审计项目计计划时，对审审计对象的公公共责任风险进进行初步评估估；例如：固有风风险--被审审机构业务的的性质、项目目资金的拨付层次多多少、管理层层和实施人员员素质的高低低；（采购、工程程承包、现金金、人事一般般属于高风险险）控制风险—项项目管理部门门对实施单位位的监管力度度、财务制度和帐帐户设置、职职务分离和授授权控制等。。（三）选择的的标准（2）重要性性的判断——对信息使使用者判断、、决策的影响响程度；（效益审计结结果的使用者者是立法机构构即预算的决决策者、政府和和其他公共资资源的管理者者）——对国家政政策和地方经经济发展的影影响程度；——预算支出出（投资）金金额的大小等等；——是否建立立重要性水平平？判断基础础和比率如何何确定？有待于于进一步研究究。（三）选择的的标准（3）议会和和社会公众关关注的程度（包括政府和和新闻媒体））；（4）增值性性，即节约资资源或改进服服务质量的空空间和潜力；（5）对审计计风险的初步步评估，包括括——审计主体体的资源和能能力；——预期效果果（法定职责责目标）是否否明确；——评价标准准是否明确；；——收集资料料的技术要求求和难易程度度等。五、审计程序序和方法（一一）（一）概述效益审计可以以按审计目的的分为两类：：经济性—侧重重于资源消耗耗管理审计效率性—侧重重于管理程序序（（客户户中心）效果性—侧重重于期望目标标效效果审计计（立法中心））管理审计服务务于被审机构构和项目的““增值”，效效果审计服务于于对公共责任任的检查，对对于外部审计计后者用得较多。。（一）概述一个完整的效效益审计过程程，可以包括括以下步骤：：1、战略规划划—选择效益益审计的项目目（领域）2、初步研究究—审前调查查意义：是否立立项（开展全全面审计）的的依据；编制审计方案案（计划）的的依据。3、审计方案案（工作计划划）--确定定效果及目标标体系4、信息收集集与分析—测测算指标、评评价效果5、报告和传传递审计结果果6、后续审计计（二）实施方方案除6号令一般般要求外，应应该包括：1、审计范围围，被审单位位和延伸调查查范围。2、评价标准准的选择，包包括被审计项项目的预期目目标。（三）审计报报告除6号令一般般要求外，我我国的实务惯惯例是：1、情况段：：被审项目概概况、审计项项目概况（可可作前言）2、评价段：：就审计范围围和目的作全全面评价3、问题（发发现）段（详详细）4、建议段：：包括对政府府宏观管理的的建议、对被被审项目的建议。如果是长式报报告，可以设设内容摘要。。合法性问题与与效益有关的的要反映，并并分析其对效效益的影响。（四）审计方方法除常规审计方方法外，还包包括效益审计计的特有方法法：1、与管理层层讨论（访谈谈）；2、调查表（（问卷）；3、利用专家家工作（专业业技术性）；；4、统计数据据测算指标；；5、查阅文件件资料（会议议记录、决策策文件等）。。（二）初步研研究（审前调调查）1、初步研究究的目的：确确定开展全面面审计的前提提是否存在，为为编制审计计计划提供依依据。2、初步研究究的内容（亚亚审附件3））（1）被审项项目的管理、、实施机构及及权限；（2）项目的的效益目标；；（3）有关部部门和单位的的责任关系；；（4）项目和和利益关系方方的内、外环环境；（5）影响项项目执行的限限制因素；（6）管理过过程和运作情情况；（7）项目有有关的公共资资源等。（二）初步研研究3、审前调查查的渠道（INTOSAI）（下列渠道的的选择应考虑虑成本效益原原则）（1）法律文文件或政府决决策文件；（2）近期的的审计报告和和评估结果；；（3）科学研研究和相关调调查；（4）项目可可行性研究报报告和机构章章程；（5）年度报报告和管理层层会议记录；；（6）与被审审项目（机构构）管理层或或利害关系人人的讨论；（7）管理信信息系统等。。（三）编制项项目计划（方方案）1、审计实施施方案的理论论实质（1）实施审审计的事前规规划；（2）选择耗耗用资源少而而效用大的最最优方案。2、实施方案案的基本内容容：（1）确认审审计目的和审审计范围（时时间和事项））；（2）开发审审计框架和筹筹划（包括准则、、方法、标准准、数据收集集等）（3）确定审审计的质量保保证、时间表表和资源配置置。（三）项目计计划（方案））4、编制审计计方案的步骤骤（INTOSAI）（1）收集被被审项目的信信息（知识和和问题）；（2）确定审审计目标、范范围和标准（（使用者的需需求）；（立法法中心和客户户中心使用者者不同）（3）初步分分析，确定需需采取的方式式和审计测试的范围和性性质；（4）人员分分工、经费预预算和时间安安排；（5）与被审审项目管理层层就目标、范范围和标准进进行讨论协商。。（四）效果和和目标体系1、案例A为了达到公共共卫生法所规规定的医生人人数比例，美国议会通过过对医学院学学生实施资助助的支出法案案。具体目的：一一是提高进入入医学院的学学生人数和质量，二是鼓鼓励毕业生到到缺少医生地地区就业。项目措施：一一是奖学金，，二是低息贷贷款，三是免除部分偿贷贷责任。项目实施十年年后审计机关关开展效果审审计。（四）效果和和目标体系2、效果和目目标体系的确确定案例A中：：通过过法律律文件件、委委员会会报告告、听听证会会资料的审审阅进进行确确定。。总目标标：缓缓解将将会出出现的的缺少少医生生的状状况。。（指标标：医医卫人人员占占人口口的比比重））二级目目标：：a-1提提高入入学人人员的的数量量和质质量（指标标：申申请人人数、、录取取比率率）a-2鼓励励到缺缺医地地区工工作（指标标：人人数、、比例例、年年数））a-3来自自低收收入家家庭学学生的的增加加（低收收入家家庭学学生所所占的的比例例）案例：：某某公路路建设设项目目效效益审审计案案例(杭杭州市市审计计局））1、项项目概概况某公路路建设设项目目是省省政府府批准准的重重点工工程，，本项项目审审计的的分为A、B、C三段段，全全长71.35公里里。三段工工程都都由A\B\C三县县政府府成立立指挥挥部负负责建建设管管理；；A/B段后后期又又成立立项目目法人人，进进行收收费经经营；；设计单单位、、监理理单位位和施施工企企业（（略））；三段工工期为为1年年半至至3年年半不不等，，分别别于1999年年2月月和2000年年3月开开始收收费。。1\概概况三段概概算总总额84129万元元；审计核核定总总投资资83665万万元。。建设资资金来来源：：省交通通厅拨拨款20%；地方政政府投投资39%；企业投投资16%；银行贷贷款25%；共计82991万元元。1\概概况审计目目的：：（1））项目目建设设活动动的合合法、、公允允、效效益性性；（2））建设设项目目投资资的经经济、、效率率、效效果性性；（3））促进进项目目提高高管理理水平平和政政府投投资效效益。。审计范范围建设项项目涉涉及到到的项项目主主管部部门、、以及及建设设、勘勘察、、设计、、施工工、监监理、、运营营、采采购等等单位位和企企业。。（时间间？））1\概概况审计内内容：：前期管管理包包括：：立项审审批、、规划划、勘勘探、、设计计、概概算编编制、、征地和和拆迁迁等；；建设管管理包包括：：招投标标、概概算执执行、、损失失和质质量、、内部部控制制、设备材材料采采购、、合同同及承承包、、工期期、环环保；资金管管理包包括：：资金来来源与与到位位情况况、资资金使使用、、建设设成本本与工程程造价价、运运营收收入、、税费费计缴缴等；项目投投资绩绩效：：投资控控制、、质量量、社社会效效益、、经济济效益益、环境效效益。。2\项项目选选择与与评价价标准准审计项项目选选择——省省属重重点项项目，，职责责范围围，省省厅要要求；；——投投资规规模大大，与与经济济发展展联系系密切切；——筹筹资渠渠道多多元化化，后后续经经营新新模式式，有有探索索意义义。2\选选择与与标准准评价标标准（1））投资资决策策评价价决策过过程国国家家规定定程序序决策内内容国国家家政策策、行行业规规范、、实际际情况况、时时效；（2））建设设管理理评价价管理水水平法法规规制度度规定定职责责和范范围管理效效果技技术术规范范标准准2\选选择与与标准准评价标标准（3））资金金管理理评价价管理内内容范范围法法规规制度度资金使使用效效果可可行行性研研究、、概算算（4））投资资效果果评价价经济、、社会会、环环境效效益项项目建建议书书、可可研报报告中的决决策目目标和和技术术经济济指标标3\实实施过过程（1））审前前调查查：收集项项目前前期决决策和和报批批等资资料；；问卷调调查和和咨询询有关关人员员；了解项项目概概况和和重点点关注注的问问题。。（2））工程程审价价：委托中中介机机构对对工程程结算算进行行审核核，利利用审审价软软件对对审核核结果进进行复复核分分析；；根据审审前调调查和和审价价的结结果，，分析析工程程建设设中问问题和和线索索；编制审审计实实施方方案。。3\实实施过过程（3））进点点审计计根据审审计实实施方方案，，紧扣扣决策策、工工程、、资金金（财财务））、效效果（运运营））四个个环节节进行行检查查；分析问问题对对效益益性的的影响响；延伸审审计了了施工工单位位、经经营企企业等等。（4））评价价报告告编制各各种明明细表表、对对比分分析表表；评价合合规、、经济济、效效率效效果性性；提出审审计结结果报报告。。4\审审计评评价投资决决策决策阶阶段进进行了了项目目建议议和可可行性性研究究，其其后又又编报报了初初步设计计和概概算，，决策策程序序合规规；决决策内内容符符合国国家宏宏观调调控政策策和投投资方方向。。建设管管理内部控控制基基本齐齐全，，项目目建设设基本本顺利利。4\审审计评评价资金（（财务务）管管理项目多多种渠渠道筹筹措资资金，，资金金到位位基本本符合合工程程进度度要求求；会计核核算比比较规规范。。投资资效效果果改善善当当地地交交通通、、投投资资和和旅旅游游条条件件；；A段段收收费费当当年年实实现现可可分分配配利利润润843万万元元；；C段段测测算算静静态态投投资资回回收收期期约约16年年，，少少于于批批准准的的项项目目收收费费期期30年年。。4\审审计计发发现现（1））设设计计、、监监理理不不到到位位，，影影响响投投资资、、质质量量和和工工期期———B段段大大桥桥因因设设计计考考虑虑不不周周，，停停工工半半年年重重新新设设计计和和施施工工，，延误误了了工工期期；；———C段段设设计计考考虑虑不不周周，，导导致致加加固固工工程程支支出出700万万元元损损失失；；———B段段监监理理单单位位未未尽尽职职责责，，对对应应该该由由承承包包商商承承担担的的自自然然灾害害损损失失182.32万万元元审审签签由由业业主主承承担担.4\审审计计发发现现(2)概概算算编编审审不不严严,多多处处超超概概算算支支出出和和投投资资———A\B两两段段概概算算漏漏列列建建设设期期借借款款利利息息1161万万和和3300万万；；——管理理费用控控制不力力，B段段建设单单位管理理费用超超概66%；——任意意变更大大搞计划划外工程程，C段段改变建建设内容容，用237万万元对亿亿由外资资控股经经营的某某公路一一期工程程进行整整修；还扩大规规模建设设管理用用房，导导致超概概算460万元元；——绿化化、交通通设施等等工程以以概算包包干代替替决算，，相关职能部门门的垄断断，使建建设单位位无法对对款项拨拨付、施施工进度度和质量验验收监控控。4\审计计发现（3）招招投标违违规现象象较多，，地方行行业保护护严重——采取取“定向向议标””规避公公开招标标，由建建设单位位指定发发包给当地施施工企业业；——设计计、监理理不经法法定招投投标程序序，由行行政主管管部门或建设单单位直接接指定，，而且均均由省、、市、县县交通系系统内的单位统统揽，导导致缺乏乏有效制制约；——省交交通厅利利用行政政审批干干预投标标结果，，将已中中标的外地企业业发文改改为不中中标；——直接接指定施施工企业业购买当当地企业业生产供供应的建建筑材料，涉及及金额2000万元等等。4\审计计发现（4）违违规分（（转）包包严重，，无资质质承接工工程——C段段两个标标段的施施工单位位将工程程分包给给4家单单位，分分别占本标段段工程总总价的75%和和30%，分包包单位基基本无施施工资质质，其中两家家因自身身无能力力又分包包给其他他无资质质工程对对或个人人，层层分包包，层层层抽取管管理费，，增加投投资由造造成质量量隐患；；——A段段某中标标方无施施工能力力，2277万万元的工工程全部部由其挂靠单位位施工；；——B、、C段违违规指定定当地不不具备一一级公路路勘察资资格的内内部设计单位位承担设设计任务务，造成成设计深深度不足足，漏项项甩项等等。4\审计计发现（5）合合同管理理有漏洞洞，执行行不严肃肃——部分分非主体体工程、、零星工工程未签签定合同同，或在