西方国家治理理论对我国构建和谐社会的启示

西方国家治理理论对我国构建和谐社会的启示2007-08-06|访问次数:779|编辑：enablesite|【大中小】在我国。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展，各种社会问题日益增多，新情况新问题不断出现。传统的政府与社会高度合一的社会治理模式，已经不能适应新形势的需要，也制约了经济社会的发展。因此，借鉴西方国家治理经验，推进我国社会治理模式创新，提高各级政府管理社会的能力和水平。对于构建社会主义和谐社会，具有十分重要意义。一、治理理论的基本内涵20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“治理”一词新的含义，其涵盖的范围已远远超出了传统的经典意义。“治理”与“统治”是两个既相联系又有区别的概念；“治理”源于“统治”，又发展于“统治”，其基本内涵也在与“统治”的比较中得到深化和确证。英语中的“治理”（Governance）一词来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，与“统治”（Government)有共同的词根“Govern”。这两个概念彼此曾长期交叉使用。但相比之下，“统治”是政治学中常用的政治术语，主要指依靠国家权力对公共事务的管理，是民主制度以前管理社会的主要方式。自从人类社会进入民主时代以后，专制时代依赖权力来统治社会的办法已经不能适应社会发展的需要，“治理”概念才逐渐走进社会管理活动之中，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，并首先在发达国家推行。就目前而言。尽管“治理”一词已经被广泛使用于社会公共管理领域，但随着社会生活的多样化及研究的深入和细化。其基本涵义至今仍是仁者见仁、智者见智。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑞指出：治理与政府统治不是同义语。它们之间有着重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动。这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。根据治理理论学者格里·斯托克的概括，到目前为止，对“治理”的理解共有五种主要观点：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。四是治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。五是治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。国内学者也关注对“治理”的研究。有学者指出：治理一词的基本涵义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。也有学者在对全球化及全球治理问题进行分析后，将庞杂的治理理论体系集中地阐述为政府管理、公民社会、合作网络三种途径，并提出：治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力共同管理公共事务的过程。二、西方国家治理理论对我国构建和谐社会的启示治理理论作为一种实现社会公共管理的新理念、新方式和新方法，是在对政府、市民社会与市场的反思及西方政府改革的浪潮中产生的。治理理论不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。因此，治理理论不仅对我们重新界定政府、市场与公民社会间的相互关系具有重要的理论价值，而且对我国当前构建和谐社会具有很大的启示作用。第一，在市场经济和社会化大生产条件下，几乎所有的公民都必然地存在于一定的社会自治组织中，政府实现社会公共管理的主要对象不再是单个的公民，而是一个个甚人或非法人社会团体，如企业、学校、政府机关、部队等。对市场和社会而言，也有消费者协会，各种行业协会，各种学术研究会，各级工会、妇联，农村村民委员会、城市居民委员会等。所以国家在设计建构社会公共管理模式对，就不能仅仅考虑到政府，还应该充分考虑到市场和社会自身的自治性，即其自我调节、自我控制的功能，充分考虑到各种社会自治组织在实现社会公共管理中的作用。第二，在西方治理理论中，强调打破国家与市民社会的二元对立。把对社会的有效管理看成是两者的合作过程，要求两者共同承担责任。从世界历史发展来看，人类文明发展到今天。市民社会与政治国家的关系本身已更多地从分离、对抗走向协调与合作。那种原始的二元对立的色彩即使在资本主义国家也明显减弱，因为社会生活本身变得越来越自主化了、自由化了。国家对有些事情仅靠自己确实是无法圆满解决。需要社会自治组织的协调与合作，客观上要求社会承担更多的自我管理任务。这一切将导致政府与市民社会从二元对立走向一元协调。第三。按照西方治理理论寻求实现社会治理和善治的过程中，政府和各种社会自治组织之间的关系是相互依赖的。他们通过信息的交流和利益的互动最终便形成自主自治的网络。这种自主自治网络系统是一种为了共同的公共利益而自觉地联合起来的联合体。这种联合体的特征不再是单向监督或控制，而是自主合作；不再是高度集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再简单地追求一致性和普遍性。而是在最大限度满足不同社会主体共同利益的前提下实现社会公共利益最大化。显然这更有利于消除社会冲突，维护社会稳定，构建和谐社会。三、社会主义和谐社会的治理结构探寻社会主义和谐社会的治理结构。实质上就是在社会主义和谐社会的治理过程中，确立治理主体、客体、行为准则、治理方式及其相互关系的过程。因此，只有政府、市场、其他公共机构和个人诸权力单元达到均衡，才能实现社会资源的优化配置，使社会治理结构与治理主体之间实现和谐。第一，确立“多中心治理”理念，实现治理结构的均衡。在当代“多中心治理”的精神之下，政府组织必须在整个社会中承担十分重要的角色。特别是在合法地使用暴力、实现公平价值方面，仍然发挥着其他组织不可替代的作用，但政府不再是社会管理的唯一权力中心。非政府组织、社区组织及公民自治组织与政府一起承担管理公共事务的责任。这些组织的权力也应得到社会和公民的认可。在多中心治理的模式下，政府的各级行政部门及公职人员，必须以“参与、互动、合作、服务”为理念，平等地对待其他社会组织。构建共同治理的合作伙伴关系。在这种合作治理过程中，公民及社会组织的参与，已经不再出自政府的“民主恩赐”，而是作为自主治理的一极。发挥着不可替代的作用。多中心治理并不拒绝控制和规制，但在多元化、多样化、分散化的社会环境中，矛盾、冲突、差异、偏激等现象的存在是十分正常的。社会治理者应该善于通过谈判和协商，化解各种矛盾和冲突。认可社会权力主体多元化的现实，这是完善治理结构的认识基础。在此基础上，要达到治理结构的均衡，包括主体结构的均衡和价值结构的均衡。治理主体结构的均衡是指各权力单元在合作治理过程中形成的优势互补、竞争博弈的平等关系。治理价值结构的均衡则是指寻求那些具有整体意义的、相互对应的价值范畴的平衡。如公平与效率、民主与法治、活力与秩序等。在两个维度的均衡中，主体结构的均衡具有决定意义，上述每一价值范畴的平衡，都要靠多中心治理的格局来支撑。第二，发展民间社会组织，实现政府权力的限制与收缩。提高社会的自主治理能力，建立多中心治理的新格局，必须发展民问社会组织。发展民间社会组织，就在国家与分散的社会成员之间形成一个中介力量，在代表所属群体的利益下情上达的同时，也能以桥梁纽带身份把党和政府的方针上情下达，还能进行不同群体的利益协调与对话。民间社会组织可以承接某些社会管理和公共服务职能，实现政府权力的限制与收缩，改变由政府单中心治理导致的权力泛化，消除权力寻租的空间。目前，民间社会组织可以发挥如下作用：首先，民间社会组织可以介于政府与市场之间，协助政府实现市场监管职能。如商业协会和资产评估机构，可以在市场准人、市场监督、纠纷处理等方面，规范企业行为，减少不良市场竞争。其次，民间社会组织还是介于行政权力和企业经济权力之间的一种制衡力量。它能够有效地吸纳相关民众的利益要求，以平等、自愿、协商的方式，形成民间的自治组织网络。充分表达它所代表的不同社会阶层利益。在“留给精英的政府”与“留给富人的市场”之外，增进社会福利，促进社会公平。再次，民间社会组织可以通过合同承包、委托经营等形式，承接某些公共服务，给日益变化的公民需求提供更多的选择性。总之，民间社会组织以其自主性、中介性和公众性等特征。使它成为介于政府与市场之间的“第三种调节力量”，借助这种调节力量，可以重新理解、定位政府的社会管理职能，实现政府权力的限制与收缩。但是，由于传统体制和外部环境的制约，我国民间社会组织发展缓慢，自主治理程度很低，行政依附倾向严重。目前我国的民间社会组织大体呈现三种情况：一种是依附于政府部门，获取政府的资金支持，成为行政权力的延伸；另一种是通过举办实体等方式运作于市场；而介于两者之间的一些民间社会组织则找不到自身的功能定位，运行困难。鉴于上述情况，必须采取以下切实可行的措施，扶持和规范民间社会组织的发展。一是建立和完善关于民间社会组织的法律法规体系，从法律上界定民间社会组织的独立地位；二是改革社团管理体制，对登记管理机关进行职能上的重新定位，加强执法监督职能，并依靠社会力量逐步建立广泛的社会监督体系；三是理顺政府与民间社会组织的关系，将半行政化的民间社会组织改为服务购买制，以此促使其回归自主治理的本原位置。第三，理顺政府和非政府组织的关系，优化非政府组织的运作机制。构建和谐社会，政府应对非政府组织重新定位，将行业性、社会性和公益性事务尽可能交给非政府组织来完成。首先，应让非政府组织承担政府职能转变过程中转移出去的微观管理和服务职能。成为联系政府与企业、沟通政府与市场的纽带，使政府摆脱具体事务的纠缠，提高政府宏观管理能力；其次，应让非政府组织发挥与基层联系密切、成本低、效率高等优势，关注和解决社会福利、社区服务、环境保护等方面的社会问题，为政府分忧解难；再次，应让非政府组织在广辟就业渠道、完善社会保障制度方面大有作为，减轻政府与企业负担，提高社会保障的社会化程度等。因此，政府应注重培养非政府组织的独立性，按照政事分开、政社分开的原则，使非政府组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩。并定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来。政府应实现由包办到协办的角色转换。为非政府组织的合理定