《公证司法辅助事务“外包”探析【论文】8000字》

公证司法辅助事务“外包”探析—以执行辅助事务“外包”的推动力转变为视角目录TOC\o"1-2"\h\u7160公证司法辅助事务“外包”探析 17403—以执行辅助事务“外包”的推动力转变为视角 111726关键词：公证司法辅助事务；外包；风险管理 118975一、公证司法辅助事务的内涵及其外包的理论、思路 210671（一）公证司法辅助事务的内涵及范围 218726（二）公证司法辅助事务外包的理论、思路 223871二、实践困境:样本法院公证司法辅助事务外包实证分析及原因探求 3686(一)样本法院公证司法辅助事务外包实证分析 3417(二)导致样本法院公证司法辅助事务外包现状的原因探寻 614772三、风险管理理论的引入及其在公证司法辅助事务外包风险识别中的运用 710916(一)风险管理理论的引入 79355(二)公证司法辅助事务外包风险识别 818466(二)过程导向，搭建科学高效的流程管控体系 11813结语 125003参考文献 12摘要：随养我国法律制度的不断健全，在司法事务当中，一些有关公正的问题也逐渐被发现，现在成为了我国司法管理过程当中一样重要的因素。现阶段，我国己经实现了公证与司法事务的对接，实现了人民法院外包购买公证司法辅助事务，对提高我国司法工作效率有着重要的作用，为了司法管理事务的发展提供安全保障具有重要的现实意义。关键词：公证司法辅助事务；外包；风险管理近些年，人们法律意识和维权保护意识不断提高。法院审理案件数量不断增多。多地法院面临案件多人手少的局面。根据对一线法官的调查，法官及辅助人员每天要占用超过一半的时间在事务工作上。法官办案的时候，也要传达信息，记录，整理案卷，装订等，这耗费了法官巨多的时间和精力。增加了额外的工作量，降低了工作效率。国家相关的司法改革方针和政策，对司法辅助事务内部集约化管理、社会外包化购买有力地推进了各地法院和政法机关的司法改革，把公证司法辅助事务抽离出来，人民法院向社会组织购买服务，减少法官的工作量，抽离出深处繁琐公证司法辅助事务中的法官，让他们专心公证司法执行工作。极大的解决了案多人少的矛盾，也提供了强有力的理论基础和现实价值。一、公证司法辅助事务的内涵及其外包的理论、思路（一）公证司法辅助事务的内涵及范围学术界对公证司法核心和辅助事务的区分标准为：“是否需要高度的法律判断并且能够产生确定效力或既判力”。裁判权是衡量法官判案和审案的重要权利。也是对实质性问题的作出处分的权利，涉及到高度专业的法律判断。不同于公证司法核心事务，公证司法辅助事务指审理案件中，不牵涉高度专业法律判断的程序性事务，和不介入、干预案件审理和裁判的部分实体案件，具有司法专业性，不需要具备高度专业法律判断。结合相关法院司法责任意见，法官助理，书记等人的责任。公证司法辅助包括：立案、庭审记录、诉前调解、草拟法律文书、准备与案件相关的参考资料、研究相关案件法律问题等。（二）公证司法辅助事务外包的理论、思路公证司法辅助事务外包是指法院根据工作需要，将某些公证司法辅助事务委托给服务提供商进行持续处理的行为。《人民法院第四个五年改革纲要》指出，要“完善人民法院购买社会服务的工作机制，凡属事务性管理服务，原则上都要引人竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，多地法院结合自身实际纷纷对公证司法辅助事务外包做出探索。然而，充满商品市场特征的外包对法院相对封闭的内部机制的冲破，带来了不容忽视的大量风险。法院管理者是否意识到风险的存在?如何采取有效手段控制风险并达到外包的预期效果?是值得深人思考和研究的间题。本文选取国内7家有代表性的法院为样本①（见表1），通过对当前公证司法辅助事务外包的开展现状进行研究，在剖析现状、分析成因的基础上，引人风险管理理论，以针对性地探求解决路径。表1样本法院基本情况样本法院法院层级所在省份法院基本情况A法院基层法院广东省在编人员237人，员额法官109人，年收案量6.8万件B法院基层法院福建省在编人员200人，员额法官77人，年收案量4万件C法院中级法院上海市在编人员502人，员额法官189人，年收案量2.2万件D法院基层法院北京市在编人员708人，员额法官323人，年收案量13万件二、实践困境:样本法院公证司法辅助事务外包实证分析及原因探求(一)样本法院公证司法辅助事务外包实证分析笔者选取的7家法院，均为公证司法辅助事务外包的“领航者”和“排头兵”，并在各自的外包领域取得了一定经验。通过对7家法院公开数据的整理、分析，笔者总结出“六化”特点:1.外包范围“两极化”。样本法院年收案数均在1万件以上，外包动力较足；而在外包范围的探索方面，却呈现了两极化的范围差异。外包项目最多的法院为14类①，几乎囊括了所有公证司法辅助事务类型；最少的为2类，仅在送达、证据保全方面进行了探索(见表2)。表2样本法院外包服务范围统计样本法院外包项目内容外包数量A法院对法官的服务:送达、信息录入、庭审排期、记录、统计、委托鉴定、评估、归档；对群众的服务:登记立案、诉前调解、诉保受理、资料转递、信访、上诉等14类58项B法院司法送达、调查取证、财产保全、执行辅助4类C法院公证送达、证据保全2类D法院集约送达平台、电子档案录入2类E法院诉讼辅助:诉导、立案录入、卷宗扫描、12368热线接听；公证司法辅助:收案、制作应诉文书、排期、送达、移交案卷；执行辅助:执行案件立案、分案、网络查控、失信录入等13类F法院司法网拍.邮政送达2类G法院庭审记录、法律文书送达、档案装订归档3类2.购买方式“定向化”。外包服务的购买方式在实践中有三种模式②，有3家法院选择了竞争性谈判；在4家选择公开招标的法院中，最终选择的承接主体也大多是高度依附于政府的事业单位、社会组织等，如公证处③、鉴定中心、中国邮政速递物流公司.等(见表3)。从现有资料来看，样本法院在承接主体的选择上还具有一定的“羊群效应，’，如E法院虽地处江苏，但三次到A法院观摩学习后，选择了与A法院相同的一家广东服务企业①。表3样本法院购买方式统计样本法院购买方式外包服务承接主体A法院公开招投标广东汉普人力资源有限公司，中山市创业科技有限公司B法院公开招投标厦门市鹭江公证处C法院竞争性谈判闸北公证处D法院公开招投标北京网云慧通科技有限公司，中国邮政速递物流股份有限公司北京分公司E法院公开招投标广东汉普人力资源有限公司，上海易能信息技术有限公司F法院竞争性谈判昆明网拍网络科技有限公司，云南拓业网络科技有限公司，中国邮政速递物流股份有限公司昆明市直属分公司G法院竞争性谈判成都公证处，中国邮政速递物流股份有限公司成都市直属分公司3.机构设置“随意化”。有4家样本法院选择了设立专门机构统一管理，但有的依托于原有内设机构，如诉讼服务中心；有的为新设部门，如诉讼与公证协同创新中心；有3家法院选择由外包人员所在部门分别管理(见表4)。但法院如何与外包服务企业有效对接，法院内部管理机构之间如何有效沟通，尚未查询到相关制度经验。表4样本法院外包管理模式统计样本法院管理方式管理机构A法院分别管理办公室、立案庭、审管办B法院统一管理诉讼与公证协同创新中心C法院统一管理诉讼与公证协同服务中心D法院统一管理公证司法辅助辛务管理中心E法院分别管理诉讼辅助服务组、公证司法辅助服务组、执行辅助服务组F法院分别管理执行庭，立案庭G法院统一管理诉讼服务中心4.人员管理“粗放化”。从现有资料来看.在对外包人员的管理和约束方面.样本法院均采取了合同管理的方式，但仅有1家法院①制定了较为详细的工作规范和流程。5.效果评估“片面化”。从各样本法院的新闻报道来看，外包效果均为法院公证司法管理部门内部评估，无法获知是否仅截取对本院有利的数据进行分析，且报道中对公证司法质效与外包的因果关系没有深人分析，对于引人外包服务后将引发的风险因素等亦未见提及(见表5)。表5样本法院外包服务效果统计样本法院外包服务效果A法院l个法官平均每天办2个案子，不加班，全院法定审限内结案率提升至99.82%，生效案件改判发回重审率降至1.3%。B法院书记员工作量平均减少一半以上，司法送达月均完成率提升30%，取证调查周期缩短80%,财产查控周期缩短50%aC法院显著提升公证司法效率、保全效率D法院司法投递效率增加30%E法院将法官从烦琐事务性工作中解放出来，集中精力专司公证司法F法院全市两级法院开展司法拍卖成交1540件次.成交金额3.5亿元G法院庭审记录外包每周为每位书记员节约6小时工作量，送达外包每年收寄邮件12万余件，一定程度上解决了送达难问题，档案外包使该院归档率由66.47%上升至97.4%。6.反馈机制“缺失化”。从现有资料来看，绝大多数样本法院均未建立外包服务结果的反馈机制，员额法官无法直接对外包服务质量进行结果确认和效果评价，公证司法事务管理部门亦无有效手段充分收集当前外包工作开展的各方面信息，并持续改进外包服务质量和管理效果。(二)导致样本法院公证司法辅助事务外包现状的原因探寻从上述实证经验来看，公证司法辅助事务外包的效果并未达预期，样本外的大多数法院在面对外包这种新兴事物时更是疑虑重重，采取消极或回避态度。笔者认为，造成上述现状的原因如下:1.缺乏统一制度规范标准导致“不知如何决策”。法院在外包购买的制度体系建设方面一直止步不前，由于缺乏相关法律法规或省、市一级外包管理统一操作规范的指引，法院决策及管理层在厘定外包范围、选择购买方式、构建管理层级及职责等方面均处于无章可循的尴尬境地。作为先行者的部分法院在公证司法辅助事务外包中所作出的探索和创新被证明可以在一定程度上提升公证司法质效，但却无法消饵其他法院对外包人员资质、服务质量的担忧，对确定外包项目范围的无所适从，对有效管理外包服务团队的不自信以及对外包服务质效评估的茫然。2.缺乏系统风险管理手段导致“不知如何管理”。相对于法院内部管理的稳定性，外包项目的复杂性、承接商的逐利性和外包人员的流动性使得外包充满风险和挑战。而外包活动委托代理的法律性质，决定了一旦外包服务出现差错，法院将是责任的最终承担者，并对司法公信力造成一定影响。当前法院管理层所固有的传统管理理念缺乏系统的风险管理思维及完整的外包风险识别方法，不知如何结合自身的管理能力选择恰当的风险应对策略，以取得外包业务发展(效率)和法院公证司法质效(公正)之间的合理平衡。3.缺乏科学评估反馈机制导致“不知如何评估”。7家样本法院在新闻报道中均报喜不报忧，目前尚无法院邀请中立第三方机构对外包服务的质量、效果、当事人满意度等进行科学、中立、合理的评估，无法对外包服务的质量和效果进行客观而全面的评价。此外，由于法院外包尚处于起步阶段，相关绩效评估制度呈现重框架、轻细则的特征，法院对评估主体、对象、程序、方法等在内的运行架构缺乏深人研究，对绩效考核的沟通反馈亦未予以重视。三、风险管理理论的引入及其在公证司法辅助事务外包风险识别中的运用(一)风险管理理论的引入克服当前公证司法辅助事务外包的流弊，需要合适理论工具的指引。笔者认为，公证司法辅助事务外包工作模式管理可以借鉴管理学中的风险管理理论，这是指在一个肯定有风险的环境里把风险可能造成的不良影响减至最低的管理过程，是一个包括目标设定、风险识别、风险分析、风险应对、监控反馈等环节在内的持续性过程②(见图1)。近年来，风险管理理论广泛运用于政府公共服务外包和金融服务外包领域，为上述领域内外包服务的良性运作和发展提供了监管思路和工具指引。笔者认为，在法院公证司法辅助事务外包中引人风险管理理论，亦能有效解决当前面临的困境，具体体现在:1.有助于培养系统的风险意识，为公正与效率的统筹平衡提供思想基础。公证司法辅助事务外包的发展，为有限的司法资源、扩张的司法需求和多元的司法评价尺度之间，探索出了一条解决现实间题的新途径，但同时又对“公正与效率”的合理平衡提出了新要求。风险管理理论要求以组织战略目标为基础，及时、有效地发现和控制那些对组织价值实现有负面影响的因素，同时充分挖掘和利用组织潜在的发展机会。通过引人该理论，法院可以在公证司法辅助事务外包的决策、实施、评估等所有环节贯彻风险管理思维，在提升法院组织运行效率的同时，实现“让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”的工作目标。2.有助于建立规范的操作指引，为提升法院公证司法质效提供制度条件。法院与承接商之间的公证司法辅助事务外包关系是介于市场和司法机关之间的一种混合治理机制。随着组织边界的扩大，管理的复杂性和多面性也随之增加。因此建立一套行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公证司法辅助事务外包管理体系就显得尤为重要。而风险管理理论中风险识别、风险评估、风险防控等一整套科学的风险管理方法和过程，可以为有效选择公证司法辅助事务外包的范围、方式、组织架构、管理方式等提供理论依据和方法，有助于建立一套可普遍适用、可反复适用的操作规范，为各地法院提供依据和参考。3.有助于采取科学的管理手段，为加强法院核心竞争力提供具体路径。世界银行营商环境报告提出“法院竞争力”的概念，对于法院来说，在有限的司法资源下，只有通过科学的外包管理手段确保公证司法辅助事务质量合格、可控，使法官能够集中精力做好公证司法核心业务，才能持续地在国际上保持竞争优势。而风险管理理论中的风险评估手段可以通过绘制风险地图科学厘定外包范围，完整的风险应对策略可将外包风险控制在可承受范围之内，严谨的风险管理体系可以通过“三道防线”组织架构切实落实外包管理职责，科学的评估反馈机制可以通过“360度评估法”保障外包服务质量，从而实现公证司法工作在新时代的跨越发展，为提升法院竞争力和国家软实力提供助力。基于上述分析，立足我国法院实际，借助风险管理理论构建公证司法辅助事务外包工作模式的路径在于:以服务公众利益和服务公证司法核心为原则，通过风险识别梳理外包活动中的风险因素，确定与法院风险管理水平相适应的外包范围，制定科学的风险管理策略，实现司法公证司法公正与效率的统筹发展。(二)公证司法辅助事务外包风险识别公证司法辅助事务外包流程涉及决策、实施、评估三个层面，下文将遵循完整性、系统性以及重要性三原则依次对这三个层面存在的风险进行识别，并紧密结合11个流程节点剖析风险产生的原因，以便有针对性地提出风险管理对策。1.决策层面风险识别(1)有限理性风险。管理者由于知识、经验、能力的有限而可能作出不恰当的决策，如法院管理者受限于经验和能力难以界定法院核心事务与非核心事务的边界，从而在甄选服务项目、选择购买方式、挑选承接商等方面作出错误决策。(2)逆向选择风险。由于交易双方信息不对称，承接商很可能会利用自己的信息优势谋取最大利益，产生劣质者驱逐优质者的风险。如承接商向法院隐瞒自身管理能力差、技术力量不强、信誉不佳等信息，导致法院选择劣质的承接商。(3)垄断风险。当前公证司法辅助事务外包服务市场尚未充分发展，竞争乏力，垄断性局面极易产生。不仅会导致法院资金使用效率低下，而且承接主体专业化水平不足，无法适应公证司法辅助事务专业性较强的特点，供给服务品质难以保证。2.实施环节风险识别(1)合同管理风险。法院因外包经验厦乏、风险管理意识不足、合同管理能力欠缺等问题，在对外签订合同时可能导致合同精细化管理不足、违约责任界定不够清晰，通过合同设计规避或转移风险能力不足。法院与承接商之间的委托代理关系所带来的信息不对称缺陷，亦使法院无法全面掌握与合同相关的全面信息，从而可能导致法院作出错误判断。(2)运营风险。当把一项完整的原本由二到三人配合完成的公证司法辅助工作细化、拆分为若干节点，并交由不同部门、不同人员分项独立完成时，这种全新的运营模式使得节点与节点、人员与人员之间的衔接缝隙与沟通成本大大增加，如此产生的运营风险若调控失当，将严重阻碍公证司法核心事务效率提升目标的实现。此外，公证司法事务中许多需要其他部门或相关负责人予以审查批准方可流转至下一步的工作要求，对法院尽可能降低流转成本、串联节点链条、畅通衔接渠道提出了更加严峻要求和挑战。(3)泄密风险。公证司法辅助事务外包带来的流程节点与参与主体数量的大幅增长势必会使泄密风险的释放成倍增长。外包人员结构复杂，其仅依合同约定履行义务即可获取收益的逐利性特点，加之泄密后果的显现较泄密行为的发生具有时间上的延迟性和滞后性，且不易考量，使外包人员对保密义务缺乏高度的注意意识与严格遵守的驱动力。3.服务评估环节风险识别(1)评估指标设计风险。服务产品的产出形态抽象、验收所需时效较长导致对工作成果难以全面量化衡量。此外.服务效用的最终受益主体即诉讼当事人与购买主体相分图3根据上述三个维度，法院可对公证司法辅助事务外包的风险分项进行评分，将公证司法辅助事务外包的可能性进行定量分析。2.从“三种模式”中因地制宜选对购买方式。前文已经论述了外包服务的三种购买模式，下面就三种模式的优劣势、适用条件进行分析并指出对应的可适用的外包事项(见表7)。3.“软硬兼顾”十二项尽职调查锁定承接商。从多角度、全方位对承接商的履职能力进行系统性考察是确保法院公证司法辅助事务外包工作效果的必要前提，承接商能否进人法院选择的视野取决于法院预先制定的对其各项资质及能力的考量标准的制度化要求。关于承接商实力的硬性指标与该承接商能够提供的服务质量好坏密切相关的软性指标的科学考察，需要专业机构给予支持，因此，应建立对承接商的尽职调查机制(具体调查项目见图4)。而囿于当前公证司法辅助事务服务市场供给严重不足的现状，建议法院可以先将服务商选择范围聚焦至司法所、公证处、法律援助中心等从事与法律密切相关工作的组织或机构中，随着内部需求的变化与外包服务市场的发展，再逐步扩大选择范围。图4：尽职调查项目表(二)过程导向，搭建科学高效的流程管控体系构筑层次分明、权责清晰的“三道防线”管理组织架构。从微观层面看，外包事务的管理需要在法院内部构建一个层级清晰、职责分明的风险管理组织架构，建立与承接商的合作关系并集中处理外包事务，有助于法院从整体上掌握外包服务的绩效；而对于承接商来说，亦可以此为平台与法院密切接触，分享法院的长期工作目标与价值取向，通过顺畅的沟通交流渠道，有助于承接商设计出更优的执行方案。风险管理组织架构的搭建应贯彻“三道防线”①理念，将监管主体及其职责分为三个层级。决策机构(如院长办公会等)负责审议与批准服务外包的战略发展规划、风险管理制度、活动相关报告等，是外包事务发展规划与制度审议的决策者；管理部门具体负责外包战略发展规划、风险管理政策及操作流程、确定外包管理人员职责等管理工作；执行管理职责的管理人员，为风险管理的直接责任承担者。关于管理部门与管理人员的选任，除了配备具有公证司法工作经验的法官助理或曾经从事过公证司法工作的行政人员在司法公证司法事务方面提供专业支撑以外，还可通过引人职业经理人这种具备管理能力的外部