西方公务员制度的确立与发展教案

西方公务员制度的确立与发展教案2014级行政管理一班第一组主要知识：1.西方公务员制度的建立和完善2．现代西方公务员制度面临的问题和针对这些问题进行的改革的内容与方向3.对我国的借鉴1西方公务员制度的建立与完善A.社会经济背景西方国家相继完成了工业革命后，新资产阶级的经济地位显著提高。为了达成他们的经济利益，保护私有产权和市场竞争他们面对恩赐官职制（君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。在君主制度下，官职、爵位是君主的私产，君主掌握着任用官职的权力，可以凭自己的主观好恶任用下属官吏。英国，在封建社会中一直实行恩赐制。在等级君主制下，国王以恩赐的方式分封大小诸侯，君主和各诸侯以恩赐的方式任命自己的下属官吏。在君主专制制下，国王集立法权和行政权于一身，政府各级官吏由国王及其枢密大臣亲自任免。资产阶级革命胜利后，国王及其枢密大臣在很长一段时间里，仍保有任免政府官吏的实权，即所谓“恩赐官职”权。18世纪80年代后，虽然规定文官录用要先由各部门负责人或高级官员推荐，再由国王、首相任命，但最后决定权仍然掌握在国王和首相手里。直至19世纪中叶实行文官制度之后，恩赐制才被废除。）”和“政党分赃制”（就是竞争获胜的政党，将行政职位分配给本党主要骨干的做法。这种做法的目的是很明确的，首先，它是对本党干部做出贡献的赏赐，否则党务人员将没有动力为政党服务。其次，政党通过让本党主要领导成员占据主要行政职位，达到了控制行政体系和国家机关的目的。最后，本党干部占据国家机关的重要职位，在政党执政期间，极大地加强了本党的各方面实力，更加巩固了政党的合法统治地位。又称政党分肥制。1800年是美国的一个大选年。这次大选进行得十分激烈，最后民主共和党人托马斯·杰斐逊经众议院投票，以一票多数当选美国第三任总统。而即将卸任的总统、联邦党人亚当斯为削弱对方势力，在下台前把许多本党人士紧急塞进了政府和法院。当时任命这些官员仓促而草率，在历史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初，杰斐逊上台后，也毫不含糊地以其人之道还治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的标准撤换了大批联邦党官员，代之以新执政党的人士。）的政府，提出自己的要求一：随著社会管理范围的日益扩大，需要建立功能分化，职业化，专业化的文官队伍来管理国家公共事务二：为了保证社会生产力的进步和市场的繁荣发展，资产阶级要求建立一个高效廉洁的政府，能够有效维护社会公共生活的秩序，同时节约纳税人的钱财，这在客观上要求政府更加理性，经济，有效率的方式展开管理活动。第三：为了实现新生资产阶级参政的利益和他们对公共政策的影响力，资产阶级打出了民权，民主的旗帜，要求政府的公职向社会公开开放，赋予公众更多参与政治事务的权力和机会B.社会政治背景（以英国和美国为例）在公务员制度正式建立以前，西方传统的官员任用制度主要是“恩赐官职制”和“政党分赃制”。“恩赐官职制”是由统治者依据门第和私人关系“恩赐”官职。18世纪前的英国，国王对官员的任用和升迁起着举足轻重的作用，即便在“光荣革命”后，国王仍然在很大程度上控制着议会；美国独立后初期，政府对内阁成员的任命都强调其品格、能力和受教育程度，常任用一些有名望的绅士和贵族，形成了“赡恩徇私制（赡徇制，是当权者将国家官职作为个人赡恩徇私、私相授受的赠品给予亲朋戚友的用人制度，是17世纪末期以后资产阶级没有完全摆脱封建社会官职恩赐制的产物。）”，故有“绅士政府”之称；拿破仑时代的“任命制”（与选举制相对应，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度）和日本的“太政官制度”（在古代中国，与太政官类似的总揽政务、辅佐皇帝审议政策的机构，被称为“台阁”。日本在向唐朝学习律令制的同时也用“台阁”来称呼太政官。这种称呼也被明治维新之后的太政官制继承，直到1885年用以“内阁”为中心的内阁制度取代了太政官制），也都明显地带有赡恩徇私的色彩。18世纪60年代工业革命以后，英国自由派资产阶级极力推动议会民主改革，议会在与国王的斗争中逐渐占据了优势，政党制度也日臻完善，内阁由在选举中获胜的政党组成，任命官员的权力转移到执政党的手中。不过，“政党分赃制”在美国的发展最为典型，自杰弗逊创建了民主共和党，随即开始任命自己的人，安德鲁·杰克逊总统以“轮流担任官职”的名义，撤换了1/5的官员以安插同党，于是以党派立场任命官员逐渐成为政府风气。“恩赐官职制”因屈从专制政体和贵族特权，受到了资产阶级革命的激烈批判，然而革命后政府各部官员仍多凭借私人关系、门第、政治荫庇来取得官职“，政党分赃”反倒愈演愈烈。伴随着工业化、城市化和资本主义生产方式的发展，传统官员任用制度的弊端和时代局限日益显露出来。首先，执政党将职位作为肥缺公然“分赃”，容易出现任人唯亲、营私舞弊等腐败现象。其次，官员的任命出于政治考虑而非工作实际，昏庸无能之辈大量涌入政府部门，无功受禄者甚众，行政效率丧失殆尽。再次，以党派任用官员，还容易引发周期性的“政治大动荡”，以致于林肯认为“政党分赃对共和国的危害比叛乱还大”。由传统官员任用制度向现代公务员制度转变，已经成为历史发展的趋势。C.思想文化背景资产阶级提出的天赋人权，人人生而平等的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据，民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权创造了社会环境D.经验借鉴背景西方公务员制度的起源受到了中国科举考试制度的影响，举制“在形式上是特别现代的、和平的和官僚体制化的代表（韦伯语），麦杜思在《中国札记》中就强烈呼吁建立向全体臣民开放的竞争性考试制度，19世纪初，英国殖民当局在东印度公司开始尝试通过考试录用官员。1853年底，财政部查理·屈威廉拟定了《关于建立英国常任公务员制度的报告》，尖锐地抨击当时官员制度的根本弊病，并提出改革建议，即公务员的任命实行公开考试，公务员不能有政治倾向和党派色彩，其晋升依据功绩而非资历，高级公务员从政府内部提拔产生，公务员的工作和服务实行统一的标准和做法，政府事务可以分为智力和体力两类。《诺斯科特—屈威廉报告》(1845年)在政府内部引起了强烈反响，遭到了议会中保守派尤其是贵族议员的强烈反对，直到1855年、1870年帕麦斯顿内阁以枢密院的名义颁布了《关于录用王国政府公务员的政令》，规定了公务员制度的若干原则，才使《诺斯科特—屈威廉报告》的精神最终得到落实，标志着英国现代公务员制度的正式确立。（2）国家公务员制度建立的理论基石A.政治与行政二分论（见书26）B.行政管理的职业主义倾向职业化是指以某种特定的专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。理论意义：1.要求公职人员的招募和选用采取以客观资格条件为中心的择优录取制度，按照公职人员的知识和技术水平获取，发展行政管理着2.公职人员的知识，能力，技能和由此产生的工作成绩是其得以晋升并获得职业展的基本路径3.去政治化（就是去除夹杂其中的政治味道,保持原有特色.）和对职业精神的忠诚应是国家公职人员职业伦理的基本要求4.以专业化工作分析和职位划分体系，发挥公职人员的能力，达到人尽其才，应该是公职人员基本设计的基础5.发挥技术和管理专家在行政管理中的作用3现代西方公务员制度面临的问题及针对这些问题进行的改革的内容与方向（以美国，英国为例）2．现代西方公务员制度面临的问题和针对这些问题进行的改革的内容与方向（1）战后西方公务员制度的改革二战以后，福利政策在西方各国盛行，社会民主运动风起云涌，新科技革命浪潮更是推波助澜，国内社会经济和国际环境呈现出前所未有的动态局面。公务员制度显然很难适应瞬息万变的新环境，民众开始质疑官僚体制下的公务员制度，政府陷入了“信任危机”（信任危机表现为由来已久的“官民”信任，即政府（官员和公务员）与民众以及社会与国家之间的信任问题）的艰难处境，在英国，民众普遍认为，公务员应该是知识广博，才能非凡，具有多方面修养的通才，于是在官员的选拔过程中形成了重视“通才”而轻视“专才”的习惯。但是在后工业化时代，政府专业化程度比以往更为加强，高级公务员缺乏专门知识和管理才能，已不能适应政府发展的需要。从20世纪60年代末开始，西方政府不断对公务员制度进行改革，以期适应即将到来的后工业化社会1968年，富尔顿委员会向威尔逊内阁提交了一份报告，建议：建立一体化的文官分类制度;按职责分工原则,将行政机关内部所属机构的某些职责，分配给行政机关外部有自主权的非所属机构；行政机关内成立“计划与研究处”；同时指出《诺斯科特－杜威廉报告》的缺点：注重“通才”型人员，对专业人员缺乏重视；品位分类法不适应日趋专业化的行政工作；不重视文官的专门技能，使专家处于从属地位；文官缺乏管理技能；由于文官与社会接触少，处于孤立和排他状况；人事管理不善。另外，报告提出有针对性的建议158条,主要是：提高文官中的专家和管理人员职业化水平，使其接受较多的管理训练和担任重要职务；使文官学用一致；建立文官学院；建立由首相负责的新文官部；重视专业管理；增加文官调动机会。英国政府在具体实现这些建议过程中，主要采取了4项措施；成立文官部（后于1981年撤销）；取消品位分类法；建立文官学院；改革文官选拔方法。尽管后来《富尔顿报告》没有全面推行，但仍然改变了公务员的分类体制，变“封闭型”结构为“开放型”结构，努力消除繁琐的分类等级制度，使各级各类公务员形成一个整体，专业人才的作用也得到了加强可是若从提高政府效率和克服官僚主义来看，这次改革并未取得成功。在美国，政府雇员与社会公众的关系十分微妙，对公众负责是美国公务员制度对行政官员的基本要求，而实际情形却是官僚主义泛滥，随着政治丑闻的不断发生，政府在民众中的信任度在20世纪70年代跌入了低谷。1977年，卡特总统授权成立一个调查组“，对联邦官僚结构进行全面的调查，在报告中，联邦政府的行政机构被描述为一个机构重叠、人员臃肿、效率低下的政府机构”1978年美国国会通过了《公务员改革法案》，确立了联邦人事制度应遵循的功绩制原则，为此，卡特政府采取了许多重大措施，包括设立高级行政职务（SES）实行功绩工资制改革考核制度调整对退伍军人的无限制“优惠”政策提高黑人、少数民族和妇女的待遇和地位撤销公务员委员会建立新的管理机构卡特政府的公务员改革是自《彭德尔顿法案》(亦称《1883年彭德尔顿联邦文官法》。美国国会于1883年通过的在文官制度中实行功绩制的基本法。因参议员G.H.彭德尔顿负责起草而得名。是美国文官制度由政党分赃制转为功绩制的法律依据)美国南北战争结束后，联邦政府机构成员无能、贪污、腐败日益增剧,政党分赃制引起国内普遍不满,1881年J.A.加菲尔德总统被一求官未遂者暗杀更引起朝野震惊,文官制度改革遂成为紧迫问题。1883年1月16日美国国会通过了文官制度法,主要内容：成立由3人组成的美国文官委员会,其中必须有反对党1人,任期6年。委员会负责制定文官管理细则；主管文官考试和录用、保障文官权益等;通过公开考试择优录用文官,文官考核和工资以实绩为依据,公布待补文官职位缺额;经考试录用的文官实行常任制,由法律保障其职位,不得任意撤换；受到惩罚的文官，有权提出申诉等；文官不得提供政治捐款

。文官委员会向总统负责，委员会的建议须总统批准后下达各行政部门执行。委员会任命主考官1人,并设地方考试委员会。此法虽沿袭英国文官制度（如文官委员会），但作了适合美国国情的修改,如考试内容侧重专业知识;进入文官系统不必从最低级开始；高级文官重视专业才能等。其实质在于建立功绩制原则，防止和摆脱政党对文官的影响和干扰。它以择优录用和考核晋升为基础，并对试用制度、严禁考试作弊作出规定，以保证功绩制的贯彻执行。此法实行一个多世纪，曾作过多次修改（如美国于1978年撤销了文官委员会），但作为基本点的功绩制原则和内容未变，并已成为美国文官制度的基本法。以来改变联邦人事机构性质的最大胆的一次尝试，增强了政府用人的弹性，再次强调了功绩主义，对消除官僚主义也起到了一定的推动作用（2）新公共管理（自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政--府的信任危机、效率危机，均开始了大规模的政--府改革。这股改革浪潮，被称为管理主义企业型政--府以市场为基础的公共行政等，但可以统称为“新公共管理”）与公务员制度的历史变迁

虽然英国的威尔逊内阁和美国的卡特政府都对公务员制度进行了重大改革，但真正促使公务员制度发生历史性变迁的是20世纪70年代末以来席卷全球的“新公共管理”运动。凯恩斯主义失灵以后，新保守主义经济学（保守主义是政治思想、动向及运动的一种，出现于20世纪70年代,是从先前的自由派观点转向保守目标和方法的美国意识形态。在己故总统罗纳德·威尔逊·里根及乔治·沃克·布什执政期间，均推崇“新保守主义”。新保守主义之所以称之为“新”，是有以下两个原因。第一，当时提出这种主义的具自由主义、民主主义及社会主义背景者，不少均首度接触保守主义；第二，新保守主义较为曲解现时的保守社会政治思维，这种主义是从不少二战后的知识根源中导出，包括文艺批判及社会科学。）重新占据主流地位，要求回到“最小化政府”（小政府主义（Minarchism），有时候也称为最小中央集权（minimalstatism）或最小政府，是一种主张在自由社会里，政府的大小以及所扮演的角色应该最小化—只要有能力保护每个人的自由、防范侵犯自由的行为即可，以此最大化每个人的自由。许多小政府主义者将自己视为自由意志主义的一环，并宣称他们自称为小政府主义者是为了延续在古典自由主义哲学里的传统。这个称呼的产生或许是因为自由意志主义与无政府主义之间的一些差异，自由意志主义者相信建立一个在保护个人自由的同时也不侵犯到个人自由的政府是可能的，而无政府主义则相信政府的存在注定会侵犯到个人自由。小政府主义相信保留一个最小化的政府来维持个人自由是必要的。）的古典立场，新右派政党陆续上台执政，政府职能在经济社会领域急剧退却。这场波及整个西方世界的政府改革浪潮，极大地冲击了构筑公务员制度的核心价值和原则。1979年英国保守党赢得选举胜利，撒切尔内阁任命雷纳勋爵为政府的效率顾问，开始对公务员制度进行大刀阔斧的改革雷纳对政府效率进行评审，旨在削减公务员开支和提高行政效率，因损害了公务员的切身利益，一度引起了公务员工会与政府的激烈对抗。1988年，以罗宾·伊伯斯为首的效率公署发表了著名的《下一步行动方案》，建议设立执行机构，将繁琐的日常行政事务交由专业执行机构去做，政府只关注政策研究和实施的监督。梅杰首相继承了撒切尔改革思路，开启了“公民宪章运动”（所谓公民宪章，就是用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的），公民有权利得到公务员的高质量服务，并监督政府服务标准的执行。工党重返政坛后，1999年制定了《政府现代化白皮书》，注重高品质的公共服务要求公务员的服务以公民为中心，修正绩效管理制度。美国在里根政府时期，对人事管理总署内设机构进行了重大调整，并成功实施了控制规模、裁减雇员的改革。克林顿以“再造政府”推动联邦公务员制度的革新，确立了四项指导原则，涉及到公务员制度的诸多方面：由程序导向转变为结果导向，由集中管理转变为授权管理，由刚性规制管理转变为弹性管理，由服从性管理转变为激励性管理继克林顿之后，“布什政府的公务员制度变革的期望目标是推动公务员制度的现代化转型，形成一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度”。其他发达国家也在新公共管理运动及政府改革中对公务员制度进行重大改革。1983年，澳大利亚就拟定了“改革澳大利亚公务员制度方案”，提出建立一支更有效率、更加公开、更具责任的公务员队伍；新西兰从1988年开始对公务员制度进行改革，打破职位终身制，签订雇佣合同，改革绩效薪酬制度；法国、德国和日本在渐进式的改革中，也采取了裁员和非集权化等措施。3.对我国的借鉴西方公务员制度对我国的借鉴主要体现在以下5点实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类公务员的产生和管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律中分别独立规定。我国不搞多党制和所谓“政治中立”，要求所有公务员在政治上与党中央保持高度一致。我国的公务员没有政务官与事务官的截然分野，在我国政府机关中，政府组成人员和非政府组成人员在产生方式上虽有不同，但所有工作人员不论职位高低，都是人民的公务员，要求也是一致的，必须既懂政治，又懂业务，做到又红又专。他们之间可以根据需要互相转任。保持政治中立。西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”的腐败现象，因而特别强调业务类公务员得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。而我国公务员制度是坚持党管干部的原则，各项管理规定是按照党的干部路线、方针、政策制定的。各级政府组成人员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察：党委讨论决定推荐人选以及依法由各级人大选举产生或由政府任命。贯彻公开、平等、竞争原则。公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格条件，得普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则。而我国公务员制度则坚持德才兼备的标准，录用公务员实行公开考试，严格考核，择优录用，把考核政治思想和道德品质的结果作为是否录用的重要条件，在职务晋升上，注重贯彻执行党的基本路线的表现和工作实绩，在考核方面，强调对公务员的德能勤绩考核，重点考核工作实绩保障公务员权利。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障公务员的合法权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员会”等。此外，许多西方国家还建立了公务员工会，充当公务员的利益代言人，就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联邦公务员，就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行为，维护了公务员的合法权利。

而我国公务员制度则坚持为人民服务的制度，公务员必须坚持全心全意为人民服务、廉洁奉公、不贪污受贿、不谋私利，并接受群众监督。我国公务员没有自己的特殊利益，也不容许公务员搞特权公民宪章运动1979年上台以后，以撒切尔为首的保守党政府大力推行以市场化为取向的公共管理改革，私有化、合同出租、公私融合和竞争、在公共部门引进私营企业管理原则、技术和方法等是改革的主要方向和措施。由于当代西方公共管理改革的主要动因是政府面临的财政危机，因此，提高效率降低公共开支就成为撒切尔政府公共管理改革的首要目标。到了20世纪80年代末期，改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但同时另一个问题也变得日益突出——如果保守党政府的公共管理改革继续以经济和效率为重点，必然导致牺牲质量和公共服务而追求开支节省的指责，公共管理改革和保守党政府就会失去公民的支持。英国的公共管理改革由此发生了从经济和效率到质量和公共服务的侧重点的转移。公民宪章运动正是在这种背景之下出现的。1991年，撒切尔在党内斗争中辞去保守党领袖和首相职务，时任财政大臣的梅杰接任英国首相。新首相上任伊始,便发动了名为“公民宪章”的声势浩大的运动。它是英国保守党推行的公共管理改革进一步深入的产物和一个重要标志。长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位，公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会。为此，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计必须依据以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求。(1)明确的服务标准。(2)透明度。(3)顾客选择。(4)礼貌服务。(5)完善的监督机制。(6)资金的价值。作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章运动主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业：(1)“自然”垄断性和半垄断性服务行业(如铁路、邮政。水电部门)；(2)非营利性公共服务行业(如环卫、城市公交、公共文化设施等)；(3)管制性服务行业(如户籍管理、公共安全、执照核发等)。面向公众的承诺一般包括服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。1．服务内容和工作目标承诺服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。以承诺的形式实现服务内容的明确化和具体化，实际上是帮助公众了解公共部门职能分工的一种手段，有助于克服“机构迷宫”给公众造成的不便和困难。此外，以承诺的形式公开部门职责和服务的具体内容，有利于公众对公共部门实施监督，约束部门之间相互推诿的行为。2．服务标准承诺服务标准承诺是服务标准的公开化过程，同时也是服务标准的具体化过程。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。因此，标准的明确化、具体化和公开化是公民宪章制度发挥作用的基础，服务标准是服务承诺内容中的核心部分。英国铁路公司负责全英国的铁路客运服务。服务范围的不同对服务标准的制定提出了不同的要求。铁路公司的服务标准承诺既有全国性的统一要求，又根据各分局的实际条件和环境制定了各自的指标，体现了因地制宜的原则。英国伦敦地铁有限公司提出了服务承诺标准。(1)可靠、快捷。①定期公布运营状况；②如果必须的维修打乱正常运营，我们将预先通告；③不论发生什么原因取消计划中的末班车，我们将用其他方法把顾客送往目的地；④如果严重延误了乘客的行程，我们将提供优惠券。(2)明净、整洁、高效。①列车清洁程度(顾客满意率)；②车站清洁程度(顾客满意率)；③购票方便程度(等待3分钟以上才购到票的比例)；④电梯服务可靠性。(3)安全的环境。乘客的安全感(乘客满意率)。(4)热情服务。①列车上的信息服务(顾客满意率)；②车站信息服务(乘客满意率)；③公众人员的服务态度(乘客满意率)。3．服务程序和时限承诺在公民宪章的实践中，服务程序和时限明确化的重要意义在于：提供信息，方便顾客；促进程序设计的合理化；通过程序合理化和时限要求来提高公共部门的办事效率；加强社会监督以实现顾客满意的目标。与此相适应，服务程序和时限承诺涉及以下内容和问题。(1)要求的明确化。这里的“要求”主要指公共部门对顾客的要求，包括资格要求和办事必备的手续。严格说来，对顾客的要求不属于对顾客的承诺，但要求的明确化却是提高效率和顾客满意度的基本条件。(2)办事程序的合理化。要实现公众满意的目标，公民宪章制度中服务程序的合理化应该是程序公开化的前提。程序合理化首先要求从顾客观念出发，审视和改进现有的工作程序。比如，英国社会保障服务部门工作程序的合理化包括了不同服务内容间的协调、简化服务手续、不同单位之间的信息交流和共享、避免顾客重复劳动(如填写内容相似的表格)、避免不同部门重复工作(如几个单位核实失业的原因)等内容。结果不仅大大提高了部门的经济性和效率，而且降低了顾客办事的社会成本。程序的合理化还应包括工作流程的简化和一体化。在实践中，一体化服务并不是公民宪章的一项重要内容，但它确实是实施宪章运动带来的可喜的发展趋势。英国政府在实施公民宪章时大力推行“一站商店”服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。(3)办事程序和时限的公开化。在程序合理化基础上确定办事时限，以克服推诿拖拉的官僚主义作风。4．违诺责任违诺责任是承诺方对顾客做出的单方面承诺，它表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客将作的补偿，这种补偿可以是精神上的，如道歉，也可采取经济补偿的形式。对承诺单位来说，违诺责任的主要意义在于向公众传达了一种信息，表明承诺者对自己的承诺采取认真、严肃的态度，并愿意承担违诺的责任。此外，面向公众的责任承诺也是一种自我加压的具体形式。对服务对象来说，责任承诺向他们提供了检验承诺单位诚意的一种手段。公民宪章是以公众的广泛介入和监督为主要特征的服务质量改进机制。因此，完善的投诉渠道、投诉程序和检察机制是承诺制发挥作用的必要条件。各部门都设立了投诉电话，明确了处理顾客投诉的程序。在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用。截止1992年9月，共有28个公共服务系统颁布了各自的宪章，包括乘客宪章、纳税者宪章、旅行者宪章、病人宪章、求职者宪章等。在47个郡级地方政府中，有30个已经或准备采用公民宪章作为提高服务水平的手段，其中包括工党控制的地方政府。社会中介组织如全英大学生联合会等也颁布了大学生宪章，甚至私营部门采用顾客宪章技术提高质量的例子也见诸报端。到1996年，发布的全国性公民宪章达42个。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况、效率和质量。英国的公民宪章运动在国际上引起了巨大的反响，许多国家的政府纷纷仿效。1992年，法国政府要求公共服务部门颁布“公共服务宪章”。同年，比利时发动了“公共服务宪章”运动。美国政府在政府改革报告中特别强调“顾客至上”原则，为此还提出了四条具体建议：倾听顾客声音，让顾客选择；使公共服务组织展开竞争；创造市场动力；利用市场机制解决问题。据统计，1996年全世界共有15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的服务承诺制度。信任危机政府和民众之间的信任在国家与社会日益市场化和货币化的今天，政府并不需要像最初的隐性社会契约所规定的那样，为人民提供一个从摇篮到坟墓的福利计划。事实上，只要民众劳有所得，物有所值，能够通过市场获得比较合理的回报，即是政府对社会契约的充分履行。但这一点往往难以做到，这从只占GDP大约10%~20%，并且逐年减少的劳动者收入份额就可以看出。前面提到的国家垄断，当然是最重要的长期结构性因素，但绝不是唯一因素。直接破坏一般民众对政府信任的，还是一些政府官员的短期行为。一种最常见的破坏“社会契约”的短期行为就是地方政府的非理性投资。在现行的投资体系下，政府经济类的投资，尤其是基建投资，很容易博得政治资本，而民生等相关的社会投资则缺乏动力。如果民众对政府民生政策的期望长期无法兑现，自然会影响社会契约的履行问题。最后，即便是政府有意愿加强社会投资，老百姓也不会真正当真。无形之中，许多中产阶层依赖政府提供公共品的期望也消减了，最后只想“用脚投票”，或者考虑移民，或者千方百计重回体制中去，成为食利阶层的一员。另一种短期行为就是“暗箱操作”以及更广义的腐败问题。一般来讲，“暗箱操作”常见于经济和人事领域，特别是指在招标、采购、录用和审批过程中以权谋私的权力寻租行为。久而久之，老百姓对此心知肚明，习以为常。最后，一般民众对反腐败和规制化就产生了“改革疲劳症”，不再信任把这些法律和纪检公共制度看成是“我们的”，而把政府官员列入“他们的”行列，甚至发展成一种“仇官”心态。最后一种短期行为，也是最具爆炸性的，就是官员和政府工作人员私人的跋扈行为，最典型的就是2009年的“邓玉娇案”和2010年的“李刚案”、“钱云会案”。这些事件为什么具有爆炸性，可以导致官民虚拟空间的对立，以及一种“你如何解释我都不信”的状态，究其根本，还是在于民生和腐败这些长期因素，已经深刻破坏了官民信任的基础。如果作为国家权力代表的官员不被信任，作为国家权力规则的法律不被信任，作为国家行为具体化的政策不被信任，那么民众唯一可以信任的就是国家全力控制的主权货币了。换句话说，一切系统风险统统集中到货币和信用体系上。但这样的国家就经不起一场严重的通货膨胀或者通缩，因为人民一旦发现货币也不可信，那么国家与社会间的信任就会完全崩塌，不同的力量就会诉诸暴力。从历史和国家的视角看，这并非天方夜谭，因为在中国本来就极不均衡的经济体系内部，已经蕴含了这样的货币风险。就是说，控制物价不再是一件经济任务，而是政治任务。新公共管理运动这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在其他不同的国家。这场运动从两个方面看是国际性的：首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。差别由于各国具体实践的差别，对于新公共管理有诸多定义，比如，经济合作与发展组织所作的界定是：(1)企业管理技术的采用；(2)服务及顾客导向的强化；(3)公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。尽管表述不同，但各种定义的基本取向是一致的，即新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。原因一．被财政危机逼出来的第一、“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机，西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”，另方面是“征税困难”，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。二．福利和税收上的左右为难第二、“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。三．被理论危机逼出来的第三、“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。四．被科技革命逼出来的第四、“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。这主要是指电脑的普及，以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知道。五．被经济全球化逼出来的第五、“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的。经济全球化对参与的国家来讲，是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。第六、“新公共管理运动”是被公共管理的对象逼出来的。公共管理的对象是现代人。现代人是地球人，现代人是被网络一网打尽的网民。做好这种人都很难，管理好、服务好这种人更不容易。怎么办？仍然是要改革、改造、改进公共管理。特点霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)认为新公共管理运动产生了一种相对于传统的韦伯式科层制而言的新的范式。它有以下特点：1.决策方法(1)它是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法(强调效率、结果和服务质量)；组织结构(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈；2.公共产品(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果；(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的