国库管理制度改革解读

现代财政国库管理制度

与

国库集中支付实务

财政部国库司2008年9月一、现代财政国库管理制度（一）现代财政国库管理制度的主要内容

（二）现代财政国库管理制度的理论基础

（三）国库集中收付理论的应用与实践

一、现代财政国库管理制度传统意义上的国库制度现代财政国库管理制度一、现代财政国库管理制度（一）现代财政国库管理制度的主要内容

1、现代财政国库的职能定位一般采用国际货币基金的定义，即国库不单是指国家金库，更重要是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。

（一）现代财政国库管理制度的主要内容2、现代财政国库的主要内容

“国库单一账户制度（TSA）”

从主要内容上看，现代财政国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。

（一）现代财政国库管理制度的主要内容3、现代财政国库管理制度的基本特征对现代财政国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。（二）现代财政国库管理制度的理论基础1、公共财政理论公共财政理论是建立现代财政国库管理制度的基础性理论。公共财政理论的前提，是要明确界定政府与市场关系。

（二）现代财政国库管理制度的理论基础2、委托--代理理论与信息不对称理论现代财政国库管理制度改革，也是委托—代理理论以及信息不对称理论在经济活动实践中的新发展。经济学中，处于信息优势的一方称为代理人，处于信息劣势的一方称为委托人。

（二）现代财政国库管理制度的理论基础3、博弈理论

博弈论是研究决策主体（个人或单位）的行为发生直接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题的理论。

（二）现代财政国库管理制度的理论基础4、制度变迁理论新制度经济学中的制度变迁理论，是研究导致一项制度发生改变或创新的制度均衡原因以及变迁路径问题。制度变迁有强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种。

（三三））国国库库集集中中收收付付理理论论的的应应用用与与实实践践国库库集集中中收收付付制制度度是是市市场场经经济济国国家家普普遍遍采采用用的的国国库库管管理理制制度度，，主主要要有有三三个个基基本本特特征征（三））国库库集中中收付付理论论的应应用与与实践践一是财财政部部门统统一设设立国国库单单一账账户体体系，，预算算单位位不设设立财财政资资金存存款账账户，，所有有财政政资金金收付付活动动都纳纳入国国库单单一账账户体体系管管理。。（三））国库库集中中收付付理论论的应应用与与实践践二是财财政资资金收收付方方式规规范。。税收收和非非税收收入通通过银银行系系统及及时缴缴入国国库单单一账账户体体系；；财政政资金金支出出由国国库单单一账账户体体系直直接支支付给给商品品和劳劳务供供应者者或用用款单单位；；财政政资金金余额额只保保存在在国库库单一一账户户。（三））国库库集中中收付付理论论的应应用与与实践践三是实现现财政收收支实时时动态监监控。财财政部门门实时监监控每一一笔财政政资金收收入以及及支出情情况。（三）国国库集中中收付理理论的应应用与实实践1、关于于国库单单一账户户体系根据委托托—代理理理论，，财政部部门是接接受政府府委托，，负责管管理财政政资金的的收支活活动。因因此，所所有财政政资金的的收支账账户都应应由财政政部门负负责统一一管理。。据此，，我国国国库集中中收付制制度改革革中规定定，财政政部门统统一设立立和管理理国库单单一账户户体系，，所有财财政资金金收支活活动都纳纳入国库库单一账账户体系系管理。。（三）国国库集中中收付理理论的应应用与实实践2、关于于国库集集中收付付运行机机制一是合理理界定三三部门的的职责。。二是实行行激励与与惩罚制制度。三是围绕“三三个变化化”，创创新了资资金运行行机制。。（三）国国库集中中收付理理论的应应用与实实践3、关于于财政国国库动态态监控根据据委委托托——代代理理理理论论和和信信息息不不对对称称理理论论，，在在政政府府受受托托管管理理财财政政资资金金过过程程中中，，如如果果存存在在信信息息不不对对称称，，行行为为各各方方就就存存在在博博弈弈可可能能，，财财政政资资金金的的安安全全运运行行就就存存在在一一定定风风险险。。（三）国库集集中收付理论论的应用与实实践4、关于信息息生成机制预算执行信息息来源于基层层预算单位的的每一笔交易易记录，通过过信息网络，，实时地传输输给财政部门门，预算执行行信息的完整整性、及时性性大幅度提高高，预算执行行透明度明显显增强，有效效地促进了财财政部门与预预算单位之间间的信息对称称。二、国库集中中支付实务（一）划分资资金支付方式式（二）分月用用款计划管理理（三）财政直直接支付（四）财政授授权支付（一）划分资资金支付方式式1、支付方式式种类财政直接支付付：财政部门门根据预算单单位的申请开开具支付令，，将资金直接接支付到收款款人或用款单单位的一种支支付方式。财政授权支付付：预算单位位根据财政授授权，自行开开具支付令，，将国库资金金支付到收款款人的一种支支付方式。（一）划分资资金支付方式式2、支付方式式划分原则预算内资金、、政府性基金金采取财政直直接支付或授授权支付。预算外资金和和收入退库资资金目前暂未未纳入集中支支付改革范围围，仍采取原原来的实拨资资金的支付方方式。（二）分月用用款计划管理理用款计划指预算单位分分月用款计划划，是预算单单位按照财政政部制定的统统一格式，根根据批准的部部门预算、有有关编制方法法和原则申请请财政资金的的一种凭据。。（二）分月用用款计划管理理1、编报用款款计划预算单位向财财政部申请用用款时，一定定要事先编制制用款计划。。编报用款计计划是各预算算单位使用资资金的第一步步。1、编报用款款计划（1）用款计计划的种类及及格式一般预算基本本支出用款计计划（一年两两次，1-5月一次，6-12月一一次）一般预算项目目支出用款计计划（一年四四次，按季分分月）政府性基金支支出分月用款款计划表（一一年四次，按按季分月）1、编报用款款计划（2）用款计计划报送方式式使用财政部的的用款计划编编报软件编制制。各基层单位向向上一级单位位报送电子文文件。一级单位通过过网上传送电电子用款计划划到财政部，，不用报纸质质用款计划。。1、编报用用款计划（3）用款款计划编报报方法预算单位编编报用款计计划的基本本依据是：：批复的部部门预算、、预算控制制数和追加加预算指标标、基本均均衡、项目目进度等原原则。1、编报用用款计划（4）用款款计划报送送程序基层预算单单位>>>上一级预预算单位………一级预预算单位>>>财政政部2、分月用用款计划的的批复（1）财政政部批复的的用款计划划。是一级级预算单位位汇总计划划。如果财财政部批复复的用款计计划与部门门报送的计计划完全一一致，财政政部将会根根据其中的的明细用款款计划向代代理银行下下达财政授授权支付额额度。如果果批复的用用款计划与与报送的计计划不一致致，需要部部门根据批批复总计划划调整基层层单位明细细用款计划划后，重新新报送，匹匹配后下达达。2、分月用用款计划的的批复（2）一级级预算单位位批复下属属单位的用用款计划一级预算单单位根据财财政部国库库司批复的的汇总分月月用款计划划，及时将将计划逐级级批复到下下一级预算算单位，基基层预算单单位在批复复的用款计计划内办理理资金支付付。（三）财政政直接支付付1、基层预预算单位提提出申请。。基层预算算单位按照照“四按原原则”，即即：按部门门预算、用用款计划、、规定程序序和项目进进度，填写写《中央基基层预算单单位财政直直接支付申申请书》，，提出财政政直接支付付申请。（三）财政政直接支付付2、财政专专员办审核核。基层预预算单位填填写好财政政直接支付付申请书后后，要先将将申请书和和相关凭证证资料等等等送所在省省、自治区区、直辖市市或计划单单列市专员员办审核签签署意见。。（三三））财财政政直直接接支支付付3、、一一级级预预算算单单位位审审核核汇汇总总。。一一级级预预算算单单位位对对于于逐逐级级上上报报的的财财政政直直接接支支付付申申请请进进行行审审核核汇汇总总，，填填写写《《中中央央预预算算单单位位财财政政直直接接支支付付汇汇总总申申请请书书》》，，报报财财政政部部（（国国库库司司））。。（三三））财财政政直直接接支支付付4、、财财政政部部（（国国库库司司））审审核核并并签签发发支支付付指指令令。。财财政政部部（（国国库库司司））收收到到中中央央一一级级预预算算单单位位报报来来的的《《中中央央预预算算单单位位财财政政直直接接支支付付汇汇总总申申请请书书》》后后，，按按规规定定进进行行审审核核。。审审核核无无误误后后，，签签发发财财政政直直接接支支付付指指令令——《《财财政政直直接接支支付付凭凭证证》》，，通通知知代代理理银银行行办办理理资资金金支支付付业业务务；；同同时时，，签签发发《《财财政政直直接接支支付付汇汇总总清清算算额额度度通通知知单单》》，，送送中中国国人人民民银银行行作作汇汇总总清清算算凭凭证证。。（三三））财财政政直直接接支支付付5、、代代理理银银行行支支付付资资金金。。代代理理银银行行收收到到财财政政部部（（国国库库司司））转转来来的的《《财财政政直直接接支支付付凭凭证证》》后后，，及及时时、、准准确确办办理理财财政政直直接接支支付付业业务务。。（三））财政政直接接支付付6、中中国人人民银银行审审核办办理资资金清清算业业务。。中国国人民民银行行收到到代理理银行行提交交的申申请划划款凭凭证后后，与与《财财政直直接支支付汇汇总清清算额额度通通知单单》核核对无无误，，按规规定程程序办办理资资金清清算手手续，，将资资金划划往代代理银银行开开设在在中国国人民民银行行的备备付金金存款款账户户。一级预预算单单位二级预预算单单位基层预预算单单位财政部部国库库司代理银银行收款人人人民银银行财政专专员办办⑤财政政直接接支付付汇总总申请请书⑥支付付令⑨反馈馈支付付信息息⑦支付付⑧资金金清算算⑧财政直接支支付入账通知知书⑧财政直接支支付入账通知知书①报送申请及及审核材料②出具审核意意见④基层单位财财政直接支付付申请书③基层单位财财政直接支付付申请书财政直接支付付流程图（用款计划批批复后流程））⑥财政直接支支付汇总清算算额度通知书书（四）财政授授权支付1、授权支付付的一般程序序对于列入授权权支付的资金金，由财政部部根据批复的的用款计划向向预算单位的的开户银行下下达《财政授授权支付额度度通知单》，，同时向央行行国库局下达达《财政授权权支付汇总清清算额度通知知单》。1、授权支付付的一般程序序开户银行收到到财政下达的的授权支付额额度后，1个个工作日内，，向预算单位位发出《财政政授权支付额额度到账通知知书》，通知知预算单位。。此时，预算算单位发生经经济业务时，，即可在银行行支票或其它它结算票据背背面的附加信信息栏中签发发授权支付令令办理相关业业务。1、授权支付付的一般程序序财政授权支付付运作流程包包括以下六个个步骤：（1）申请和和下达用款额额度。（2）预算单单位办理支付付业务。（3）代理银银行办理支付付。（4）预算单单位账务处理理。（5）代理银银行清算资金金。（6）中国人人民银行办理理清算业务。。一级预算单位位二级预算单位位基层预算单位位财政部国库司司代理银行收款人人民银行⑥下达授权支支付额度⑩反馈支支付信信息⑨支付付⑩资金清清算⑦财政政授权权支付付额度度到账账通知知书财政授授权支支付流流程图图①上报报分月月用款款计划划②上报报分月月用款款计划划⑤下达达分月月用款款计划划⑤下下达分分月用用款计计划③上报报汇总总分月月用款款计划划④批复复分月月用款款计划划⑥财政政授权权支付付汇总总清算算额度度通知知书⑧办理理财政政授权权支付付2、零零余额额账户户管理理（1））零余余额账账户的的概念念零余额额账户户是财政政部门门为预预算单单位在在商业业银行行开设设的账账户，，用于于财政政授权权支付付及资资金清清算。。该账账户无无余额额过夜夜，故故称零零余额额账户户。我国保保持零零余额额的基基本做做法是是：每每日营营业时时，财财政支支出通通过该该账户户进行行支付付，营营业终终了，，该账账户与与国库库单一一账户户清算算，做做到零零余额额。2、零零余额额账户户管理理（2））选择择代理理银行行预算单单位在在财政政部招招标确确定的的代理理银行行范围围内选选择代代理银银行授权支支付：：中行行、建建行、、工行行、光光大、、交行行、农农行、中信信2、零零余额额账户户管理理（3））申请请开设设预算算单位位零余余额账账户第一，，预算算单位位提出出设立立银行行账户户的申申请，，由一一级预预算单单位审审核汇汇总填填写《《财政政授权权支付付银行行开户户情况况汇总总申请请表》》，报报财政政部国国库司司。第二、、财政政部国国库司司审核核。单位是是否符符合开开户条条件、、代理理银行行选择择情况况、单单位名名称、、组织织机构构代码码填写写是否否准确确规范范、经经办机机构、、单位位地址址、邮邮编、、电话话是否否齐全全合规规。2、零零余额额账户户管理理（4））预算算单位位零余余额账账户开开设具具体程程序第一，，财政政部审审核同同意后后用函函告形形式通通知代代理银银行总总行开开户；；第二，，代理理银行行分配配零余余额账账户账账号，，填制制《财财政授授权支支付账账户建建议书书》给给财政政部国国库司司；第三，，财政政部国国库司司（支支付处处）审审核确确认后后，通通知预预算单单位和和代理理银行行总行行；第四，，代理理银行行总行行将预预算单单位零零余额额账户户开设设情况况通知知系统统内有有关代代理银银行，，办理理开户户手续续。2、零零余额额账户户管理理（5））印鉴鉴预留留第一，，基层层预算算单位位到本本单位位选定定的代代理银银行（（具体体的分分支机机构））办理理具体体的银银行印印鉴预预留手手续；；第二，，代理理银行行根据据单位位提供供的文文件，，按照照中国国人民民银行行以及及本系系统银银行账账户管管理办办法的的有关关规定定给予予办理理相关关手续续。2、零零余额额账户户管理理（6））关于于开户户注意意事项项关于代代理银银行的的选择择问题题。预算单单位零零余额额账户户归属属和管管理权权在财财政部部。预预算单单位有有使用用权。。2、零零余额额账户户管理理（7））预算算单位位使用用和管管理需需注意意的问问题第一，，两个个零余余额账账户之之间，，不能能相互互划转转。第二，，单位位零余余额账账户不不得向向本单单位实实有资资金账账户划划拨资资金，，除了了《支支付管管理办办法》》另有有规定定（住住房公公积金金、提提租补补贴、、工会会会费费）外外。第三，，如果果有特特殊情情况，，确实实需要要将资资金从从本单单位零零余额额账户户拨入入本单单位实实有资资金账账户，，需要要报财财政部部审批批。3、授授权支支付令令预算单单位支支用预预算单单位零零余额额账户户资金金时，，在支支票存存根联联和支支票正正联背背面（（或其其它支支付结结算凭凭证））“附附加信信息””栏填填写一一组12位位数码码组成成财政政授权权支付付令。。授权支支付令令由12位位数码组组成：：〇ȳȳȳȳȳȳȳȳȳȳȳȳȳ

△预算管管理类类型（2类类）支出类类型（8类类）支出功功能分分类（类款款项））支出经经济分分类（类级科目））3、授权支付付令支出类型从以以下8类中选选择：1、货物政府府采购支出；；2、工程政府府采购支出；；3、服务政府府采购支出；；4、货物非政政府采购支出出；5、工程非政政府采购支出出；6、服务非政政府采购支出出；7、转移支出出；8、工资支出出。3、授权支付付令填写授权支付付令12位数数码的方法举举例：例1：水利部部本级购买复复印纸一批。。财政授权支付121303013024从左至右按顺顺序含义：1为基本支出出；2130301为水水利部功能分分类的“行政政运行”科目目编码；302为经济分分类的“商品品和服务支出出”类级科目目编码；4为为货物非政府府采购支