缅甸经济政策调整

缅甸经济政策调整摘要：2011年缅甸新政府上台后，推行一系列经济改革，包括调整经济发展战略，改善民生，加快私有化进程，完善经济法律法规，从而取得了经济发展以及外贸和外资较快增长的成效。缅甸新政府的经济政策调整以及与其他国家经济关系的变化对我国对缅投资合作产生了一定的影响，需要我们适时调整策略，以促进我国对缅投资的可持续发展。2011年缅甸顺利实现军人政权向民选政府转型。吴登盛新政府上台后，推行一系列经济改革，包括调整经济发展战略，尽力改善民生，加快私有化进程，完善经济法律法规，从而取得了经济发展以及外贸和外资较快增长的成效，西方国家也部分解除了对缅甸的经济制裁。缅甸新政府的经济政策调整以及与其他国家经济关系的变化对我国对缅投资合作产生了一定的影响，需要我们适时调整策略，以促进我国对缅投资的可持续发展。一、缅甸新政府对经济政策的调整（一）设定新经济发展目标，加强工业发展缅甸新政府执政后，着手进行经济改革，实行国家宏观调控的市场经济政策，强化工业发展的重要性。2011年8月19~21日，缅甸国家经济发展改革研讨会在内比都国际会展中心举行，吴登盛总统指出，缅甸经济发展战略要从“以农业为基础全面发展其他产业的经济政策”向“进一步发展农业，建设现代化的工业国家，全面发展其他经济领域”的方向转变。2012年5月11日，吴登盛在总统府主持召开“为国家发展而加大改革力度协调会”，宣布缅甸改革进入第二阶段，这一阶段的改革要提高人民经济生活水平，促进以民生为中心的发展。为此，政府将成立缅甸社会经济顾问委员会，并确定优先改革领域，要求各地按照步骤有效实施改革。吴登盛还呼吁在海外的缅甸人回到缅甸参加经济建设。2012年6月19日，吴登盛在缅甸首都内比都就国家发展5年计划发表讲话时说，新的国家发展5年计划目标是把年均经济增长率设定为77%，实现农业产值在国内生产总值中的比重从基础年的364%降低到292%，工业产值所占比重从26%提升到321%，服务业产值所占比重从376%提升到387%。吴登盛还特别提到缅甸要制定土地使用政策、资源开发原则、工业发展计划以及国家能源发展规划和政策等。2012年9月，吴登盛再次提出要推进新一轮经济改革，减少军队对经济的影响，加大一些关键行业的私有化进程，在5年内让缅甸经济总量翻3番。（二）改善民生问题，致力于消除贫困新政府从农村发展入手，致力于消除贫困，改善民生问题。为此，新政府组建了农村发展和减少贫困中央委员会，吴登盛总统亲自任委员会主席。2011年6月20日，内比都举行了为期3天的农村发展和减少贫困委员会会议，吴登盛指出缅甸农村人口占总人口的70%，提出将在4年内将缅甸的贫困人口比重减少至16%，并提出了减少贫困的8项措施，包括保护环境、农村发展等工作，并强调要大力发展小额贷款服务，通过将小额贷款服务送下乡的方式来努力消除贫困。2011年8月23日，缅甸稻谷企业家协会中央执行委员会会议决定，对缅甸国产大米实行最低保护价，规定一箩（为46磅）基本保护价为3250缅元（约合4美元）。国家拿出资金来保护农民的利益，努力改善民生问题，这在缅甸独立60多年来的历史上尚属第一次。2011年12月，缅甸政府又宣布了另一项惠民措施：从2012年1月1日起取消对公民的国外收入征税，以避免双重征税。这项新措施将惠及向当局注册的607万名海外劳工。为了帮助农民和改善民生，缅甸农业发展银行从2012年1月1日起，将农村贷款利息由15%下调至13%；贷款额也由原来的1英亩2万缅元增至4万缅元。自2012/2013财年开始，对农民的贷款利息将再下调到8.5%。缅甸建设部宣布，自2012年4月1日起，对路桥费的征收比例下调3倍。2012年5月，缅甸多家工厂工人发起了罢工。罢工发生后，缅甸劳工部及时召集工厂主开会，规定工人最低月基本工资为56700缅元（约425人民币）。（三）继续加快私有化进程，增强经济活力长期以来，缅甸国有企业亏损严重，企业在生产、经营和用人方面均没有自主权。2011年新政府上台后采取出售、租赁等方式，加快推进私有化进程。2011年7月20日新政府将仰光的环城铁路转让给私人，向私人拍卖的国有企业还有仰光约敏基路上的帝国宝石酒店、勃固的瑞瓦吞酒店和皆梯约的皆梯河酒店等。据初步统计，2011年新政府已将100多栋建筑和土地向私人拍卖。但由于国营企业出售所需要的资金量太大，国内私人投资者无力承担，新政府后来改出售为转租方式，租借期限分别为5年、10年、15年和30年。2012年9月，缅甸保险业宣布实行私有化，缅政府向12家民营企业颁发了保险营业执照。（四）建立经济智囊团队，加强决策科学性为了加强决策的科学性，吴登盛总统于2011年4月11日成立了政治、经济和法律3个顾问组，共由9人组成。其中政治顾问组由吴哥哥莱等人组成，经济顾问组由吴敏博士等人组成。2012年6月13日，吴登盛总统又决定成立“民族经济和社会顾问委员会”，成员共有18人，由仰光经济大学原教务长吴茂丹担任名誉主席，成员包括前联合国秘书长外孙、联合国突发事务处理专家丹敏乌博士，主要负责制订有关改革的战略目标和提高民生的计划。这些顾问组在新政府出台各项政策措施和宣传执政理念方面起到了很大的作用。（五）改善投资环境，积极吸引外资缅甸新政府改善投资环境，积极吸引外资的主要做法包括以下几个方面：第一，重组投资委员会，提高工作效率。为提高工作效率，吸引外国投资，缅甸新政府重组投资委员会（MIC），新投资委员会共由7名部长组成。2011年9月，总统作出了关于“重组的缅甸投资委员会对国内外投资者的投资事宜应在两周内办结”的指示。根据该指示，投资委员会主席吴梭登表示，将大力提高投资委对外资项目的审批进度，以快捷的一站式服务方式，在短期内办结外资审批。第二，改善投资环境，完善法律法规。2011年11月30日，缅甸通过《缅甸小型金融业法》，支持民间成立小型金融企业，以减少基层民众的贫困，扶持小型经济企业发展。此外，缅甸总统吴登盛于2011年9月29日签署5项法律修正案，即《利润税法取缔案》、《缅甸印花税条例修正案》、《贸易税法修正案》、《所得税法修正案》及《公务税条例修正案》等。2012年8月31日，吴登盛总统签发《社会福利法》、《农用地法》，9月7日签发《缅甸进出口法》。2012年11月2日，吴登盛签署了《缅甸联邦共和国外国投资法》。新投资法较以前的投资法更加灵活，包括取消外资在合资企业中最高占50%股份的限制，投资比例将由外资企业和缅甸合作伙伴决定。允许外资投资电力、石油和天然气、矿业、制造业、饭店和旅游业、房地产、交通运输、通信、建筑和其他服务业。农业、畜牧水产业虽然列入限制投资领域，但允许外资与缅甸企业按法律规定组建合资企业。新法还包括外资与缅甸企业组成的合资企业可享受5年免税待遇等优惠政策。第三，调整汇率制度，稳定汇率，取消外汇券。2011年7月18日，缅甸财税部召开银监委及银行协会执委会第130次会议，总统顾问组和国内外学者就包括汇率和银行利率在内的财政金融改革进行探讨。从2012年4月1日开始，缅甸政府在国际货币基金组织的技术支持下，实施有控制的汇率浮动制，并建立中央银行能够介入并影响汇率的银行间外汇市场。外汇交易基准价被定为820缅元兑1美元，上下浮动幅度为2％。它有利于外汇市场整合、调控及国际结算和汇兑业务。第四，设立经济特区，吸引外来投资。2011年2月，缅甸政府公布《土瓦经济特区法》，指定政府机构、团体相关人员组建土瓦特区管委会，管委会主席将由国家部级官员担任。继宣布在土瓦打造经济特区后，缅甸政府又邀请海内外投资者参与发展与土瓦比邻的迪拉瓦经济特区。迪拉瓦港目前是缅甸唯一的国际轮船能够停泊的重要港口，但设施老旧不堪，急需引入外资进行改造升级。2012年5月17日，缅甸工业发展委员会宣布，将在内比都大贡和掸邦北部的南翁地区新建两个工业区，大贡工业区占地500英亩，南翁工业区位于木姐和贵概之间。（六）大幅改组政府，增强改革派力量2012年6月6日，被视为阻挠改革的保守派高官——邮政电信部副部长丁伦、能源部副部长索昂辞去职务。这是缅甸新政府组建15个月来首次人事变动。7月1日，第一副总统吴丁昂敏乌“因病辞职”。8月27日，吴登盛总统改组政府，任命9名部长，其中吴梭登等4名熟悉经济、支持改革的部长被任命为总统府部长。8月28日，吴登盛发布政府改组第二批名单，免去建设部部长钦貌敏等3名部长职务，同时新任命15名副部长。2012年9月5日，吴登盛总统签发命令，取消工业发展部，电力一部与电力二部合并为联邦电力部，由钦貌梭任部长。缅甸总统大幅改组政府被广泛认为是推动缅甸改革的重大举措，副总统和多名部长的离职被认为是给改革派让路，加速缅甸的改革进程。（七）增加预算透明度，推动财政民主缅甸新政府结束了军政府时期财政不透明现象，将预算案首次提交议会辩论通过。2012年1月31日，缅甸财税部部长吴拉通在举行的联邦议会会议上提交了2012－2013财年预算草案。在草案中，卫生经费拨款将由上财年的920亿缅元（约合115亿美元）增加到3680亿缅元（约合4.6亿美元），增长了4倍；教育经费拨款将由上财年的3104亿缅元（约合3.88亿美元）增加到6172亿缅元（约合7.7亿美元），增长近2倍，教育和卫生拨款占整个政府支出的7.5%（上财年为5.4%），而军事预算有所减少，从2011-2012财年占政府支出的23.6%减少到14.4%。缅甸审计总署还敢于查处国家机关的经济问题。2012年3月，缅甸审计总署向议会人民院财务委员会递交的报告指出，缅甸部分国家机关涉嫌挪用款项和做假账现象，涉及部门有宣传部、矿业部、农业灌溉部、第一工业部及第二工业部等。只不过上述经济问题不是在本届政府期间发生，而是发生于上届政府2009/2010财年。二、新政府经济政策调整对我国企业投资缅甸的影响总的说来，缅甸新政府的一系列改革措施创造了一个稳定的商业环境，有利于我国向缅甸投资，但日益上升的企业标准以及西方投资者的进入和竞争也给我们带来了挑战。（一）新政府大力清除投资障碍为中资企业投资缅甸提供便利首先，新政府为减少各种审批环节，成立和改组了部分政府机关，下放审批权，提供一站式服务，如过去3个月才能完成的公司注册，如今一天即可完成；其次，之前由政府严格控制的行业，现在也向外资开放，例如开放了汽车进口和油气产业。缅甸边贸区也加速了商品进出口许可证审批，从2012年7月13日开始，在各边境贸易区申请非限制性商品进出口许可证，只要是按规定备齐资料，一天之内即可办结完毕。随着缅甸改革开放的深入，新政府进一步开放银行、能源和汽车等行业和市场，引入竞争机制，有利于我国投资进入缅甸和参加竞争。例如，在缅甸目前的经济社会需求中，电信是优先需要改革的领域之一。缅甸官方数据显示，目前的电话普及率大概只有5%。缅甸政府希望在2013到2014年之间能把电话的分布率提高至27%，并将这一数字在2015年到2016年间提升至75%到80%。缅甸电信业的进一步开放意味着将对设备和系统有更大的需求，也给中资公司带了市场机遇。（二）新政府颁布的环保和企业责任法规对我国企业提出了更高要求新政府上台以来，颁布了一大批新的法律法规，如何吃透这些法律，并以此来指导企业行为，是我国企业面临的新课题。缅甸新的立法越来越注重保护自然资源和环境，如限制对自然资源和环境造成损害、损坏有关民族文化传统、对人民身体健康造成影响的投资。缅甸还于2011年10月11日通过了《劳工组织法》，规定工人可以组织工会并有罢工的权利，这是缅甸1962年以来首次允许罢工。2011年12月2日，缅甸通过了《和平集会游行法》。该法共8章24条款，规定示威者可以在政府大楼、学校、医院和大使馆以外的地方进行示威、游行和集会。此外，2012年4月吴登盛总统正式签发新的《劳工争议解决法》和《环境保护法》，2012年8月10日通过《重要商品和服务法》、《外汇管理法》，并公布了《缅甸公民投资法》草案。这些法案都吸收了环保和人权保护等内容，需要中资企业在投资缅甸时认真理解和注意。（三）缅甸与西方国家关系缓和将增加我国企业的竞争压力自1980年代后期受到美国制裁后，缅甸与美国之间的贸易往来连续下降，仅2000至2002年期间稍有增加。自2003至2011年，两国贸易额仅有1亿美元左右。而2011年新政府执政以来，缅美贸易额已达3亿美元，属10年来首次增长。2012年2月6日，美国国务卿希拉里签署一项豁免令，不再反对美国将世界银行、亚洲开发银行及国际货币基金组织等国际金融机构赴缅甸进行“评估工作”，或对缅甸提供有限的技术援助。2012年7月11日，20年来美国首任驻缅大使米德伟向缅甸总统吴登盛递交国书。同一天美国总统奥巴马宣布，美国将进一步放松对缅甸的经济制裁，准许美国企业负责任地在缅甸从事投资活动，投资领域包括石油和天然气。2012年11月16日，美国国务院和财政部发表联合声明说，除产自和加工于缅甸的硬玉和红宝石以及内含它们的珠宝外，美国将向其他缅甸产品开放市场。2012年11月19日，美国总统奥巴马访问缅甸，这是历史上美国总统第一次访问缅甸。2012年4月23日，欧盟外长会议决定暂停对缅甸近500名个人和超过800家企业的制裁，为期一年。9月17日，欧盟委员会将缅甸纳入“除武器之外”的全面贸易优惠安排，将为其产品进入欧洲市场免除关税及配额。美国和欧洲对中资公司在缅甸的影响主要是政治层面的，迄今为止，美欧并没有大规模的投资进入缅甸。日本在经济领域（主要是在金融和投资方面）则采取了积极的行动，对中资公司造成了实质性的挑战。2012年4月，日本宣布免除缅甸债务5000亿日圆中的3000亿日圆。日本三菱、丸红等大型公司积极进入缅甸市场。日本还促成缅甸与亚洲开发银行和世界银行解决债务问题，使亚行重新对缅甸提供新的低息贷款，从而协助缅甸实施改革。2012年11月在柬埔寨首都金边举行的东亚峰会期间，日本前首相野田佳彦宣布将向缅甸提供500亿日元（约为615亿美元）的贷款，用于改善缅甸的基础设施建设，这是日本时隔26年之后再次向缅甸提供贷款。西方国家重返缅甸必然对中国在当地的投资造成冲击，中资公司一方面面临着多元化的市场竞争，另一方面，西方成熟的公司体制、与国际接轨的网络和较高的道德制高点，对缅甸的吸引力不言而喻。中国在这种环境下投资缅甸，必然要付出比过去更多的努力。（四）缅甸公民社会崛起和西方NGO组织渗透使我国企业投资的风险上升缅甸新政府发动改革以来，随着社会空间的扩大，包括NGO组织（非政府组织）、INGO组织（国际非政府组织）和CBO（社区组织）等各种社会组织如雨后春笋般涌现，造成缅甸社会力量的多样化。这些组织非常活跃，发动了争取人身自由、言论出版自由和民主人权的运动，改变了原来军政府时期的社会生态。在这样情况下，中国投资越来越受到缅甸当地人的质疑。经过多年的渗透，西方已在缅甸培养出了一批对中国有一定偏见的政治活动家，他们给中国的投资戴上“掠夺资源”、“不履行社会责任”、“破坏环境”、“强行征地”等诸多帽子。这些极端理念也能被缅甸的知识阶层和普通老百姓所接受。受这些观点的影响，缅甸部分民众用比较极端的理想主义眼光看待中国投资，一味地要求投资项目对环境不能有任何的破坏，好处要给当地老百姓。在这种情况下，中国企业在缅甸投资的风险与成本明显上升，密松电站停建事件和莱比塘铜矿事件就是一个很明显的例子。三、我国对缅甸经济政策调整的对策（一）对缅甸经济形势须谨慎研判应该客观地看到，2011年以来，缅甸总体投资形势与军政府时期相比有所变化，但缅甸政府并非专门针对中国投资而设置障碍，而是希望平衡外国投资，以获取最大利益。或者说，新政府希望尽量吸引各国投资，以获得民众支持并在2015年大选中取胜以继续执政。根据缅甸投资委最新资料，截至2012年9月份，实际在缅外国投资总额为31068亿美元（缅政府重新统计数据，比以往少了100亿美元），截至2012年8月，中国为缅甸最大的外国投资者，为1414亿美元，投资多数涉及大型水电、石油和天然气领域等资源领域。2012年3月1日，缅甸投资委主席、工业部长吴梭登在仰光举行的欧洲青年企业家座谈会上说：“比起前些年在政治、经济上只与一个大国交往而言，今后我们将向所有的国家开放投资领域。以前中断了联系的西方国家将又有了机会。”当前中缅关系处于一种微妙时期，2012年9月3日吴登盛总统在会见到访的加拿大政府官员时说，缅甸奉行与所有国家发展友好关系的外交政策，不论东方国家或是西方国家。随着奥巴马的高调访缅，中缅与美缅两对关系一再被对比，世界似乎都在等缅甸做一个单项选择。其实缅甸希望多样化的竞争使其经济受益。缅甸高官不断表示欢迎中国继续对缅投资，正如2012年9月21日吴登盛总统在南宁与中国企业CEO圆桌对话会上所说的，缅甸政府欢迎中国企业到缅投资，期待着中缅两国在贸易和投资方面有更多的合作。一些缅甸普通民众以为，政治开放会使缅甸成为全球投资的热土，西方企业将带来更大的利益，缅甸不用再依赖中国投资。但是，招商引资需要一定的条件。无论就软硬件条件来说，缅甸并不具备外资大规模进入的条件。从硬件来讲，缅甸大多数城市经济水平基础设施很差。在软件方面，缅甸的法治并不完善，国民素质还有待提高，社会转型期也存在不稳定因素。虽然西方国家投资缅甸的声势很大，但对缅甸投资最多的还是中国，毕竟两国有很长的交往历史，双边贸易的发展也具有天然便利的条件。中国企业已经获得了在缅甸投资的足够经验，与缅甸一些当地公司建立了良好的关系。（二）对缅投资仍然存在风险，我国企业要重视投资安全缅甸新政府2011年3月31日上台以来采取了多项政治经济改革举措，但从目前了解的情况来看，缅甸民间仍然认为这是一场瘸腿的改革，称现政府政治上改革幅度很大，经济上取得成功有限，下层群众未得到实惠，这也影响了缅甸社会各阶层的改革共识。此外，高地价，企业资金不足，行业垄断突出等问题仍未得到解决。缅甸经济面临诸多挑战，缅甸经济形势能否持续向好，还要取决于其是否能推动土地改革、扩大市场竞争和消除垄断等。此外，迫于“人民的呼声”和“环境污染”的压力，为了迎合“民意”，保证2015年大选中能够继续执政，缅政府单方撕毁合约，不遵守商业信誉，这种潜在的投资风险是存在的。例如，继2011年9月停建密松电站项目后，2012年1月缅甸又单方面决定停建土瓦深水港400万千瓦煤炭电厂项目。随着缅甸民主转型，投资者与地方在征地、工资等方面利益矛盾也会凸显，我国企业应注意避免与当地居民的冲突。2011年缅甸民主转型以来，工人罢工、要求改善生活条件等活动也层出不穷，仅2012年5月份仰光省就有57家工厂发生工潮，罢工工人主要诉求是增加基本工资。缅甸政治转型期的极端民族主义的兴起也是中资企业要面临的新问题，莱比塘铜矿发生抗议事件就是一个很典型的例子。本来莱比塘事件起因是由于征地赔偿问题引起的，但由于极端民族主义者的操弄，并鼓动僧侣走在游行示威队伍的最前面，掀起了民间的反华情绪。虽然昂山素季在莱比塘两次演讲都呼吁民众要冷静下来，但是连她也不能控制这股极端民族主义势力。虽然缅甸民风淳朴，较少出现商业诈骗现象，但随着外国投资和商业活动增多，这种可能性也并不排除。例如2012年7月受勃固汗达瓦底机场建设工程即将启动及建设工业区消息影响，地产投资人纷纷抢购机场及工业规划区附近地皮，导致当地地价走高。部分地皮没有相关地契，只有产权许可证。因买主无法确认产权许可证的真实性，一些卖主使用不恰当手段售卖不属于本人的地皮等诈骗事件时有发生。（三）在资源产业投资方面须自我调整，转向缅政府新开放的领域随着缅甸投资政策的调整，资源性投资越来越不被缅甸欢迎，中资企业投资方向必须要着眼转型。2012年9月4日缅甸能源部副部长吴昂觉图称：“为了满足国内能源需求，从2013年开始，不再向国外出售石油与天然气。”在这种背景下，我国企业可考虑向其他较少涉足或新开放行业发展和投资，如酒店业、通信业等。2011年以来缅甸接待游客量不断增长，酒店数量无法满足需求，尤其是仰光与曼德勒，有非常大的发展空间。据缅方统计，至2012年6月末，酒店业投资按投资额依序是新加坡、泰国、中国香港、日本和马来西亚，中国大陆对旅游酒店业投资基本缺席，我国有能力打造五星级酒店或国际连锁酒店的企业可考虑到缅投资。2014年缅甸将成为东盟主席国，意味着会有更多的外国游客前来缅甸，将带来饭店与旅游业的发展机会。投资缅甸旅馆业利润丰厚，而又不涉及自然资源开发，是一个较好的投资选择。中国在缅投资并非只有资源性产业一条路。随着缅甸政府将以往政府垄断的核心产业向民间开放，一些产业将成为新的投资热点。例如，开发新能源和电网改造是缅甸能源部门下一步工作的重心。2012年5月，缅甸投资委员会主席吴梭登称，缅甸引进外资的当务之急便是提高电力供给能力，并表示将利