赫德与中国近代海关人事行政管理制度

赫德与中国近代海关人事行政管理制度前言：赫德(RobertHart，1835--1911)，1835年生于英国北爱尔兰亚马郡波塔荡城，1849--1853年就读于北爱尔兰王后大学。1854年随英国外交部来华，他先后在香港、广州等地接受培训并担任翻译。初到中国，他全力进修汉语、清朝官场礼仪和惯例，长期的积累使他变为一个“中国通”。1863年当时任晚清政府总税务司的李泰国因为阿思本舰队一事被总理各国事务衙门斥退，赫德真正接任总税务司一职，直至1908年1月因病回英国。1911年10月在英国白金汉郡逝世。赫德对晚清中国海关和中国的外交（中法战争等）、政治（中国主权、对外条约、政治改革）、经济（税收、邮政、赔款等）与文化教育（同文馆、传教等）等方面，施加了全方位的、深刻的影响。尤其是对推进和革新近代海关人事行政管理制度起到极为重大的作用。本文试就赫德创建的近代海关人事行政管理制度做粗浅的探讨。赫德改革中国近代海关的背景（一）19世纪60年代以前中国传统海关人事行政管理制度“海关是一个国家监督管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税法规及其他进出口管制法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令对进出国境的货物、货币、金银、证券、行李物品、邮递物品和运载上述货物、物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统计。”[1](p574)清朝初年，清政府下达海禁政令。康熙年间开海禁，定于在宁波设浙海、上海设江海、漳州设潮海、澳门设粤海四大海关。乾隆年间加强海禁，改四口为广州一口通商，至鸦片战争前夕中国只有广州一口对外开放。《江宁条约》签订后口岸增开至五口，第二次鸦片战争后又增开至十一口。此后中外贸易交流不断扩大，同时海关税收逐渐增加，如何建立行之有效的海关保证国家财政税收十分重要。1、旧海关的海关行政机构及人员赫德创建新关之前，旧海关行政管理大多是宋明市舶管理方式的延续，清政府设置监督全权管理各关事务。到了近代，除粤海关监督是由皇帝从内务府钦派外，其他各口海关多是由地方督抚、将军、地方道府关员等兼任或自行监管。以粤海关的监督任命为例，选任经历了：“论俸掣签”——各处保送，皇上任命——“论俸掣签”的历程。顺治年间规定海关监督采用“论俸掣签”的方式选拔监督。“即各关差令户部司官食俸三年者掣签，如无满俸者，方许未满俸司官掣差。十八年题准，凡关差掣签，令满司官亲写，堂官验卦公掣。”[2](p41)各处保送，皇上简任即“雍正五年规定收税监督官，于六部内操守好者，每部保送一员，内务府保送二员，由皇帝简任。”[3](卷二百三十六，p781)论俸掣签既不是现代人事选拔的委任、选任，也不是考任、聘任，有很大的随机性。皇帝简任也不被法制约束，仅靠皇上的意愿，避免不了任命依据姻亲裙带的弊病。清旧海关的传统人事任命方式，难以保证关员的才德兼具。在各海关中因事情繁多，除主管人员外需要聘用其他的人属，比如巡栏、文案、家人等，主办税务征收、稽查走私、押解税钱和货物看管等项职务。以粤海关为例，海关主管关员之下办事人员主要有两类：“一是随监督而进退的家人、亲信或差役等。粤海关监督可带60人上任。二是留在海关一直待命的书吏（税吏）、巡役等，在粤海关入编在册的有450人。”[4](p1)旧关的下属关员的任用也存有主管关员任用的弊病。因海关管理领域广、事务繁多，每项事务主管来不及一一处理，只得依赖家人襄办事务。且留待海关的书吏、巡役也多攀权附贵保住职官。这些属员既无法定的合理的编制和开支，也没有任何经过科学考量的合理考核录用监督程序，“近来巡栏过多，该役等所有亲戚及熟识闲杂人等，每向该管委员请讨谕贴，因此藉端影射，辄用巡役多人，需索讹诈，以致来往官民人等视为畏途。”[3](卷二百四十，p838)2、旧海关关员薪俸标准清晚期，清王朝日渐衰落，内外交困经济凋敝。为缩减国家的财务开支，清朝沿用了前代的低俸食制度。各级官员俸禄大致构成有俸食、养廉、公费等三大类。俸食是官吏的正式薪水，是按官吏品阶支给的，一品职官为俸食180两，二品为155两，往下逐级递减。与京城官员相比较，京外官不发放禄米。海关监督作为特派钦差大臣，相当于朝堂二品京外官的俸禄。“养廉者，国家以官吏之俸食过少，为养成其廉洁计，别授以银，补其俸食之不足也”[5](第二卷，p411)。“养廉之数，各省不同，要视所收耗银之多寡而定其额。”[5](p416-418)“公费者，则名为办公之用，实亦官吏之囊物也。”[5](p411—419)官员的公费，按官阶等级配给数额很少，每年12至60两不等。据记载，各海关养廉银有很大差距，上海海关养廉银每年只有六百两，但是海关下属人员杂多，且主管官员与下层属员的收入差距大，海关的经费除了一些必要的开支外，大部分都被海关主管官员中饱私囊。下属人员比如文案、家人、巡栏等薪资甚微。这种低俸给制使的关员收入不能满足生活需要，经不住巨大的利益诱惑而无法专心服务本职工作。顾炎武对低俸食制产生的问题发出这样的感慨：“今日贪取风所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄而无以赡其家也”。[6](卷十二，p285)3、旧海关的人事行政管理制度为了加强对海关主管官员的惩处力度，以期减少关员贪贿的现象，清历代皇帝都有发布针对海关官员的惩处制度。但旧海关的考核制度是不完善的。旧海关对海关监督的考核主要来自皇帝一人，皇帝与海关监督有密切的奏折的往来交流，皇帝通过海关监督的奏折来考查其动向。对海关监督的业绩考核主要是户部制定的定额作为业绩考核唯一的依据，若完不成定额的关员要受到处罚甚至赔款。这种考绩制度忽略了对关员的品德、才能、出勤等方面的考查，不能全面评估关员的能力。而且清一代，对海关官员下发的御令多只惩不奖，使得历任海关官员不求有功，只求无过。惩处条例不具体，甚至惩处只针对主管关员，对普通关员无相应考核规定。由以上可以看出“清朝旧的海关，从组织管理、征税办法、查稽办法、财务行政等方面看来，都是封建的、落后的；加上关政不修，贿赂公行，弊窦丛生，吏员关役在西方走私集团的严重腐蚀之下，腐朽不堪”，[7](p4)工作效率低下很难担当起维护国家海关利益，管理逐渐扩大的对外贸易的重任。（二）19世纪中后期英国文官制度改革19世纪中期英国工业革命完成，工业资产阶级的经济实力壮大，进而要求取得政治地位，因此对改变传统腐朽的“恩赐制”的文官录用制度产生了强烈要求。1853年，自由主义者屈威廉、诺斯科特对英国当时文官现状做了深切的调研后，制定出新的文官制的基础构架，制定了《关于建立常任英国文官制度的报告》。严厉的鞭挞了英国文官录用的多重弊病，并针对官员的甄选、任用等，拟出一整套改进方案。但该报告因为国会贵族议员的反对未能实施。克里木战争使得文官制度的弊端暴露无疑不得不做出改变。1855年，为了平民愤和免遭国会贵族议员反对，首相帕麦斯顿进行了温和的改革。这是对英国文官制度的初步改革。1870年，担任首相的自由主义者格拉斯顿，进行了英国历史上具有决定意义的文官改革。使诺斯科特和屈威廉报告中提出的公开考试选拔制度和文官任用依教育程度差异区分类别的原则最终得以实现。19世纪中期后的两次文官任用制改革最终使得文官任用原则得以确立。主要表现在：第一，公开选拔，择优任用。消除了由国王任命的“恩赐制”的弊端，可以公开、公平的选拔杰出的人才任职；高级、低级文官的考试都有专门设立的机构安排。第二，按才能高低任职。根据应试者的个人学历和个人能力的强弱分别安排与其相适应的工作使得人尽其才。第三，按个人业绩量核查晋升。对各部门文官日常工作进行严格的考察监督，建立具体可行的考核标准。根据实际工作量的多少，能力的高低和出勤率给以晋级加薪或革职。第四，施行轮换制和常任制。官员不以长官的进退而进退，可以在一个地区从基层做起，积累经验。对各部门的事务性文官采用统一的薪俸标准，以便于部门内和部门之间的调动。新的人事选任制度使官员摆脱政治控制与束缚，实现了政府部门工作的高效廉洁。赫德作为英国人虽身在中国但对英国的事务也时常通过报纸或与朋友的书信得以知晓，这为赫德改革中国传统海关的腐败作风，组建中国近代海关、管理海关人事提供了范例。二、19世纪60年代后赫德对中国近代海关人事制度的改革1842年，中英鸦片战争结束双方签订《江宁条约》，英国获得协定关税的权利，自此中国海关自主权逐步丧失。1853年，小刀会起义摧毁了上海海关，英法美借此要求重组海关。聘用外国人进入海关协理海关事务，成立外籍税务司监督制度。1855年李泰国受英国领事派遣任海关税务司后，积极谋求外国人协理海关和各口“画一办理”。效仿江海关设置建立粤海、潮海两海关。在《通商章程善后条约》中规定，“关于海关任用洋员一事，各口划一办理”，[8](卷七十一，p2670-2690)“任凭总理大臣邀请英法美人帮办税务，毋庸英美官指定干预”[8](卷七十一，p2659-2690)。这样，海关行政又演变为外籍税务司制。但直至1863年被斥退，李泰国对海关的建设仍然只是一个空架子，仅热衷于积极谋求本国和私人利益，对关员的任用也多是清廷传统的任人唯亲，海关贪贿风气没有改变，工作效率低下。1863年赫德接替李泰国任总税务的职务，在继承李泰国外籍税务司制的基础上，借鉴英国文官制度改革蓝图，建立了一套系统的以外籍税务司制为中心的，新型的人事行政管理方式。保证了晚清几十年的时间里海关的高效廉洁。主要革新在以下几个方面：（一）新海关的行政组织架构赫德所创立的近代海关将海关机构分为税务、海务两部门。其核心税务部门又划为内班、外班、华属三部门，每一部门内部又划分出许多不同的职位和等级，分工明确。“内班专门办理海关征税等机要内部事务，设有税务司、副税务司，一二三等九级帮办（每一等均分前中后三级）……外班负责对船舶货物实施监管、查验，是海关与过关船货直接打交道的部门，设有验估，验货钤字手稽查员三类九等……华属即中国关员，分通事、帮办通事、额外通事、不列等通事四类八等”[9](p260)（二）新海关洋关员和华关员的录用制度公开考试选任制是新海关人事录用规制的核心原则。为了让海关各项事务能顺畅展开，提升职员的工作速率，总税务司在人员聘请上非常严格。凡是新人要进人海关工作必须通过考试并经审核各方面素质，合格才能进入海关。新海关对聘任的洋、华人员分别考试录用。1、海关洋员的聘用选拔新海关初建伊始除续用前任税务司留下来的外国雇员之外，核心的路径依然是依靠“国际共管”的规则让各国使节保举、择优录取。随着新的英国文官制度的引进，海关需增编人员时，一般采用公开考试制度。海关内、外班的关员主要是聘请洋员，而且对应聘者的条件也有与之相随的规定和限定。应聘者必须是青年人，内班应聘人员限于在19至23岁之间，外班不能多于30岁，必须未成家。内班应聘者需有普通高等文化，体检不过关的不可录用；外班人员需要身体状态优良，有符合工作职位的优秀品行。另外赫德还十分看中洋员的汉文化能力。“招聘洋员的考试，在上海、九龙、广州、大连、青岛等处都设有报名点和考点。伦敦办事处成立后，也在英国招考。”[10](p29)海关的专门机要人才，一般是由赫德好友金登干在英、法、美等国高等学府选拔的，如从哈佛招揽杜德维、从耶鲁招揽吴德禄、从纽约联合学院招揽廷得尔。若个人特别突出，可以不用参加考试，但是仍需对被聘人的专业能力、学识、体格状态等详细考查后，才决定是否聘请。2、海关华员的选任华属即华员，赫德在1868年的总税务司署第12号通令中对华属的录用制定专门的规定：“继续雇佣华员通事的原因有三：1、洋员不通汉语，尤其本地方言。2、为节约开支，次要之抄写工作交与薪俸适中之本地人从事。3、同文通事有望成为递补中国税务部门干练可靠之本地官员。”[10](p31)“华员通事入关必须测试以下科目：1、英语会话。2、听写。3、抄写。4、算术。5、口语官话。6、本地方言。7，汉文写作。8、税则及海关规章有关知识。”[10](p31)华员的选任于各地方海关设考点考试。受英国新的文官录用制的影响，赫德极为重视考试甄选人才的方式，反对清朝的科考入仕、任人唯亲的甄选人才的制度。无论人员经由何种方式进入的海关，一般情况下都必须要参加正式的考试。总税务司还对选拔聘用的人才制定了6个月到3年不同的试用期，试用期结束考察及格才可被录用。事实证实，经由正规考试竞争招揽的大部分人员的工作效率是比较高的。（三）新海关关员的薪俸标准长期在中国的赫德已经注意到了，因薪俸低微引起的清官场腐败的问题。赫德在他日记中这样说道：“为了使税收改革卓有成效，必须用支付高薪的方式使官员们保持廉洁”。[11](p78)赫德任职期间海关经费增长了五次，在他看来各关任务繁重，“各等官员，应予以足敷用度为定数，不致在外设法得钱。”[12](卷四十，p19-20)关员收入由三部分构成：基本薪金、福利补助和刺激性薪资。待遇与职务的难度、重要度和工作绩效相关。据海关税务司署通令规定新关内班人员薪资按职位和等级不同分别为：“税务司3000至9000海关两不等，副税务司3000至3600海关两不等，帮办900至3000海关两不等；外班人员薪俸按职别和等阶差别划分为：总巡1200至2400海关两不等，验货960至1200海关两不等，钤子手银600至840海关两不等；华属人员按职位和等级不同薪资分别为：同文通事900至2400海关两不等，帮办同文通事360至900海关两不等，额外同文通事240至360海关两不等。”[13](第一卷，p85-89)除基本薪酬外，海关还推行按工龄长短增加薪水的制度。规定洋员每两年增长薪资一次，华员每三年增长一次。同时，“赫德还发给关员大量的福利津贴，包括各种加班费、节假日劳动津贴、病事假补贴、住房补贴、教育和训练津贴、退休津贴、免费医疗、员工医药生育补助、子女学费补助等等。”[14](第二卷，p15-20)相较于清政府的一品职官年俸仅180两，新海关最低级的华员通事薪水也在200两以上。依照当时的经济开支，新关薪俸已经是相当高了，大大超出清廷官员的收入，并且有大幅增加的空间，不仅满足关员的平日的开支，又可以节省部分留备未来。关员生活无后顾之忧，自然可以提高在海关的办事效率，减少贪污受贿事件的发生，实现海关廉洁高效的宗旨。（四）新海关关员考核制度为提高关员的工作效率，防止关员长期从事同一工作出现怠惰情绪和散漫思想。新关为关员制定严厉的考察规制，进行定期查核。查核一般有两种，日常考核和年终考绩。1、日常考核新关下属职员的工作进程都在所属的上级主管官员的监督之下，一旦发现下属职员有违规行为或难以解决的问题能及时处理。除此之外，赫德还制定了巡察制度，亲自到各关口巡查各关的行政工作。他的检查工作相当认真，“在总税务司访问期间，要求全体人员到场，亲自当面陈述工作、解释问题、提出建议或申斥。”[15](第一卷，p171)在赫德因事不能巡视时，就委派一位巡察税务司代行其责，解决各处随时可能出现的问题。2、年终考绩年终考绩列表是职员升迁的重要指标。考绩报告所列条目相当详细，分才、能、德、知四大类。同事按部门、等阶、职位的差异，制定出各异的考查准则。每一类又分为若干细点，详尽记录每位职员的品行、学识、才能、健康等。考绩报告由职员所隶属税务司及部门的直属主管评写，递交总税务司署人事科进一步申核。“典职科接到关员考级报告后立即逐一加以研究，按照最优、优、中、劣、最劣等评定等级”[9](4)并与往年考核报告做比较，相互对应。每年应获得提升的关员，总税务司署人事科均列有详细名单逐个审查，并按考核的等级标注评语，最后递呈赫德定夺。总税务司署的主管和各关口的主管，由赫德自己观察审核。为了督促每一级关员保持高效的工作，新海关主要采用常规性的晋级和升等相结合的晋升制度。常规性的升迁分普通升迁和特殊升迁两种。新人进入海关，必须得从基层做起。然后依据工作绩效，逐级升迁，无特殊贡献不可以越级升迁。洋员工作无重大过失每两年可普通升迁一级，华员每三年可普通升迁一级，晋升时期为每年的4月和10月。若官员有特殊贡献且各方面能力高，能胜任大事的，可以特殊升迁。每一级关员的晋升，尤其是要升至高等职位，都必须通过升等考试。考试成绩占升等成绩的一半，另外一半主要是依据关员历年考绩表中记录的工作业绩。(五)新海关关员奖惩制度奖惩并举制度的实施是赫德实现海关廉洁的重要保障。新海关对于工作热情积极、有突出贡献的关员进行物质和精神奖励。例如作为物质奖励的酬劳金定期的发放，另外还规定“凡华洋人员勤劳卓著，或有特殊功绩者，总税务司呈请关务署转呈财政部发给奖章、奖状，或颁给海关奖章，或由总税务司传令嘉奖。”[16](p92)规定在海关长期服务的关员超过25年的“并勤劳卓著者，方可颁给，但著有特别功绩者，不论其服务年限是否满足25年，总税务司得特别呈请颁给奖章，以示鼓励。”[11](p126)以此作为对海关官员的精神奖励。与激励制度对应，为了减少各海关职员工作渎职和违规行为，保障海关工作机器的良好运行，维护海关的良好社会形象。“总税务司署以‘过失惩戒’的形式对关员的惩罚主要有七种，即申诫、停止晋级、姓名降列本级的最末一位、降级、免职、撤职、辞退。”[16](p91)奖惩并举制度，很大程度上保证了关员的工作积极性和对犯错带来严重后果的清楚认识，保证了海关工作井然有序高效的进行。同时，总税务司巡视时为防止地方税务司滥用职权，要求各口人员必须都在场，允许怀有不满情绪的关员申述各种怨忧，意见和建议可送交赫德。以此向关员表示不需要害怕因触怒总税务司遭受处罚。并规定各口税务司被指控有严重的罪刑，被税务司革职的，可申请由四名税务司级高级关员设立的审讯法庭。审理程序不公开，法庭把附有建议和意见的判决交由总税务司最终裁决。经总税务司复核时，税务司确实被证实玩忽职守的，应立即停职或者辞退。（六）新海关“调口”制度赫德为了防止关员久居一地产生厌倦，磨练关员开拓视野和适应环境的能力，消除关员能力与职务不相符的问题，对海关内、外班的华洋职员实施例行调遣。新关规定调遣在每年的4月和10月进行，关员要依公务需要随时听候调遣不得违反。“调口”分关区间调用和关区内调用两种。不同关区间的调动由总税务司决定，同一关区间调动由本关区税务司决定。人员调遣适当考虑调遣人员的生活状况，由海关按规定给调遣关员发放盘缠等，若是调至边境海关，另附有特殊待遇。调遣命令下达，“奉调关员必须在解除原关一切职务后按调遣令限定的期限到达新职并在规定的交卸日期内熟悉新环境，交接事责，承担新任务”[18](第六卷，p104)对于关员“调口”的目的，赫德指出：“对下属训练为税务司任务中最重要之一项，对于外人帮办则直接加以训练，经常调换其工作使其熟悉各方面事务，监督其学习中国语言，预备作他日税务司之人选。”[11](p208)调动关员的工作环境，激发关员新的积极性，提升关员的工作能力。三、赫德建设新海关人事管理制度的评价（一）赫德建设新海关人事管理制度的积极意义赫德在中国海关近50年，将英国新的文官人事制度系统的移植到中国海关。革除了中国传统海关的任人唯亲、贪贿腐败、工作效率低下的弊病。以公开、公平、公正的原则选拔人才，对任职关员的文化教育和身体健康素质提出具体要求，给予关员优厚的福利使其安心从事本职工作，保证了晚清海关的廉洁高效。赫德对新关人事行政管理制度革新的积极意义集中表现于以下几层面：1、公开竞争考试录用制度提高了关员整体的素质清旧海关主管官员的录用主要是“论俸掣签”或者由皇帝简任，随机性很大不科学，而海关下属关员多是依据血亲裙带的亲疏远近任用的。赫德建立的新型海关，在人事选拔上采用的是英国式文官录用规制，公开考试选拔是新关人事选任的重点。为建设成国际性的海关，赫德很重视关员国籍平衡等问题，但仍认定个人优异的能力才是选拔优秀人才的关键。海关录用洋、华人员无论是何种渠道进入的海关，都必须经过考试、考核各方面素质才可成为海关正式关员。正是因为如此才使得各国高校的才子源源不断的来到中国。关员在职期间尤其重视培训华属的外语能力和洋员的汉文化能力。关员正式录用后，如无严重失误或贪贿渎职的案件不可轻易撤职，不以上级的进退而进退。赫德给新人入关规定的不同使用期，要求关员从底层做起按序晋级，保证了所有高阶职员有底层业务经历，不致琐事也借助于下级属员办理。新的人事选拔制度“不仅保证海关能够选拔到有真才实能的关员，促进各项业务的开展和提高，而且使海关在相当程度上减少了当时中国一般政府机关通行的，仅凭当局显要之推荐或由亲戚故旧之援引即可安插位置的官场风气，使海关行政能少受政治势力之影响或私人关系之掣肘，保证海关行政的廉洁、高效。”[19](p57)考试任用人才的做法，在传统官场任人唯亲的环境中注入一股新鲜空气，是一次质的飞跃。李度对这种英国式的考试聘任的方式十分推崇：“惟其考试任用之严格，故录用之人员，无论才能、学识，均能符合一定之标准，不致发生冗滥充数，良莠不齐之情形；海关行政效率之得以保持，此实为其基本要点。”[20](p22)2、高薪制度保障关员现在和将来生活，能安心服务于海关适当的俸禄水平是官员实现廉政的必要条件，而旧海关海关监督的薪俸一年仅有155两，海关下属不是国家正式职官根本没有正式发放的年俸，使他们不得不在税收上作弊来满足生活的需求。据记载，在赫德任期内因生活困窘而私用公款、贪污的违规的案件没有超过5起。新海关关员的俸禄大大高出当时生活水平，保证了关员舒适的生活。新关俸禄制所体现是等级制，除此之外还实行工龄工资制，一般洋员无重大过失每两年加薪一次，华员每三年加薪一次。同时也考虑到了员工的现在和将来，设计众多的福利如住房、年薪、医药、教育等，尽其所能解除员工各种后顾之忧。随着工龄的增加，薪资待遇越来越好，等级也越来越高。这样，既设置有明晰的层级，又规定定时按序列升迁。每位关员都有在短期内获得晋级的机会，可以更好激发关员的进取心。而要提拔到高阶的职位，又必须经过长期辛勤努力。这种看似可以立即实现但仍然须要长久大量的付出才会实现的愿望，把激励和制约融为一体，让关员能安心的、积极热情的做好本职工作。3、严格的监督考核制度保障了高薪养廉的实现高薪制满足了关员舒适的生活需要，但这只是养廉的必要条件使之不想贪，只有配合严格的监督惩戒制度才能保证关员不敢贪。从现代人事考核来看，新关的考核体制基本符合公开、公正的原则。考核内容全面、流程严谨科学。相较于旧海关对主管关员监督仅依靠考查定额作为唯一依据的考核制度，对关员只惩不奖。而且普通的下属职员没有对应的稽核机制，缺乏科学的依据。新关考核内容一方面，全面考查关员文化水平、品德、能力、出勤、身体状况等，可以合理的考核每位人员的多方面能力，对发现和选拔优秀人才大有裨益。另一方面，考核对象覆盖面广，能做到按不同的职位、部门、等阶，制定不同的考查标准，每位职员都必须受到考核。一旦关员被查出有贪贿滥用职权等违规事件，就会被即刻革职，断了收入来源，难以维持正常生活开支。一般的职员面对严重的后果是不敢轻易做出违规举动的。新关的考核指标有理有据，比起当时清朝官场盛行的用人无具体标准提拔依靠姻亲关系的陈腐观念有根本的区别。4、“调口”制度和申诉申辩制度既拓宽了关员视野又保证了关员的有效权益中国传统旧官制，官员长期在同一个地区任职，关系网盘根错节，难免出现以权谋私、权钱交易等弊端。实施调遣制度，特别是高级别的税务司关员工作地点的调换，不仅有利于职员工作能力提高，还可扩宽职员的知识面和视野，培养全方面的通才。实施调遣可以克服关员长期在一个职位、一个关区容易形成的思想保守、僵化及防止关员长期居于某地或某职，与当地不法势力相勾结形成盘根错节的利害关系，纠正用非所学、用非所长等人事问题。而且工作地点轮换可以提升洋员汉语水平，为培养未来的税务司做准备。新关有一些关于管理方式的补救措施。海关管理章程中明确提出准许怀有不满情绪的关员提出问题。总税务司巡视各口要求全部关员都到场，准许他们当面申述怨忧。税务司级别关员被指责有罪，可以申请有四名税务司组成的法庭审理。这在中国近代海关高度集中的行政命令的大环境下，给予关员表达不满、自我辩白的机会，使得处于弱势的下层关员的权益有了保障，大大减少冤假错案的发生。（二）赫德建设新海关人事制度的局限性但新关的建制并不是无懈可击的，新关中不乏一些传统海关的弊病。新关实行总税务司专断，官员的录用和升迁与否最终的决定权都在总税务司赫德的手中。在海关人员构成中不仅洋员人数多于华人，且华人的职务都屈于洋员之下，采用洋员对华人的绝对统治制度。新海关关员的任免也不只凭考试或才能，赫德的一些亲属旧故在海关中占据高等职位，如担任副总税务司的裴式楷就是赫德的妻舅，存在任人唯亲也是不争的事实。且关员晋升依据年终考绩报告的方法，很有可能受到主管考评人员的主观好恶等方面的影响。海关高薪制与当时清朝社会性质一样，都是半殖民地半封建的。主要体现在两点：第一是华属和洋员的职位和薪资差距大。以江海关为证，虽然从洋华职员比例上看华属人数占了相当多的比例，然而洋员却把持着全部高等职务，“惟通事及办理汉文之书启，征收税项之书吏，始用华人。”[21](p546)另一方面新关的高薪制是基于对中国关税的掠夺。当时的中国已是列强瓜分的对象，随着西方资本主义商品的倾销和中外贸易额增加，关税收入自然也会上涨。赫德保障新关高薪制得以维持的必要条件就是建立在充足的海关税收之上的，然而海关税收本就应是中国百姓共有的财富，赫德不过是掏中国的腰包来满足中国海关的需要罢了。结语赫德创建的近代化的海关，把英国近代化的人事管理方式和理念带到中国，实现了晚清海关的廉洁高效。据记载，赫德时期因贪污被辞职的事件不超过5起。新关“为清政府集纳了大量的税收，从1865年的830万两增加到1875年1200万两，而1885年增加到1450万两”[4](p3)保证了清政府的多项财政开销。他创建的新关因规制完善、结构严谨，在海内外局势的