延长以生涯辅导为主轴的十二年教育构思(稿)

延長以生涯輔導為主軸的十二年教育構思(稿) 教育部規劃十二年國教，前(2003)年以非義務、非免試、非免費之三非政策定稿，宣導計畫未出發前，指導委員會議就因政策定義不清、立法障礙難克、推動模式分歧、教育財政困絀而難獲共識。本部雖利用各種場合宣導，最後獲得各界讚賞的，也只有〞政策動機良善〞而已。以亞洲各國國教發展情形而言，只有北韓實施12年，其餘亦僅政策性宣示而已，尚未推動立法；如以後中的學齡人口在學率，台灣亦與日本接近，新加坡延長為九年國教，還僅十餘年歷史。若以台灣在1966年推動九年國教前一年之背景參照，當年初中、初職（亦即前中等教育）學齡人口在學率只有54％，而今(2005)之後中的在學率卻已達95％以上，延長十二國教之意涵，顯非量的普及與否。政策的推動所費不貲，必須在目的面進行價值評估，也在技術面精打細算，尤其政治情境與當年相較已大異其趣，再良善的美意也須尋求阻力最小原則，以免現在佔有高中職校近半數的北高及各縣市政府亦群起反對，教育部雖擁有法規制定及財政資源分配之優勢，如果國立學校未能精實經營，恐亦喪失政策槓桿之功。教育部首先應認清，法律雖賦予本部控制177所國立高中職，督導約百餘所私校，權力的反面是責任的承擔，這些學校目前從本部所獲資源已不如地方政府經營的學校，以財政觀點，本部要思考提出的策略，最少要轄下的學校能承擔在地的教育需求，並具有競爭力。由於公務人力的人事費快速飆高，地方政府對接管所在地之國立高中職已喪失意願。94學年高中高職校數94學年特殊教育學校校數總計國立縣市立私立總計國立縣市立私立合計高中高職高中高職高中高職高中高職總計50234515784801231313864241581台灣省402273129787984111149171511台北市67501722672210404高雄市302010213555303金門縣21111連江縣111說明：1.臺灣省縣市立高中為縣市立完全中學。2.臺灣省縣立高職為縣立鶯歌高職。3.本表不含籌備中校數。從台灣的教育發展軌跡，中央已不可能再循過去規劃〞省辦高中，縣辦初中〞模式，在未來的十二年國教政策上再定調為〞中央辦大學，縣市辦中小學〞，除非大幅修改財稅法。教育財政才是考驗部長，乃至於國家元首啟動12年國教最大的關鍵，是現實情境所限，無關乎魄力！〞評估台灣教育生態、落實社會人文關懷、倡導精進有效教學、提昇國民文化氣質〞，一直是筆者從事教育行政工作體認的目標。以國內目前中等教育發展現況觀之，高中、大學在十年內廣增二倍半，少子化的趨勢將加速高中職裁減，也讓大學招生面臨困難，量增過速也使得學位的品質大受質疑，大學的普通化趨勢且讓〞學〞與〞用〞之間加大落差。如果要排除12年國教的立法障礙，不妨採取〞不立法〞之途逕，以施政計畫取代，且避免使用〞國教〞的名稱，或可將起步的阻力減到最小。啟動這樣的施政計畫必須賦予較高的哲學性目的，擺脫過去冠冕堂皇的國家性、集體式的理由，從個體生命發展的角度思維，表達全人、終極關懷，增加政策的親和力。如以〞生涯輔導〞為主軸來做為延長教育的訴求，一定比〞厚植國力，完成復國大業〞要來得較有吸引力。這也是自由民主社會充分成熟必然的現象，無關乎愛不愛國之宏旨。※公立學測分配圖※全國學測分配圖目前綜合高中課程設計具備〞以生涯輔導為主軸〞的概念，可是配套做法卻不足，儘管教育部用經費補助當誘導（同時也排擠其他政策經費），〞生涯輔導〞之特色卻尚未熬出味道，尚未在生涯輔導工具、機制、流程上彰顯與高中、高職上的不同，反倒加入高中陣營，在模糊延後分流、延長試探之功能，這樣的趨勢可能再度讓已延後一年啟動的後中課綱再度遭受阻力。基測成績與學測選擇（2005年台灣基測為例，不含進修學校）※※公立統計類別普通高中綜合高中高職錄取人數51,15612,66327,905原始分數51~30030~27313~264平均分數237194175標準差27.6334.5137.76 ※全國統計※全國統計普通高中綜合高中高職錄取人數63,25620,19551,596原始分數15~30022~2735~264平均分數226173150標準差38.6245.5349.95以目前高等教育市場觀之，除了少數兼顧研究型大學而言，已因供應市場的量產及需求市場的少子化趨勢，使得大學既成普通化之事實，大學門檻漸漸模糊之後要思維的是，她是生涯選擇的機會或陷阱？當門檻效應漸淡時，生涯輔導就要為每一個個體的〞機會成本〞精打細算。如果分流發展的鑑輔制度健全，如果學生已有適性安置，高中就要〞追求卓越〞；高職更要〞定向輔導〞；而綜合高中就要從課程、學程的設施上嗅出〞生涯輔導〞特色。綜合高中進退場評鑑機制，如果能抓住〞生涯輔為主軸〞這樣的重心，她就可以在後中學制上扮演調節閥的角色。從現有勞政法規與人力資源觀之，中等教育學齡人口都可參與初級勞動力，因此，個人教育投資成本應分為三個部份，一是直接成本（如學雜費、書籍簿本、書包制服）；其二是間接成本（如教育生活費的伙食、住宿、交通．．．）；其三是機會成本（亦即選擇或不選擇就學以外之替代選項，就業或補習可能之收支差距）。教育投資應協助個體在發展歷程中專業性的評估工具與機制，確保延長教育年數、增加教育投資，獲得的是發展機會而非陷阱。同樣道理，推動政策的總體考量則是，支出公帑推動延長教育一定要贏得社會正義或品質目標，絕非徒勞堆積學齡人口就學率之高度，或只是想締造“十二年國教”國家之虛榮。從教育財政而言，不論中央或地方，都應在教育支出方面賦予學校自我節度的機制與權責，尤其是公立學校的經營應快速推動校務基金，汲取大學試辦校務基金之經驗，精打細算以獲取學校更多之自主權。佔教育支出最大宗的人事費，也可以配套試辦跨校合聘、兼聘、契約短聘等多元聘任方案紓解人事支出，挹注建築設備更新及教學改進方案所需。為均衡教育資源分配爭議，何妨試辦差別費率，就學校開放之公共性程度予以差別補助，如果學校堅持單獨招生，政府不予經費補助，只保留績優獎助。如果學校完全開放登記入學，則政府給予完全補助；不同比率的開放予以差別補助標準，學雜費標準則由各校財務計畫在一定範圍中自訂。推動數年之後，評估各公立高中職公法人化之可行性，以提昇學校首長領導教育團隊之尊嚴，權責相稱、共負榮辱。如果“教育是投資”的觀念，透過推動差別費率之彈性學費標準，達成社會共識，就不會再有同一價格下批判明星不明星的爭議了。私立學校是政府推動十二年教育計畫不可或缺的資源，無妨比照公立學校，依其開放之公共性程度與社區化百分比兩指標評估，逐年提高教育券之面額。如政府財政許可，漸次補助達公私立學校學費相當時，延長十二年的〞國民教育化〞計畫自然水到渠成。政府與人民各負擔部份教育支出，且能保有公私校立足平等、競爭品質經營之精神，改良式延長〞國教〞更有意境。延長教育既以〞生涯輔導〞為主軸，入學依據就不能只憑意願，必須倡導〞學生量能分流發展，政府量需分配資源〞之概念。目前僅憑藉公信力較高的國中基本學力測驗做為入學甄別機會，其科學性是有限的。可跨區的甄選入學與學區式的申請入學雖有輔助性的測試或加分方式，其分數的加權處理常常扭曲數序之意義，例如出現太多天花板效應(cellingreflex)，都有違統計學理，亟待另尋其他輔導性工具及性向甄別測驗。只有較周延的甄別才不致於讓教育機會釀成〞生涯發展〞之陷阱！從2006年起國三畢業生少一萬一千餘人，維持31萬人左右，直到公元2011年以後降幅逐年加劇，年減五千到二萬，到2020年約剩19萬7000人左右。這項人口統計尚未評估經濟活動因素的人口流動，台商及勞動人口向亞歐非等大陸遷徙的變數。台灣除了〞少子化〞趨勢外，從人口素質而言，婚姻新移民的多國化也在快速增加〞外子化〞的比率，挑戰基礎教育的難度，也為後期中等教育發展的問題升溫，各階段教育的補救教學尚得顧及文化落差。目前採用和緩地降低每班班級人數以維持相當的班級數規模的策略，是否能暫時緩衝部份教師失業，尚待考驗師資培育及品質評鑑政策之推動。〞不減班〞的小校小班到何種程度，要看政府如何平衡日益升高的人事費預算，公立學校私立化或各種教學經營型態的企業化等問題，會逐漸浮現檯面甚至於納入學校教育經營的選項之一。除了工具性學科外，文史、社會與生活藝術學科可能會維持大班教學，部份課程或許尚須全校不分年級複式教學，教育財政的壓力會在十年之內讓我們接受這些學校經營的轉變，否則，我們就要接受裁減十分之一的學校或六分之一的班級。從規模經濟的觀點，現代行政科技的輔助，學校有效率的經營規模應比現存的平均每校學生數要大得多。現在千人以下的學校都適合探討與他校合校經營之可行性，先從策略連盟開始，減少管理與研發教學行政之成本支出，協商教育市場區隔，相互彌補劣勢、增強優勢，時機成熟尚可合議併校，各校的SWOT分析尚須把遠見延伸到第十年與十五年，而不是僅僅配合校長任期遴選的四年！！公立學校做不到，（或者說沒有必要？）私立學校遴選校長卻不能不思維！因為校無遠慮，必有近憂。94學年度高中職各項多元入學管道核定招生名額47%登記分發入學47%登記分發入學111,485個甄選入學甄選入學7,038個3%3%申請入學申請入學119,576個50%N=238,09994學年度高中職第一階段（申請、甄選及其他入學管道）招生情形結構圖未參加登記分發之未參加登記分發之學校名額7,477個 3%27%申請、甄選及其他入學管道已完成報導3%27%申請、甄選及其他入學管道已完成報導64,275人70%70%登記分發入學登記分發入學實際公告招生名額166,377(簡章名額111,485+回流名額54,892)N=238,099後期中等教育的進修學校招收失學人口之人數日漸減少，招收高中職學齡的學生則受社會經濟景氣因素影響，白天能找到工作，夜間進修的人就增加；白天謀職不易，寧可貸款進入正規學制，白天上學晚上打零工，還可節度生活支出，進修學校在後中階段與職業學校共同扮演著調節性功能。學校似應開發第二專長課程，或容許與大學策略聯盟加開二專部，以滿足國民技能進修之需要，學校資源可以充分發揮，營造高品質產業人力資源。經營範圍擴增，學校存續危機就得緩解。縣市政府可以現有之完全中學或縣市立高中職為基礎，先行落實完全的社區化。其次，再負擔補助轄區內國立或私立學校開放社區化就近就讀之學生教育券(EducationVoucher)；未設籍一年以上之跨區就讀不予補助。縣市政府有能力補助該校80%教育券時，評估該國立學校改隸縣市立之可行性；至於私立學校及已經法人化的公立學校，則仍宜尊重其辦學特色及獨立經營之精神。政府在這些多元化的變革中，要注意的是資源分配的均衡性，教育服務之等距與便捷性，以及特殊對象的補償性機制。後中不同學