农村“煤改气”管理现状与对策研究分析 公共管理专业

摘要

中国在“十三五”规划中明确提出，要加大对农村环境综合治理力度，创新农村环境治理理念和方法，农村环境是典型的国家公共产品，而地方政府作为公共权力提供者，提供公共产品，

直接管理公共产品部门，无疑是面对农村环境时最直接的监管主体，它在保护公共物品资源良好发展方面发挥着重大作用。推进农村“煤改气”工作，是国家和省深化京津冀地区大气污染防治所做出的重大的决策，有利于区域能源结构的加快调整，对生态环境治理的完善、农村居民生活水平的提高具有重要现实意义。但在实际的农村“煤改气”建设中，由于地方政府绩效发展观的落后传统，缺乏农村环境监管法律法规，地方政府监管农村“煤改气”建设的模式不仅混乱，而且效率低下，导致地方政府在农村“煤改气”建设问题中的监管失灵，因此如何加强地方政府在农村环境监管职责，更好地构建农村环境监管体系是地方政府目前在监管农村“煤改气”建设问题时面临的严峻挑战。

本文以石家庄市彭家庄农村为例，通过实地调查，对于农村“煤改气”建设的实践进行总结分析措施、成效、不足。在此基础上对存在的问题及成因进行分析，得出一些对策和建议。总之，“煤改气”行业的安全管理是一项庞大复杂的系统工程。该行业的安全管理要求当地政府采用法律，行政和经济手段和方法进行管理和治理。这不仅取决于政府和职能部门，还取决于社会各界的关心和支持。

关键词：农村煤改气”地方政府地方政府监管

Abstact

Muchstarkerchoices-andgraverconsequences-inplanninginourcountryclearlyputforwardtostrengthenoftheruralenvironmentcomprehensivetreatment,theinnovationofruralenvironmentalgovernanceconceptandway,ruralenvironmentisatypicalpublicgoods,andthelocalgovernmentasapublicpower,theprovisionofpublicgoods,managingthedepartmentinchargeofthepublicgoodsdirectly,isundoubtedlythemostdirectsupervisionmainbodyinthefaceoftheruralenvironment.Actasanimportantroleinprotectingtheresourcesofpublicgoods.Promoteruralworkofcoaltogas,isacountryandprovincewithaviewtodeepenthebeijing-tianjin-hebeiregiontomakemajorpolicydecisionsforthecontrolofairpollution,tospeedupregionalenergystructureadjustment,promotetheecologicalenvironmentgovernance,improvethelevelofruralresidentsisofgreatsignificance.Butinactualintheconstructionoftheruralcoaltogas,duetothelocal

traditional

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environmentalregulationlawsandregulations,localgovernment

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confusion,andlowefficiencyinlocalgovernmentinthecountrysideintheproblemsoftheconstructionofcoaltogasregulatoryfailures,sohowtostrengthentheregulationoflocalgovernmentinruralenvironmentresponsibility,betterconstructionoftheruralenvironmentsupervisionsystemisthelocalgovernmentintheruralconstructionofcoaltogasproblemfacingseverechallenges.

Thispapertakestheruralvillageofpengjiazhuanginshijiazhuangasanexample,andthroughthefieldinvestigation,itsummarizesandanalyzesthemeasures,resultsandshortcomingsofthepracticeoftheconstructionofruralcoalreform.Basedontheanalysisofexistingproblemsandcauses,somecountermeasuresandSuggestionsaregiven.Inshort,thesafetymanagementofcoaltogasindustryisalargeandcomplexsystemengineering,thisindustry

Keywords:ruralcoal,localgovernment,localgovernmentsupervision.

第1章绪论

本课题研究的依据主要是在于中国是一个农业大国，我国社会活动的基本空间是农村，我国的主体人群是农民，农民、农业、农村三者问题能否得到良好的解决，将制约着中国社会主义现代化的建设结果。党的十七大明确指出，加快新农村建设的进程是我国现阶段的任务，农村“煤改气”建设正是一项重大的举措。实行农村“煤改气”工作，是国家和省深化京津冀地区大气污染防治所做出的重大的决策，有利于加快调整区域能源结构，对生态环境治理的完善、农村居民生活水平的提高具有重要意义。但是，还必须认识到，我国的大部分农村地区的经济发展还相对落后，农民生活的条件很艰辛，农村生态环境还很薄弱。此时，随着农村城市化发展，农村不同阶层落差巨大、矛盾凸显，使得农村“煤改气建设更具有挑战意义。从某种层面上看，创建农村“煤改气”建设是一项非常具有开拓性的，因此在实施的过程中肯定会面临各种挑战和难题，所以我们进行全面、科学的分析，从而找出解决问题的方法。

本课题的研究有着重要的意义。其理论意义：考察我国当今的国情，普通民众对农村环境保护还不甚了解，甚至没有环保的意识，“许多国际组织和国内智囊机构的研究表明：除了资源禀赋和发展阶段的客观因素外造成中国环境出现问题的原因，主要是政府对农村环境监管的效率低下和监管不力所致”。[1]农村环境普遍存在，属于典型的公共物品。地方政府的主要职责是管理本辖区内的公共物品，是监管农村环境污染问题的第一主体，在保护农村环境发挥着主导作用。因此，提高地方政府在农村环境治理问题中的监管职责，保护农民的合法环境权益利益，推行农村“煤改气”政策有利于实现农村经济可持续及科学发展；提出发展多元化农村环境治理主体，不仅有助于政府职能的转变，而且可以减小政府负担，丰富公共产品供给体系。使市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用，稳步推进体制创新，进一步创新和完善宏观调控。现实意义：通过考察河北省石家庄市栾城区彭家庄农村环境治理的现状，挖掘其不足、措施及成效所在，并提出可行性的对策建议，在实践上具有重要作用。表现在：农村“煤改气”安全管理现状好坏关系到农民的健康问题，对农村“煤改气”建设进行研究，寻找农村“煤改气”治理的对策，不但有利于改善农村环境，而且还有利于改善农民生活；农村“煤改气”问题层出不穷，势必将影响到农民的生存和生活及农村的发展，对农村“煤改气”建设进行治理，有助于解决问题和矛盾，维护农村政治环境的稳定；推行农村“煤改气”政策，可促进农村生态环境良性循环发展，实现社会以人为本的可持续发展；农村环境良好，有利于激励农民参加社会生产的积极性,促进农业发展和农民生活水平的提高；更重要的是，农村环境的改善，有利于农村经济水平的提高，可以缩小城市和农村的矛盾，缩小城乡之间的差距。因此，推行农村“煤改气”政策不仅仅会带来很好的环境效益，同时也会带来很好的社会效益。

本课题国内外研究：国外研究：通过对国外文献的查阅，可以看出由于欧美等一些发达国家经济发展较快，他们比我国早开始了对农村环境的治理，经历了由宏观到微观再到宏观与微观相结合的研究方法，重点研究地方政府在农村环境问题中监管职责，对环境治理问题研究也比较细致，对环境治理力度重视度高，各国人民的环保意识也较为强烈。具体为以下两个方面:（1）从农村环境立法层面来看。美国明确规定地方政府以法律形式负责农村环境监督职责，以确保地方政府在农村环境污染方面有所作为。美国学者R·W·芬德利和Ｄ·Ａ·法贝尔（1986）阐述了美国环境行政法的内涵。在遵循美国保护农村环境的原则下，强调地方政府在环境保护方面的责任。[2]英国学者J·姆克卢赫林在他的文章中解释了欧洲各地的环境管理机构，并详细阐述了各国的环境管理制度，指出不同的农村环境管理机构有不同的责任。[3]英国学者密尔1964年出版的著作《代议制政府》总结了责任型政府的理论，强调政府保护农村环境的责任。[4]（2）从农村环境监管模式入手研究。西方农村环境监督模式的主要内容是环境决策者参与的结构、机制和绩效。泰勒提出了一个社区监督模式。在地方政府未能规范社区环境的情况下，许多社区依靠自治来实现对社区的环境监管，这是监管模式的一个非常有益的探索。M·Bramley通过深入分析欧洲农村环境污染的现状，认为应该改变农村环境监管模式。个人“自下而上”的自觉遵守模式比现行政府的“自上而下”强制性管理模式要好。美国学者埃莉诺奥斯特罗姆是公共选择学派的创始人之一，他阐述的多中心治理理论包括政府，社会，市场和公众在农村环境监督主体中的作用。[5]Maria

carmn

lemos在现阶段提出了四种主要的环境治理方式：全球治理，分权治理，基于市场和个人激励的治理以及跨治理。[6]国内研究：由于我国经济发展的原因，我国学者对农村环境治理研究要晚于西方国家，以前一段时间内我们对农村环境的关注度不高，直到本世纪初才开始慢慢多了起来。在对地方政府农村环境监管职责的阐述上，傅颖（2012）阐述了地方政府农村环境监管职责的内涵，从公共产品理论、环境权利理论和环境治理理论三个方面，阐述了地方政府承担农村环境治理的必要性和可行性，指出地方政府对农村环境的监管是其中一项进行社会管理的重要职责。[7]夏光（2002）讨论和分析了环境政策成本和效率，认为中国目前的政策模式过与依赖政府治理，公众参与度低，为此，他鼓励其他社会主体共同参与环境治理。[8]张磊、黄锡生（2011）指出，目前我国地方政府在农村环境治理中监管模式混乱、效率低下、自我监管不到位等问题，提出应改变地方政府对农村环境监管的模式、提高监管效率、完善自我监管模式等对策。李尚琨（2014）通过合作治理提出了进行农村环境治理的建议和对策。[9]赵静、段志辉（2011）详细分析了地方政府对农村环境监管职责的内涵，并从农村环境监管功能的角度强调了地方政府必须要承担农村环境监管职责。[10]杨浩博、黄斌欢和姚茂华在（2015）提出，在生态政治学的角度下，提出应以政府为主导，社会、市场与政府之间的权力平衡的多元化协调治理农村环境。[11]赵美珍、郭华茹（2012）通过对农村环境监管相关的理论的分析，提出了加强地方政府对农村环境治理中的监管责任的建议。[12]

本课题研究的基本内容：本文在农村环境治理基本理论的基础上，研究我国农村“煤改气”建设中问题的现状、成因及对策，而后通过以石家庄市栾城区彭家庄农村为例，提出了农村环境治理存在的问题及解决对策。主要分为以下几个部分：首先是对农村环境治理基本理论概述。包含三个子命题，分别是：农村环境的内涵与特征、农村环境治理相关概念及相关理论。其次，研究分析我国农村“煤改气”建设的现状、农村“煤改气”治理存在的问题及成因。确定从农村“煤改气”的宣传培训、安全实施、正常运营方面及日常性的安全隐患等几个方面对农村“煤改气”现状进行分析。关于我国农村“煤改气”建设存在的问题及成因拟定从农民环保意识薄弱、农村环境治理主体单一、农村环境治理投入资金不足、农村环境治理法律体系不完善、缺少长效农村环境治理监管机制等五个方面对农村“煤改气”建设治理存在的问题进行论述；从传统环境治理理念局限性强、农村环境治理的社会力量不够、农村环境治理的融资渠道狭窄、缺乏有效的农村环境污染防控机制、未能充分发挥公众监督职能几个方面进行成因分析。第三，案例分析——石家庄市栾城区彭家庄农村环境治理的实践，从栾城区彭家庄农村“煤改气”建设的现状、治理措施、成效及存在的不足几个方面进行论述。在前几章论述的基础上，采用案例分析的方法，以栾城区彭家庄农村“煤改气”建设环境治理的现状与对策为研究对象，

本论文写作中主要采用了文献研究法、调查法、案例分析法等方法进行概括。

第2章概念界定与相关理论

2.1概念界定

2.1.1农村环境治理

联合国发展署(UNDP)和联合国环境署(UNEP)已经界定了环境治理：即怎样作出环境决策和谁将作出这个决定，这个过程就是环境治理，换言之，环境治理是人类通过法律、公共机构的制约，合理利用自然资源以及保持人类与自然良好关系的过程。我国学者朱留财认为：环境治理是指人类在对自然资源和环境的持续利用中，环境资源的利用者们制定相关政策来维持环境的可持续发展，行使权力使得环境绩效、经济绩效和社会绩效达到最大化。[13]农村环境治理即指相关的公共机关或非政府组织为了保持农村良好的自然与生态环境，制定相关的法律、法规、政策等来限制人们破坏农村环境的行为，维持农村环境的可持续发展的过程。

2.1.2地方政府

地方政府的定义是学术界比较普遍的观点，地方政府是由中央政府设立的，行使国家的一些权力，管理地方政府以处理国家和地方事务。[14]国家行政体制的最高层次是中央政府，地方政府政府是中央政府划分为不同地区的子结构，实行中央政府颁布的指令，并行使一些国家的地区权力。这表明。地方政府具有以下特点。第一个地方政府被中央政府赋予本地区的管辖权的权力。其次，地方政府拥有一定的地方权力。一方面，政府的权力范围是有限的。另一方面，地方政府规定的事务有限，属于国家事务。[15]地方政府本身是一个具有一定层次和多样性的复杂体系，在国家社会政治生活中占有不可替代的地位，保证了整个社会的稳定健康发展。

2.1.3地方政府监管

地方政府监督被学术界通常称为地方政府监管。在市场经济条件下，政府主要通过特定行业和微观经济活动来调控和限制微观经济主体以实现某些政策目标。主要通过监测和管理进入，退出，价格和国家健康，生命安全以及可持续和健康发展等行为进行规制和管制。本文所涉及的地方政府监管是地方政府对农村“煤改气”建设问题的监管。按照国家制定的法律法规对所管辖区域内的农村环境实施统一监督和管理并采用法律、行政、宣传教育等手段，监督人们建设“煤改气的工程的行为。地方政府可以通过多种形式对农村“煤改气”建设问题进行监管。一是法律手段，针对农村“煤改气”建设现状，地方政府可根据相应的法律法规，对本区域的实施方案进行监督和管理。二是行政手段。国家赋予地方政府特定的行政职能，因此依据相关法律的规定，其在法律允许的范围内利用某些行政强制手段。对“煤改气”的建设和实施方案采取监督管理措施，三是经济手段。地方政府可通过合理的管理，出台相关的经济优惠政策补贴等方式将资源利用率达到最高，鼓励引导节能环保企业在当地发展，摒弃高污染高耗能产业。四是宣传教育手段。地方政府可以开展相应的宣传活动，鼓励公众参与已达到提高公众对“煤改气”的了解，营造全社会关心农村环境的良好氛围。通过对企业进行安全环保的宣传教育，提高企业的社会责任感，引导企业自主改进工艺，提高农村“煤改气”建设的使用率。

2.2相关理论

2.2.1治理理论

治理（governance）一词最早在拉丁文和古希腊语中出现，引导和控制的意义主要用于管理活动，国家和社会是管理活动的主体。随着西方国家经济的发展，上世纪后期，“治理”（governance）有了新的理解，变成了与统治对立的定义。詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》（1995）中，文中着重把治理与统治的理解对立起来写。并在文中指出，治理实际上是一种社会成员以共同的目的为基础而所做的活动，在这一过程中，主体位置的占有并非完全依靠政府来完成，也不是通过国家所具有的强制性来实现的。[16]

2.2.2政府职能理论

政府职能是指地方政府作为国家的行政机关，对国家政治及社会生活各领域依法进行管理所具有的基本职责和功能作用，主要是指政府在一定时期内依据对社会发展的需要，具体应当具备的功能和承担的责任，这也是行政管理中最重要也是最关键的问题，正确地理解政府的职能，关系到一个政府能否很好地履行其自身的职责，关系到治理当地环境的效率，关系到政府公信力的大小，我国政府的职能随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转变而发生了转变，过去的政府职能是全面的政府职能，今天的政府职能主要分为四大模块：政治、经济、文化及社会职能，强调突出了职能的有限性和服务性，进一步突出了社会职能的重要性。监管农村“煤改气”建设问题是政府职能中社会职能的重要内容之一。农村“煤改气”建设状况的好坏关系到农民的生存与发展，良好的农村生活环境是保障农民健康生活最基本的社会需求，地方政府应首先加以满足。地方政府在监管农村“煤改气”建设和安全管理问题中占据主导地位，应充分发挥地方政府所具有的农村环境监管职能，但由于目前农村环境监管模式的局限性，地方政府在解决农村“煤改气”建设和安全管理现状问题的职能的有限性促使地方政府必须调整其角色，改革其职能，重新分配地方政府面对农村“煤改气”建设的监管职能是政府应有的功能和作用。

2.2.3公共物品理论

公共物品理论是研究社会公共事务的一种现代的经济理论。缪尔森在1954年指出公共物品指每个人对某种物品的消费的同时并不会影响其他人对该物品消费的减少。[17]公共物品是具有共享性的物质产品和服务项目，是相对于企业或个人为基本消费单位的私人物品来说的。美国经济学家萨缪尔森最早提出公共物品理论，他将私人物品和公共物品区分开来，与私人产品相比，公共物品具有受益的非排他性、公共产品效用的不可分割性、消费的非竞争性三个特点。由于管理农村“煤改气”建设问题，具有效用的不可分割性收益的非排他性和消费的非竞争性的特性依据上述对公共物品的界定，所以管理农村煤改气建设问题属于公共物品的范畴。第一，效用的不可分割性，地方政府为了保护农村环境不被破坏，使资源得到合理利用，对受到污染和破坏的农村环境进行监管，以提高农村居住环境，发展农村绿色经济。从定义上看，地方政府监管农村煤改气目标是改善整个人类的居住环境而不是为了给某个人提供良好的工作和生活环境，因此，地方政府监管农村“煤改气”问题产生的效用是不可分割的。第三，消费的非竞争性，地方政府通过严格监管农村“煤改气”建设，可以让农村居民消费更多干净的水源、清新的空气、整洁的居住环境等，从某些方面来说，这种消费是不具有竞争性的，每一个居民从农村煤改气建设中都受到相同的影响，人们的消费利益只与是否实施农村煤改气建设有关。综上可知，农村“煤改气”建设的公共物品属性决定了其必须由掌管公共资源的政府监管。

2.3本章小结

这一章引出了农村“煤改气”的研究课题，以及本文的理论基础和理论框架，主要阐述了与本文研究课题相关的得概念以及相关的内涵和特征，其次阐述了研究农村“煤改气”课题相关的理论基础，其一是治理理论，其二是政府职能理论，其三是公共物品理论，从不同角度研究近年来我国农村“煤改气”得管理现状，为下文探讨对农村“煤改气”的治理对策奠定基础。

第3章农村“煤改气”的运营状态和管理现状

3.1农村“煤改气”的运营状态及存在的主要问题

农村人口使用燃料是农村生活的重要的晴雨表，在农村实行“煤改气”是有效治理大气污染，改善空气质量，提高生态文明建设水平的客观要求，这也是推进农村清洁能源建设和改善农村生活质量的有力举措，普遍受到了农村群众的支持和配合。但是在实施过程中也出现了许多不容忽视的问题。

3.1.1从“煤改气”工程实施和运营方面来看

一是管路施工入户与新农村建设不匹配，一些村民居住分散，管道的安装很杂乱，如蛛网密布，或翻墙过院安装或越路架设，不仅不美观又影响出行还存在着一定的安全隐患。其次是“煤改气”安装公司统一提供燃气灶和壁挂炉用于“煤改气”转换，有市场垄断企业推销之嫌，一些居民自己从正规商店购买的正规品牌的产品安装被拒绝。三是农民对“煤改气”分阶段补贴政策，存在担忧。如果长期使用，天然气价格高昂，使用成本高，会增加生活负担，并有一种观望心理。这些现象在一定程度上影响了农村“煤改气”的进程

3.1.2从管理服务和安全问题来看

“煤改气”政府行业监管缺失，隐患治理效果令人担忧。管理部门和管理机构不健全，分工不明确，导致行业监督和对燃气企业管理无序化。此外，各地基层政府对农村“煤改气”建设现状问题，不愿意自揭其短，企图隐瞒事实或者采取规避手段来阻止公众知情，来避开公众的注意力和媒体的监督，消极被动地对待公众参与监管环境的要求。[18]此外，天然气公司的服务问题是许多农民比较担心的，农村“煤改气”项目的用户数量将增加，服务质量是否可以跟得上，这样一个大规模的农村气化工程不仅需要具备专业素质的施工队伍，还对天然气工程施工技术要求高，施工队伍又稀缺，如果因为工程进展而雇佣不合格的安装人员，那么未来的安全问题令人堪忧。

3.1.3从“煤改气”宣传和培训方面来看

从用户角度来看，农村居民对安全知识和应急规范的掌握力度不够，再加上农村大多数的留守老人和儿童，他们对天然气常识知之甚少，如果不能够对他们进行很好的安全教育和宣传工作，那么使用起来不可避免的会存在一些安全隐患，对人们的生活财产构成严重威胁。

3.2农村“煤改气”的管理现状及存在的问题

3.2.1缺乏对农村“煤改气”的长效监管机制和风险预测机制

在过去较长的一段时期内，农村工作属于从属地位，因此农村的环境问题被地方政府作为了重要工作，但由于经费不足、机构缺失、执法人员素质不高等情状长期存在，另一方面，我国农村地区地域广阔，村落较为分散，监管执法成本很高，在客观上也造成了监管不力的现象，同时由于农村地域的分散性和差异性也会导致公共决策的时效性降低，而由于信息的不对称导致信息失真并且会有一地区的差异无法兼顾，从而造成了决策的延误和失误，由于受到诸多因素的影响，农村“煤改气”的监管执法，至今没有得到有效的发挥。

3.2.2地方政府动员社会力量不够，未能充分发挥公众对“煤改气”的监督作用

当前，中国农村环境的治理模式是“政府直控型”的治理模式，政府占主导地位，其他各部门也是在政府的领导下进行“煤改气”建设活动。同时也在探索非政府组织、市场、企业、农民等共同参与的农村环境治理模式，但是由于基层非政府组织发展不成熟、不完善，社会公众普遍认为“煤改气”建设是一项公共事业，企业、农民参与度热情不高等因素的限制，造成我国农村环境治理的社会力量不够。另一方面农民在农村“煤改气”治理中居于主体地位，是农村“煤改气”监管的基本力量，是农村“煤改气”治理的直接利益相关者和参与者，在建设“煤改气”工程时，要充分发挥农民的主体作用和监督职能。只有建立健全公开制度和监督制度，保证农民对农村“煤改气”建设的知情权和了解权，才能保障公众监督职能的实现。但目前我国农村尚未建立起完善的农村环境信息监测和公开制度，加上当地政府对“煤改气”建设信息公开度少以及农民不了解信息的公开渠道等因素的限制，在农村“煤改气”建设工程中，尚未能充分发挥公众监督的职能。[19]

3.3本章小结

本章以彭家庄村为具体研究对象，通过实地调查和深度访谈的方式获取了农村“煤改气”的运营状况和管理现状，发现当前农村“煤改气”存在着许多不容忽视的安全问题，无论是施工运营方面还是地方政府监管方面，总的来看，农村“煤改气”处于一个不成熟、不完善的发展阶段。

第4章农村“煤改气”运营状态和管理现状出现的原因

4.1地方政府传统环境治理理念局限性强

我国传统环境治理理念是以政府为主导，采取命令控制等行政手段进行统一监督管理和分级分部门的监督管理相结合的手段，倡导“先发展，后治理”的理念，注重末端治理。然而，实践表明，这一治理理念的局限性较强，主要表现在：农村“煤改气”建设靠政府财政支持，政府压力越来越大；出现问题后再进行末端治理，治理成本比较高、难度也比较大；农民是农村环境治理的主体，是农村煤改气治理的基本力量，但是传统环境治理理念却忽视了公众参与，公众的参与权和监督权没有被保障。

4.2农村“煤改气”建设的监管体制和激励机制不健全

面对农村的环境问题，一套完备的环境治理法律体系是非常必要的。我国农村立法相对滞后，完全适合农村“煤改气”的法律体系还不健全和完善。我国农村“煤改气”建设缺乏长效治理监管机制，有些地方政府在治理农村的时候做形象工程，在国家号召“煤改气”村村通时，当地政府会象征性地治理一下“煤改气”工程，但是在建立实施“煤改气”工程建设后，由于缺乏长效监管机制，没有人负责监督和管理“煤改气”建设工程的正常运行。由于相关法律法规的不健全，地方政府在面对农村“煤改气”问题时存在着“执法不严，违法不究”的现象，同时，农村执法机构存在执法人员执法能力不足，权限分配不清，执法难度大等问题。加之农民对农村“煤改气”方面的法律法规不了解，地方政府对相应的农村“煤改气”建设等方面的信息不公开等原因，从而使农村“煤改气”建设问题进入了瓶颈期。

4.3监管主体权责关系不明确，未能形成有效合力

监管农村“煤改气”问题，涉及到多个部门，有环保、水利、农业、交通等部门，由于这些部门的职责权限权划分不清，农村“煤改气”监管出现了执法不力现象。过度分散的权利使地方政府在一定程度上对农村“煤改气”建设问题上的统一管理的职能被肢解和架空。在农村“煤改气”监管中，各部门之间的沟通并不顺畅，职责交叉，责任不清，模糊不清和差距很大。遇到问题时，各部门有时相互推诿，推卸责任，不能有效地监督农村“煤改气”建设。在现有的农村“煤改气”管理体制下，各部门在工作安排和资金投入中包含了农村环境的职责内容，但由于各部门之间缺乏全面的协调机制，农村“煤改气”管理将不可避免地会出现多头管理和政出多门的问题。多重管理问题导致农村“煤改气”建设面临九龙治水的局面，特别是县乡政府在实施这些项目时，他们必须根据自己的利益行事，很难形成协调一致的努力。这一方面使得农村“煤改气”监管工作缺乏整体规划，一些本来可能由各部门协调和监督的工作，因为分散执行会增加治理成本，并且在监测农村“煤改气”时，不同的工作组有不同的政治观点和不同的执行标准，给农村“煤改气”实施带来了很大的不便。

4.4本章小结

本章以彭家庄村为具体研究对象，主要从地方政府监管角度阐述了农村“煤改气”状况出现的原因，为下文对治理农村“煤改气”的状况奠定基础。

第5章农村“煤改气”建设出现问题的对策和建议

5.1健全法律法规，提高应急处理能力

加强气代煤应急队伍建设，提高应急处置能力。地方政府必须加紧完善燃气应急事件应急预案，提高应急处置水平，做到未雨绸缪，做好应对突发事件应急处置工作的准备。要建立健全农村天然气事故应急体系，指导和协调本地区农村天然气行业应急事件处置。要充分整合现有人员和设备等资源，建立具有快速反应能力的专业应急救援队伍，认真开展定期演练，切实提高应急处理能力。当地政府应该根据村庄环境的具体情况有目的的有针对性的做好应急预案。有必要完善重要燃气设施紧急情况下的应急处置措施。分别制定应急救援，应急抢修和恢复供气方案，组织适合农村地区使用的救援演练车辆装备组织实地演练，有效提高应急处理能力。

5.2健全地方政府对农村“煤改气”问题的监管体制和激励机制

由于我国农村地区地域广阔，村落较为分散，监管执法成本很高，在客观上也造成了监管不力的现象，同时由于农村地域的分散性和差异性也会导致公共决策的时效性降低，而由于信息的不对称导致信息失真并且会有一地区的差异无法兼顾，从而造成了决策的延误和失误，由于受到诸多因素的影响，农村“煤改气”的监管执法，至今没有得到有效的发挥。所以加强地方政府对农村“煤改气”问题的监管体制和激励机制，激励地方政府更好地监管农村“煤改气”建设问题可以从以下几个方面开始，首先要是改革财政分权制度，赋予地方政府更大的治理环境财政权力，充分投入农村“煤改气”建设资金，这是地方政府实施监管的重要财政先决条件。其次是要完善地方政府农村环境监督绩效评估体制，确保地方政府工作人员树立科学发展观和绿色考核观。要加大村级基层组织建设，必须进一步巩固农村基层组织建设，努力推进农村“煤改气”目标的实施。要为群众办实事，解决一些制约经济社会发展的突出问题，提高工作效率。

5.3提高公众参与，加强“煤改气”宣传培训工作

以人为本的科学发展观不仅要求地方政府加快经济发展，而且还要重视公公事业的管理。农村“煤改气”管理是公共事业管理的重要组成部分。它与全国农村居民的健康息息相关，人们有权了解和参与自己的利益相关的农村管理活动。事实上，对农村“煤改气”管理的监督离不开公众参与。农民团体，社会组织等其它非政府组织在治理农村环境方面的问题发挥着至关重要的作用。地方政府和气代煤然气公司应当利用媒体，电视，报纸等宣传和促进用户正确使用燃气知识和天然气法规，通过宣传教育来提高用户安全防范意识，确保气体的安全使用。地方政府要根据农村居民对瓦斯安全意识薄弱的情况，对农村加强安全用气的宣传教育，加强安全投入，创新宣传形式，利用宣传周组织现场燃气知识交流培训班，开展燃气安全进万家的活动，开展有效提高农村用气意识的活动。因此，在“煤改气”工程建设之前，当地基层政府必须召开动员大会，向参与“煤改气”工程的农民发放大量宣传资料，对参与相关工作的干部和工作人员进行相关法律政策和专业知识的学习和培训，提高有关政策的宣传工作，总之，地方政府必须将农村燃气宣传和培训教育纳入长期管理，新聘职工必须加强岗前培训，完善证书就业制度，抓好三级培训，完善企业领导班子、安全管理人员和技术人员的安全素养，杜绝违法行为，减少事故发生，确保人民安全使用。实践证明，只要有关政策的宣传工作及时进行，就能得到广大群众的理解和支持，许多矛盾就能得到有效防控和化解。

5.4加大对农村“煤改气”建设的资金投入

地方政府投入充足的农村“煤改气”建设资金是改善农村煤改气建设现状的前提，另一方面要提高监管农村煤改气建设的工作质量和效率也需要有足够的资金作为支持。而且与城市相比，农村的经济发展水平有限，农村居民的收入整体水平不高，自筹能力弱，基层政府财政困难，运转经费不足等原因的限制，农村“煤改气”建设工程也就成了摆设，不但没有达到农村环境治理的效果，而且浪费了大量资金和资源。因此，农村社会事业的发展必须由地方政府主导，发挥主导投资作用，落实气代煤行业标准规范，确保安装和施工质量。对于农村燃气项目和设计，应当按照《城镇燃气设计规范》执行，施工验收等环节也应当按照城镇燃气的有关规范和标准组织实施，地方政府要督促有关企业制定详细具体的设计和施工方案，坚持质量过关，安全第一的原则，严格执行标准规范，加强施工管理，做好运行维护，避免偷工减料，确保群众安全使用。

5.5本章小结

本章主要基于彭家庄村“煤改气”建设现状和管