我国地方政府经济行为的政治合法性分析

我国地方政府经济行为的政治合法性分析——以江苏南京政府为例目录TOC\o"1-3"\h\u29824摘要 128938Abstract 2684一、绪论 36325（一）选题背景及意义 35055（二）研究内容与方法 320837二、概念界定及相关理论 36550（一）地方政府经济行为 321836（二）政治合法性 424125（三）我国地方政府经济行为的政治属性 525694三、我国地方政府合法经济行为的相关层面来源 512172（一）法理层面的政治合法性 513313（二）权力层面的政治合法性 614483（三）制度层面的政治合法性 826942（四）职能层面的政治合法性 832648四、我国地方政府经济行为不当造成的政治合法性缺失 922907（一）央地权力博弈导致的政治合法性缺失 929722（二）地方保护主义导致的政治合法性缺失 928168（三）职能错位导致的政治合法性缺失 106477（四）企业化倾向导致的政绩合法性缺失 1010497五、构建我国地方政府经济行为政治合法性的路径 1128496（一）规范我国地方政府经济行为的职能范围 1132338（二）完善我国地方政府经济行为的制度规范 119453（三）健全我国地方政府经济行为的监督机制 122538结语 135501参考文献 1413396致谢 15摘要改革开放以来，中国取得了举世瞩目的成就，政治制度和经济体系都发生了深刻的变化，在中国经济实现腾飞的过程中，政府经济行为的积极作用日益引起广泛重视。但另一方面，在改革开放日益深化的过程中，各种社会矛盾也日益加深并逐步显现化，并导致了较为激烈的社会冲突，与之相应，政府经济行为，尤其是地方政府经济行为的诸多不当之处日益引起社会的重视和反思。故而本文对我国地方政府经济行为的政治合法性问题进行探究，并在论述过程中以江苏省南京市为例进行论述。在详细分析之后，得出构建我国地方政府经济行为政治合法性的路径，以期为政府经济行为提供一定的参考。关键词：地方政府；经济行为；政治合法性AbstractSincethereformandopeningup,Chinahasmaderemarkableachievements.Thepoliticalsystemandtheeconomicsystemhaveundergoneprofoundchanges.IntheprocessofChina'seconomicdevelopment,theactiveroleofgovernmenteconomicbehaviorhasincreasinglyattractedwidespreadattention.Ontheotherhand,intheprocessofdeepeningreformsandopeningup,varioussocialconflictsarealsodeepeningandgraduallyappearing.Thishasledtofiercersocialconflictsandcorrespondinggovernmenteconomicactivities,especiallytheeconomicbehavioroflocalgovernments.Manywrongdoingshaveincreasinglyattractedtheattentionandreflectionofthesociety.Therefore,thisarticleexplorestheissueofthepoliticallegitimacyofthelocalgovernment'seconomicbehavior,anddiscussesitintheprocessofexpositioninNanjing,JiangsuProvince.Afteradetailedanalysis,ithasdrawnthepathtoconstructthepoliticallegitimacyofthelocalgovernment’seconomicbehaviorinordertoprovideacertainreferenceforthegovernment’seconomicbehavior.Keywords:Localgovernment;economicbehavior;politicallegitimacy一、绪论（一）选题背景及意义自我国实行改革开放以来，经济便得到了快速的发展，经济中心的转移实现了中华民族的伟大复兴，中国的国民经济总量不断提高，保持着持续增长的速度。居民的收入水平不断提高，生活水平上了一个新台阶，经济的向好为我国政府职能的转变开展政治合法性提供了重要依据，为社会的稳定，政治的良性发展打下了坚固的基础熊毅.中国地方官员经济行为的效率分析——兼谈官员内在激励的重要性[J].石家庄经济学院学报,2017(04):30-35.熊毅.中国地方官员经济行为的效率分析——兼谈官员内在激励的重要性[J].石家庄经济学院学报,2017(04):30-35.尽管地方政府的经济行为存在着很多的漏洞和弊端，不利于我国经济的持续发展，甚至会引发社会的动荡不安，但是我们不得不承认，地方政府在我国经济发展中扮演着至关重要的角色，作为中央政策的执行者和监督者。地方政府的决策是否合理关系着改革开放进程能否顺利进行下去，关系着市场经济体制的完善，随着基层政府权限的不断扩大，在经济发展中，将会起到越来越重要的作用，因此，本文笔者提出，基于此背景，有必要对地方政府的经济行为进行规范。本课题的提出是具有一定的现实意义的。目的在于通过分析地方政府所开展的经济行为是否符合法律规范，从而找出经济行为中所缺失的合法性，并根据相关的合法性理论，对如何解决政府行为不合法问题提供依据。（二）研究内容与方法文章是对我国地方政府经济行为的政治合法性进行的探究。文章主要采用文献资料法以及案例分析法两种研究方法进行探究。通过学校图书馆、中国知网、网络等搜索资料以获取信息，收集整合近年来国内国外相关研究，全面的收集资料，为本文的研究提供理论基础。另外，以江苏省南京市具体情况为例，进行全面探究，使文章更具说服力。二、概念界定及相关理论（一）地方政府经济行为目前对政府经济行为的研究尚未形成成熟的理论体系，处于刚刚起步的阶段，大部分的学者在研究政府的过程中，都集中于政府的职能，政府的管理体系以及政府的服务等方面，对于地方政府经济行为的界定尚未明确，另外，由于不同的政府的经济行为是有所差异的，在制定地区经济发展规划的过程中，也受到多种因素的影响。特别是我国的国情比较特殊，若是地方政府不从地方实际出发开展经济行为，很容易对当地的经济造成不利的影响，因此，学术界对于如何定义政府经济行为，尚未形成统一的结论。本文笔者经过查阅资料后，将研究的对象锁定为改革开放之后我国的地方政府所开展的经济行为，这是因为改革开放之前，地方政府实质上属于中央政府的分支。不具备独立开展经济行为的条件，缺少行动过程。所以在对政府的经济行为开展研究的过程中，主要集中在三个方面王永志.市场经济与当代中国政治价值转型研究[D].中共中央党校,2015.。王永志.市场经济与当代中国政治价值转型研究[D].中共中央党校,2015.（二）政治合法性政治合法性这一概念属于政治经济学的范畴，通常是由政治学家对政治开展的过程进行研究和分析的出来的理论结果，在政治合法性这一领域研究成果较为显著的是来自西方的几位学者，我国在对政治合法性进行界定的过程中也借鉴了这些学者的理论成果。当前，对这一概念的界定尚未形成统一的结论。政治理论与政治实践是密切相关的。以往的领导人并没有过多关注政治合法性这一问题，直到改革开放之后，随着政治合法性的作用越发突出，才引起了社会各界的关注，并积极寻求提升政府政治合法性的途径，我国对于政治合法性的理论研究也经历了与实践一致的过程。本文笔者对于如何定义政治合法性这一概念，参考了大量学者的文献成果，最终得出了这样的结论，当民众对政府的执政理念和执政方式认可之后，政府的执政行为便具有了合法性和正当性。具体来说，可以分成四个方面，即制度，法律，职能与权力。（三）我国地方政府经济行为的政治属性随着我国改革开放的不断深化，再加上税收制度的改革，我国地方政府在政治，经济等领域拥有了更多的权限，摆脱了以往高度集中的计划经济体制的束缚，逐渐发展成为具有高度自主权的政府主体，当政府所拥有的财政资源不断增加，资金实力逐渐雄厚，政府便可以凭借着垄断性的优势，对中国市场的发展进行干预，甚至主导经济。随着市场经济体制的进一步完善。政府在市场经济中所发挥的作用也越来越不容小觑。将我国地方政府的经济行为和政治行为相结合，可以分成两种类型，一种是基于政治利益所开展的经济行为，另一种则是基于法团主义所开展的经济行为。具体进行分析的话，当政府逐渐成为具备独立的资金实力和政治实力的主体时，政府在开展经济行为的过程中会受到自身多重角色的影响而做出决策，一方面，地方政府和中央政府在根本利益上必须是一致的，因此需要遵循中央政府的宏观经济政策，并加以落实，但是地方政府所在的地区也有经济利益的考量，二者可能会产生偶发性冲突。另一方面，地方政府所在的地区的经济利益，也根据主体的不同划分为多重利益，如公益单位，企事业机关的公共利益。私人企业的经济利益，以及地方政府官员的个人利益等。基于法团主义所做出的地方政府经济行为，主要从两个方面进行分析，一方面政府已经不再只扮演中央政府附属政府的角色，地方政府的角色更加多变，并且有了自己的政治利益诉求和经济利益诉求，在地方政府做决策的过程中会受到自身利益的驱使产生一定的偏差朱庆跃.中国共产党反腐败政治体系构建的历史实践研究[D].上海社会科学院,2017.朱庆跃.中国共产党反腐败政治体系构建的历史实践研究[D].上海社会科学院,2017.三、我国地方政府合法经济行为的相关层面来源（一）法理层面的政治合法性法理层面的政治合法性是我国地方政府经济行为合法性的一大来源，即在现阶段法律的约束下，政府进行一定的经济行为，其经济行为不仅包括对社会经济运行职权的干预、管理和其权威的维护，还包括对完善社会主义市场经济体制进程的推动，此外，还致力于不断提高居民的生活水平等等，皆是建立在法律的基础上的。从经济法学的角度来对政府经济行为进行分析，经济法主体是政府，指由政府进行的行为，其可以实现对法律经济关系的设立、变更以及终止，是一种基于法律之上的行为。所以，在笔者看来，在对地方政府的经济职能及实现经济行为的相关方式进行准确界定方面，现阶段我国各级政府不断加强关于政府经济行为的立法工作是十分重要的环节，这也在很大程度上促进了地方政府经济行为的实现。事实上，随着我国不断的进行完善社会主义市场经济体系，各级政府为了限制其经济行为，建立起了若干有针对性的法律：一方面，在宏观层面，中央政府制定了诸多法律对地方政府经济行为进行规制，例如《财政法》（对地方政府财政收入的调整）、规制地方政府财政支出的《预算法》（对国有资产管理行为进行明确）、《国有资产管理法》等等。另一方面，在宪法规定和中央政府出台的相关法律、政策制度的基础之上，结合本地区的现状，地方政府制定了很多地方性法律（关于地方政府经济行为的），例如《南京产品质量管理条例》，是由江苏南京市制定的，此外还有很多其他法律。综上所述，中央和地方两层的相关法律规范虽然存在着差异，但是毫不冲突，地方政府经济行为法理层面的合法性来源是由以上两个层面构成的。（二）权力层面的政治合法性从权力分配角度看，国家整体与部分之间关系的权力分配格局即为国家结构形式，作为一种法定的利益分配格局，国家结构形式存在于国家整体利益（以中央政府为代表）与地方区域利益（以地方政府为代表）之间。所以，中央政府的纵向行政分权是我国地方政府的权利来源，这取决于我国的单一制国家结构形式。中央政府从世纪年代初开始进行大规模的纵向行政分权，这有利于我国经济改革的顺利开展。与此同时，中央政府在进行纵向行政分权的过程中，地方政府除了接受中央政府直接授予的经济管理权利以外，还截留了中央政府打算直接授予企业的部分自主权，这是由以下因素造成的：一方面，计划经济体制“条块分割”的惯性因素；另一方面，地方政府渴望拥有更多的权利。所以，地方政府经济行为的权利来源也包括两方面，即地方政府获取的由中央政府直接授予的经济管理权力以及地方政府截留的中央政府打算下放给企业的部分自主权。其中，地方政府经济行为和地方政府经济行为合法性主要来源于中央政府的行政授权。就内容而言，中央政府从以下几下方面进行行政授权。其一，下放财政权。在实际国情的背景下，中国政府于改革开放之后进行过多次财政制度方面的改革，而这些改革的目的在于对地方政府的积极性和主观能动性的调动，从全局来看，中央政府通过下放归属于自己的部分权利来改革财政支付，这使地方政府的经济职能权限不断扩大，使地方政府的财政能力相对独立，且拥有真正意义上的自主权。其二，下放事权。中央政府通过下放归属于自己的部分事权来改革财政制度，其中下放的事权包含很多内容，其中政治、经济和文化等等方面都有设计到。下放事权使地方政府经济职能权限不断扩大，地方政府拥有更多的权利对地方利益进行维护，从而使地方政府经济行为的相关内容不断丰富。其三，下放经济特许权。在推动我国经济体制改革的进程以及国民经济发展的速度方面，经济特许权下放是十分重要的一环，与此同时，经济特许权的下放不仅为建设社会主义市场经济体制积累经验，也使地方政府的经济发展权限不断扩大。其四，下放人事管理权下放。改革开放是个非常重要的分界点，在这个阶段以前，中央政府紧握各级地方政府的人事管理权，且对于地市级、厅级官员的人事变动进行直接管控。在改革开放之后，中央政府只保留省一级官员的人事管理权，在很大程度上下放了地方政府的人事管理权。在政治改革的内容当中，人事管理权的下放在其中扮演着重要的角色，其在很大程度上激励了政府的经济行为，例如，将地区经济发展同地方政府官员的升迁紧密联系起来，这很多地方（例如江苏南京地方政府）的官员发展地区经济的积极性不断提高。其五，下放国有企业管理权。在改革开放之后，中央政府不再像改革开放之前那样对全国大多数国有企业进行直接控制，而是下放给地方政府更多的国有企业管理权，这一行为给地方政府带来了重要意义：第一，地方政府通过获得中央下放的国有企业管理权，获得了更多的财政收益，使政府财政能力和经济行为能力在很大程度上得到了提高；第二：从本质上来说，通过下放国有企业管理权，地方政府经济职能的内容被不断丰富，且不仅增强了地方政府的话语权，也提高了地方政府在辖区内的影响力；并且，通过下放国有企业的管理权，不仅有大量的经济管理人才涌入地方政府，而且，地方政府可以更好的进行制度创新活动和经济管理活动。南京市政府在2017年7月1日出台的南京《简政强区县（园区）改革实施方案》，规定4大类202项市级行政权力下放给区县（园区），约占目前市级行政权力的一半王雪雁.中国经济转型期地方政府投资行为研究[D].吉林大学,2016.王雪雁.中国经济转型期地方政府投资行为研究[D].吉林大学,2016.（三）制度层面的政治合法性依据西方制度经济学派的观点，正式制度在很大程度上影响着市场主体的经济行为，它可以让市场主体的行为更加规范，同时可以充分发挥市场主体的能动性。目前，我国关于规范市场经济行为的制度的不断完善，确保了社会主义经济的顺利发展，也使我国地方政府经济行为具有法律依据。制度规范具体体现在以下两个方面：首先，政策制度规范。目前我国规范地方政府经济行为的政策制度规范主要有正式颁布的法律法规和中央及各级政府自己颁布的各项政策文件两种类型。从经济学的角度来看，宪法和法律是所有影响地方政府经济行为因素中最重要的。但是，由于我国具有独特的国情等，对地方政府经济行为影响最大的不是宪法和法律，而是地方各级政府的党政机关自己颁布的相关政策文件，这些政策文件的影响的效果在很大程度上超越了法律。其次，财政制度规范。在笔者看来，地方政府经济行为之所以能够存在，主要归因于地方政府具有自己独立的财政；也就是说，地方政府独立的财政为地方政府经济行为的发生提供了经济基础。因此，在目前的市场经济条件下，地方政府财政规模的大小会在特定时期内直接影响政府支配社会资源的能力，同时决定地方政府经济行为在具体的实践过程中能够达到什么程度的影响力。（四）职能层面的政治合法性宪法和法律规定了地方政府的经济职能，地方政府的经济职能属于社会管理职能的范畴，它可以作为政府经济行为是否合法的重要依据，目前，我国地方政府的经济职能制度规范具体体现在以下两个方面：首先，完善地区性公共物品供给机制。地区性公共物品和全国性公共物品是相关联的，主要是指在不超过地方市场主体供给能力的条件下、地方市场主体在能力范围内可以提供的区域内的居民共同使用的公共物品，这些公共物品主要指公共交通、医疗、基础设施、教育等其他社会福利及保障。所以，要提高地方某区域内居民的生活质量和水平，就需要在该区域内提供足够的地区性公共物品，地区性公共物品供给机制是否完善，将直接影响社会的进步程度。其次，解决分配不公和和贫富两极分化问题。整体来看，市场经济可以直接体现出效率和活力，但是目前的市场运行机制不能从根本上解决社会存在的分配不公和收入两极分化过大的问题。而从西方发达资本主义国家的经济发展过程来看，市场经济越是自由，不公平现象和和贫富两极分化的问题就越严重。因此，地方政府经济行为的介入以及采取行政手段二次分配社会收入，可有效解决分配不均和贫富差距大的问题。四、我国地方政府经济行为不当造成的政治合法性缺失（一）央地权力博弈导致的政治合法性缺失央地权力博弈会导致地方政府经济行为的合法性丧失，但是主要体现在地方政府行为的权利方面以及中央政府的授权层面，但是因为政府在改革的过程中，形成了自己的政治利益以及经济利益，会让政府以及中央政府之间出现权力博弈的问题，并且地方政府为了实现政治以及经济稳定，产生了滥用职权的情况，导致中央政府对地方政府产生处罚问题，也会让地方政府经济行为丧失了中央政府的授权，会导致地方政府的经济没有具备合法性。地方政府和中央政府的权力博弈，不能够促进政令统一，也会对国家宏观调控带来不利的作用，对于全国经济的发展有着不利的影响，在同级政府中出现了很坏的影响，这样会出现中央政府收权以及处罚的问题，所以地方政府和中央政府的博弈，会让地方政府的经济行为没有中央政府进行授权，导致地方政府没有权力合法性。（二）地方保护主义导致的政治合法性缺失某些地方保护主义就是政府为了促进辖区的经济效益得到提升，通过违反法律法规以及政策，会让地区的经济主体得到了相对其他主体更大的优势，最终实现经济发展目标。地方保护主义对于社会主义市场经济体制带来的不利影响，危害性主要反映在：第一，地方保护主义对于经济进行了封锁保护，人为的将市场经济划分成的行政区经济，不能够实现社会资源的流动，不能够促进市场体制得到有效运行,不能够促进社会主义经济得到迅速发展。第二，保护主义本质上就是开展中央政府宏观调控政策违反的情况，不能够促进宏观经济的布局目标得到实现，而且会违反法律法规以及政策文件，这些都是违法的情况，会对社会主义法治发展带来不利的效果，第三，地方保护主义会产生重复建设的现象，不能够开展市场机制的资源配置工作，会让社会资源进入到低效率的企业中，会出现社会资源分配不合理以及浪费的问题，第三，地方保护主义在短时间内虽然保护了本地企业，但是会导致竞争力下降，不能够满足市场竞争的需求，最终会被社会淘汰，不能够促进当地经济的快速发展。南京市政府虽然采取多种方式来提升自身经济效益，但是相对来说较为桂平，虽然有一定的地方保护，但是却也予以了其他地区经济主体较多的权利，以实现其发展。（三）职能错位导致的政治合法性缺失地方政府的经济行为只能合法性缺失问题，主要体现在经济职能以及供给层面产生的缺位以及越位的情况，为了促进财政最大化的目标实现，政府要积极的做好政府财政领域方面的工作不能够干涉社会经济事务，出现政府的职能越位情况，另外一个方面就是要通过政府管理各种事物和产品，由于不能实现财政最大化，政府就没有过问，会导致政府职能上的缺位问题，地方政府的职能缺位以及越位问题不能促进政府以及经济发展。（四）企业化倾向导致的政绩合法性缺失地方政府经济行为选择的倾向，就是地方政府行为的出发点促进企业发展，不是实现生活水平提升，处理经济事务的时候主要是重视企业的利益，并不是重视公众的利益，有地方政府使用到了行政强制方法，国家暴力机器压制公众的利益需要，促进企业的利益得到实现。地方政府经济行为选择的趋向，主要是对地方政府来说的，企业获得的利益以及效用高于社会个体民众，企业为地方政府解决就业问题，并且得到了税收，能够促进地方政府财政以及显性绩效，因此企业作为地方政府的选民。地方政府经济行为选择的倾向，就是对于公共资源被企业挤占，而且只是将财政和精力提供到企业发展的过程中，没有重视合法权益，也会对公共利益带来不利的影响，会对公众的情感带来影响，不能够促进地方政府的行为合法性得到提升。五、构建我国地方政府经济行为政治合法性的路径政治合法性作为政治系统存在的前提和基础，在社会转型的过程中，正值国家会出现各种程度的合法性困境，在进行发展以及转型的时候，合法性困境主要体现在腐败对合法性基础带来的腐蚀现象，经济在飞速发展，可能会出现证据合法性的问题，民主制度的积极参与，以及政治参与度扩大之间的矛盾，有利于科学发展，要以绩效维护合法性，才能够建立很好的价值体系，促进社会共享的信仰得到形成，才能够积极的进行宪政以及法治工作，做好法理型的权威强化工作，这是形成合法性的主要办法，才能够实现民众根本利益得到解决，获得民众的认同以及支持，促进共产党的执政地位得到完善，促进社会和谐稳定。（一）规范我国地方政府经济行为的职能范围与地方政府经济行为的合法性问题，要积极的做好地方政府职能的建立工作，除了宪法之外，对地方政府职能的原则性界定，我国没有出台确立地方政府经济职能的规范以及文件，作者认为要通过立法促进政府的经济，只能限定在以下层面：第一，公共产品供给。公共产品供给作为地方政府的职能之一，也是地方政府众多经济弱化的一个层面，因此要做好地方政府的公共物品供给工作，才能够满足地方政府经济的需要，也是社会发展的主要趋势。第二，转变市场失灵，我们都知道市场不是万能的，市场失灵会经常出现，尽管政府干预会出现很多失灵问题，但是政府是市场经济，主体市场失灵也会对政府产生作用，政府要采取相关的措施就是必然选择，在市场经济快速的发展过程中，要转变市场失灵的情况，这是地方政府要面对的主要经济情况。（二）完善我国地方政府经济行为的制度规范因为我国的经济体制比较特殊，政府在市场经济中的影响力高于其他市场主体，因此地方政府作为市场经济活动的主体等，但是地方政府经济行为出现了很多问题，导致的地方政府经济行为的合法性不足，就是地方政府经济行为缺乏制度约束的主要原因，本文提到，不仅要强化中央政府对地方政府的监管工作，而且要在以下方面对于地方政府的行为进行约束。其一要形成良好的地方人大做好地方政府经济行为的约束制度，人民代表大会作为宪法规定的权力机关，地方人民代表，享受立法权以及监督权，虽然没有对社会管理及经济发展产生干预，但是对地方政府以及行为有监督的义务，对当前来说，地方人民代表没有履行自己的权利，所以要促进地方政府的经济行为约束制度得到形成，要促进地方人民代表大会的意义得到发挥，促进人大代表满足本地人民的利益，积极的对地方政府的经济行为进行约束，才能够促进政治合法性得到提。其二要形成比较完善的市场主体对地方政府经济行为的约束体制，市场经济主体不仅有地方政府，还包括了企业以及公民，所以要形成约束地方政府经济行为的制度，就需要企业以及公民进行参与。（三）健全我国地方政府经济行为的监督机制中央政府