中国环境法治的现状与思考

第三篇探索与反思第八章中国的环境法治第九章环境保护的国家意志第十章中国战略环评第十一章绿色GDP核算第十二章投资冲动与可持续发展第十三章清洁生产和循环经济1中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第1页!第八章中国的环境法治一、中国环境法治的现状二、日本的环境立法三、中国2009年环境法治事件2中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第2页!引言改革开放以来，中国经济所取得的成就举世瞩目，但由此带来的环境污染和破坏也触目惊心，很大程度上抵消了经济建设的成就。按照生态学规律和可持续发展的客观要求，完善环境立法、执法和司法制度，是我们必须完成的任务。日本的环境立法，也许值得我们思考和借鉴。2009年，对于环境法治来说是不平静的一年。回顾一年的环境法治进程，《规划环境影响评价条例》正式实施、《侵权责任法》获得通过等一系列让人惊喜而记忆深刻的环境法治事件值得我们铭记。

3中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第3页!西方发达国家的实践证明，环境问题的解决有赖于两个基本的手段：科技和法律。然而，对中国而言，科技和法律都还不成熟。4中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第4页!我国的环境保护法还不能完全适应“依法治国、建设社会主义法治国家”。

，立法指导思想落后，仍然坚持“人类中心主义。第二，“宜粗不宜细”的立法思想造成环境资源立法不具可操作性。第三，公众参与环境决策规定非常薄弱，民间环保组“苟延残喘”。（1）经济中心论下的权力本位法：不能完全适应保护公民基本权利和依法治国的要求。5中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第5页!环境立法过程及其存在的问题：程序复杂、部门色彩、行政管理色彩浓郁；导致多数立法仍以行政权力为本位，不以公民权利、社会利益为本位；不利于对行政执法机关及工作人员的制约；不利于对公民生命权、健康权、环境正当权益保护。6中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第6页!（3）立法受制于现行政府管理体制：环境与资源保护法律的综合调整功能未见成效。究其原因

一是中国环境与资源保护立法还有空白需要弥补。二是对环境、资源进行综合法律调整的立法不够发达，特别是缺乏一部从全局上、整体上、宏观上对国土资源和环境进行全面法律调整的环境资源基本法。

7中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第7页!4.司法救济：环境法治失灵的救命稻草环境司法是环境立法、行政执法之外的另一种国家公权力介入的方式，是环境保护的最后一道法律防线。具体到环境民事诉讼和环境行政诉讼两类案件，总体特点是：一是原告以自然人居多；二是原告胜诉率低。8中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第8页!5.环境法治任重道远：前途漫漫环境法治建设作为一个涉及整个社会各个方面的综合工程，也是作为一个系统而存在的。中国现有的环境立法、执法和司法体系存在着种种不足，而且这些不足将会随着经济社会发展水平的提高进一步显现其不利影响，甚至威胁整个中华民族赖以生存和发展的生态环境基础。9中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第9页!1.20世纪90年代：日本《环境基本法》的立法背景1991年12月，以“地球村时代环境政策的实况”为题召开了咨询会议。会后提出了制定新的《环境基本法》的构想。有三方面原因：10中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第10页!2.20世纪末:日本对环境立法目的的调整在联合国“环境与发展”大会之后，1992年10月日本内阁会议承诺了制定《环境基本法法案》的基本构想。综合考察日本的《环境基本法》，它具有如下五个特点：

11中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第11页!确立了国家在制定和实施被认为是涉及环境影响的对策之际，负有考虑和关心环境的义务；明确规定了国家为减低对环境负荷有影响的活动时，必须努力采取必要的经济措施防止环境保全上的妨害；明确规定了积极推进全球环境保护的国际合作。12中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第12页!环境政策的改变根据《环境基本法》的规定，日本于1994年12月制定了《环境基本法》施行之后的个环境基本计划。2000年12月，日本内阁对1994年环境基本计划进行了修改。新修改的环境基本计划依旧将“循环”、“共生”、“参加”和“国际合作”作为日本环境保护的四个长远目标。并明确提出了将日本构建成为可持续社会的总目标。

13中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第13页!制定《推进循环型社会形成基本法》

日本在2000年6月制定了《推进循环型社会形成基本法》。具有如下六个方面的特点：日本循环经济基本立法专家

小柳秀明

14中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第14页!明确区分了国家、地方政府、企业与公民的责任及其作用；确立了地位高于其他国家计划（包括环境基本计划）的循环型社会形成推进基本计划制度，促使日本各界有效地推进循环型社会的形成；明确了推进循环型社会形成的国家措施。15中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第15页!表1进入21世纪以后日本环境立法年表

（截至2006年4月）2006年修改《关于促进容器包装分类收集以及再商品化的法律》（修改中）修改《关于鸟兽保护及其狩猎适当化的法律》（修改中）修改《关于特定制品氯氟烃类的回收以及确保破坏实施等的法律》（修改中）修改《地球温暖化对策推进法》（修改中）修改《独立行政法人国立环境研究所法》（修改中）制定《关于救济石棉致健康被害的法律》16中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第16页!2004年修改《关于防止海洋污染等以及海上灾害的法律》修改《大气污染防止法》制定《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》制定《关于依靠提供环境情报等促进特定事业者等在事业活动中考虑环境的法律》修改《关于废弃物处理以及清扫的法律》17中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第17页!2002年制定《土壤污染对策法》制定《关于已使用过机动车再资源化等的法律》制定《地球温暖化对策推进法》修改《节能法》制定《关于电器事业者利用新能源等的特别措施法》将《关于鸟兽保护及其狩猎的法律》修改为《关于鸟兽保护及其狩猎适当化的法律》修改《自然公园法》18中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第18页!2000年制定《推进循环型社会形成基本法》制定《关于建设工程有关资材再资源化等的法律》制定《促进食品循环资源再生利用等的法律》制定《关于推进国家等调配环境物品等的法律》修改《关于促进再生资源利用的法律》并改称为《关于促进资源有效利用的法律》19中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第19页!三、2009中国环境法治事件2009年，对于环境法治来说是不平静的一年。回顾一年的环境法治进程，《规划环境影响评价条例》正式实施、《侵权责任法》获得通过等一系列让人惊喜而记忆深刻的环境法治事件值得我们铭记。20中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第20页!一、立法篇厦门PX、北京六里屯等事件表明，我们不仅要对单个项目进行环评，还要对发展规划进行环评。相信随着《规划环境影响评价条例》的实施，规划环评在预防资源过度开发和生态破坏方面，将发挥着不可替代的积极作用。“榕城”厦门备受国人关注，无疑源于饱受争议的PX事件。21中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第21页!相关链接：北京六里屯事件

●2006年年底海淀区政府筹划在六里屯建一个密闭式垃圾焚烧发电厂，投资约10亿元，计划在2007年3月中旬动工。

●2007年1月30日北京市环保局公布了对焚烧厂环评审批情况的说明，称该项目不会对周围环境构成威胁，并作出批复。

●2007年3月14日周边居民127人联合向北京市环保局提交《行政复议书》，要求撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复。

●2007年6月12日国家环保总局公布了关于该项目的行政复议决定。要求在进一步论证前应予缓建，并全面公开论证过程，扩大征求公众意见范围。

●2009年3月11日全国十一届人大二次会议新闻中心举行专题采访，针对六里屯垃圾焚烧厂的建设情况，环境保护部有关负责人表示，该项目必须经北京市环保局核准并公告之后才能开工。

●2009年3月12日北京市发改委公布的2009年198个重大建设项目详细清单中，六里屯垃圾焚烧发电厂在列。

●2009年7月9日海淀区市政管委副主任赵立华来到百旺新城小区，与周边居民沟通，其称六里屯垃圾焚烧厂整个论证工作和建设的相关程序，基本都处于停滞状态。22中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第22页!

贵州省贵阳市2009年3月将《贵阳市促进生态文明建设条例》纳入贵阳市人大常委会2009年立法计划。建设生态文明是党的十七大确定的一项战略决策。在缺少前人经验借鉴的情况下，福建、贵州两地结合本地情况，开始着手有新意、有突破的生态文明立法，具有很大的现实意义。23中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第23页!法律明确，两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定。法律还规定，因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿。污染者赔偿后，有权向第三人追偿。取证难、维权成本高，这在一定程度上制约了污染受害者的维权行动。在环境污染侵权案件中，受害人往往处于弱势地位，很难证明污染与损害之间的因果关系。此次，《侵权责任法》对环境污染责任做出专章规定，进一步完善了环境污染责任制度，这对污染受害人维权无疑具有积极意义。24中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第24页!环保社团提起公益诉讼

2009年7月，中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告，状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷一案，已被江苏省无锡市中级人民法院正式受理，这是我国首例由社团组织提起的环境公益民事诉讼。同月，中华环保联合会提起的我国首例环境公益行政诉讼在贵州省清镇市法院立案。贵州省清镇市人民法院环保法庭随后对中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局行政不作为案进行了公开审理。二、司法篇25中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第25页!于皓等人南涑河砷化物案2009年4月，于皓在未取得农业部颁发的生产许可证、产品批准文号，以及明知阿散酸产生的废水含有毒物质，未办理工商、环保等手续的情况下，非法生产阿散酸。在生产过程中，于皓将产生的大量含砷有毒废水排放在一处蓄意隐藏的污水池(池底作防渗处理)存放。7月20日、23日深夜，于皓为了节省污水处理费用，趁当地降雨、附近一河流水量增加之际，指使生产厂长许长贤、员工于宗友，用水泵将含砷量超标2.7254万倍的生产废水排放到南涑河中，致使南涑河严重污染，有毒废水严重影响流域内50万群众的生命健康和生产生活。26中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第26页!俞明达终于用14年的时间，换来了这份终审胜诉的判决。这不是俞明达一个人的胜利，这也是环保的胜利。在此案中，俞明达的努力、坚持与执著给人留下了深刻的印象。俞明达经过14年漫漫诉讼路，终于获得胜诉。27中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第27页!三、执法篇环境保护部开通“12369”

2009年6月5日，环境保护部开通了“010－12369”环保举报电话，受理群众对环境污染和生态破坏的举报。环境保护部“010－12369”环保举报热线主要受理群众对突发环境事件、跨省界污染以及应由环境保护部直接调查处理的环境举报。28中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第28页!1.中国的环境危机和法治需求改革开放以来，中国经济一直以超乎寻常的速度迅猛发展，社会、经济、环境呈现严重不均衡和不协调状态。如果我们还是一味的只看重自然环境的经济价值，而忽略其维持人类社会生存的生态价值，那么中国8-10%的GDP年增长率还有什么意义呢？一、中国环境法治的现状29中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第29页!2.理念落后和立法缺陷：环境法治失灵的源头

30中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第30页!与发达国家环境立法动议于民众需求、先解决环境侵害权益纠纷后行政规制企业行为的自下而上方式相反，中国环境立法的动议主要来源于党中、央国务院至上而下地对人民利益的关怀。实际操作中，极易造成环境立法很少体现和保障公民环境权益的现象，失去党中央、国务院环境立法动议的本意。（2）政府部门主导立法：不能充分适应市场经济和可持续发展的需要31中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第31页!1993年，全国人大环资委成立，它可以直接准备法律草案并提交全国人大或其常委会讨论通过，我国单纯由行政部门立法的局面有所改观。从立法的侧重点来看，中国环境资源单项法重环境污染防治、轻自然资源保护的倾向明显，污染防治法又以“末端处理、达标排放”为核心。32中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第32页!3.地方保护和监管错位：环境法治失灵的主因1.地方政府决策：牺牲环境质量，唯GDP至上。2.落实“招商引资”指标：政府部门监管失灵。33中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第33页!胜诉率低的原因：原告大多是处于弱势地位的自然人；现行民事法律和环境资源法律对于举证责任的规定不尽合理；整个法治的不健全；34中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第34页!二、日本的环境立法自1993年制定《环境基本法》以后，日本的环境立法和环境政策开始针对全球环境问题和国内的废弃物循环利用问题发生转变。进入21世纪以后，日本提出了构建与地球共生的“环之国”的目标，开始在环境立法和政策方面强调将循环、共生、参加和国际合作等四项内容予以法制化。日本的环境立法，也许值得我们思考和借鉴。35中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第35页!需要将环境行政的对象扩大化（即扩大到一般的民众）；需要将行政的方法扩大化；还需要将行政的范围国际化。制定新的《环境基本法》的原因:36中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第36页!确立了环境恩惠的享受和继承、减少对环境负荷的可持续发展的社会构筑、依靠国际协作积极推进地球环境保全等三个基本理念，为日本创造可持续的环境保护型社会奠定了基础；在环境法的基本制度方面，规定政府必须为推进环境保全对策而制定关于环境保全的基本计划，并确立为国家的法定计划；37中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第37页!3.21世纪：日本环境立法的新目标38中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第38页!强化环境行政的综合性2001年，日本政府在中央省厅改革的进程中，将原环境厅升格为环境省，人员编制也由原来的969人扩大到1131人。环境省的职权也由过去以控制典型公害和保护自然环境为主，扩大到“良好环境的创造及其保全”等重要事务。39中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第39页!明确了循环型社会的基本形态，即遏制自然资源消费、尽可能减少对环境负荷的社会；对传统废弃物的概念作了无价值和有价值的区分，明确提出了“循环资源”的概念；初步将处理的优先顺序予以制度化，要求在技术和经济可行的范围内尽可能地按顺序作上位处理；40中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第40页!4.构建与地球共生的“环之国”2001年3月，日本召开了“构建21世纪‘环之国’会议”，首次提出了“环之国”的概念。

2001年日本发表的《环境白皮书》还对“环之国”作了如下诠释：

倡导“环之国”的目的是要将日本20世纪给世人留下的“大量生产、大量消费、大量废弃型社会”的印象在21世纪转变为“重视可持续与朴素质量的循环型社会”的新形象。41中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第41页!2005年修改《地球温暖化对策推进法》修改《湖沼水质保全特别措施法》修改《关于废弃物处理以及清扫的法律》制定《关于特定机动车排气规制的法律》修改《环境省设置法》42中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第42页!2003年制定《独立行政法人环境再生保全机构法》制定《日本环境安全事业股份公司法》制定《关于排除因特定产业废弃物导致障碍等的特别措施法》修改《关于公害健康被害补偿等的法律》修改《关于废弃物处理以及清扫的法律》修改《关于濒危灭绝野生动植物物种保存的法律》制定《关于规制使用遗传因子组合生物等确保生物多样性等的法律》43中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第43页!2001年制定《关于特定制品氯氟烃类的回收以及确保破坏实施等的法律》将《机动车氮氧化物法》修改为《关于在特定地域削减机动车排放氮氧化物以及粒状物质总量等的法律》制定《关于推进多氯联苯废弃物适当处理的特别措施法》采纳通过《残留性有机污染物质斯德哥尔摩公约》44中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第44页!思考：日本环境立法对我们有什么启示？讨论：试对中国的环境法制作简要评述，谈谈你对提高我国环境法制水平的意见。视频：西方工业化国家的污染与治理：.56./u27/v_MTcyOTAwODA.html45中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第45页!一、立法篇

规划环评条例出台2009年8月12日，《规划环境影响评价条例》由国务院第七十六次常务会议通过，自2009年10月1日起施行。46中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第46页!相关链接：厦门PX项目事件厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，但距离人口密集区过近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，厦门PX事件进入公众视野，6月1日市民集体“散步”，及至厦门市政府宣布暂停工程，PX事件的进展牵动着公众眼球；从二次环评、公众投票，到最后迁址，地方政府与公民百姓，从博弈到妥协，再到充分合作，留下了政府和民众互动的经典范例。在厦门市社会各界的努力下，ＰＸ项目迁建漳州47中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第47页!

生态文明立法起步

2009年11月，福建省十一届人大常委会第十二次会议对《福建省促进生态文明建设若干规定(草案)》(以下简称《草案》)进行初审。《草案》对生态环境保护、公众参与和知情权、生态文明建设、生态补偿机制，以及各级领导干部生态文明业绩考核等都以立法形式做了规定。一、立法篇48中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第48页!侵权责任法岁末获通过

第十一届全国人大常委会第十二次会议12月26日表决通过了《中华人民共和国侵权责任法》。这部法律规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。法律规定，因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。

49中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第49页!深圳立法创设政策环评在全面实施规划环评的基础上，深圳市人大常委会于2009年7月对《深圳经济特区环境保护条例》进行了修改，修改后的《条例》创设了政策环评，从而建立起完善的地方性战略环评制度体系。《条例》将于2010年1月1日起施行。《条例》规定，法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的，起草单位在起草时应当组织进行环评，并形成政策环评说明书。政策环评说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。对应当报送而未报送政策环评说明书及书面审查意见的政策，不予审议、审查。相对于规划环评，政策环评的定位更高、范围更广，因此实施难度更大。通过立法创设政策环评，以主动积极态度对人类大规模开发活动的决策进行预先评价，有利于从战略高度全面、系统地考虑和预防决策失误可能造成的环境问题。50中国环境法治的现状与思考共54页，您现在浏览的是第50页!环境犯罪定性投放危险物质罪

2009年8月14日，江苏省盐