定量测算能耗双控的影响

定量测算能耗双控的影响021年

8月12日，发改委发布了关于印发《2021

年上半年各地区能耗双

控目标完成情况晴雨表》的通知。其中，有9个省份能耗强度不降反升，被纳入一级预警；10

个省市能耗强度下降不及预期，被纳入二级预警。此后，多地密集出台能耗双降调控政策，限电限产、暂缓高耗能项目审批。当前，高耗能

行业主要集中在哪些省市，一二级预警省份的政策会对工业生产、制造业投资

产生多大影响？本文就此展开讨论。一、能耗“双控”制度的发展能耗双控制度，是指实行能源消费强度和总量双控；国家将能耗强度降低

作为国民经济和社会发展五年规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，

并向各省（自治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。1、发展历程在

2006

年发布的“十一五”规划中，我国开始明确提出“单位国内生产总

值能源消耗降低

20%”的约束性指标。在“十二五”规划中，我国在能耗消费

强度的约束性指标之外，进一步提出“合理控制能源消费总量”的要求。此后，

我国在

2015

年召开的党的十八届五中全会中，首次提出了“能耗双控”目标，

要求实行能源消耗总量和强度“双控”行动。当前，我国能耗双控管理已呈制

度化和常态化。能耗双控是当前各省市经济发展的重要约束条件。在

2021

年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规

划和

2035

年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中，明确提出“十四五”期间

单位

GDP能耗要降低

13.5%。与此同时，《纲要》与过往相比新增了单位

GDP碳排放强度目标，要求单位

GDP二氧化碳排放量降低

18%。在碳中和的远景

目标下，能耗管理的目标进一步细化。作为“十四五”的开局之年，2021

年的

政府工作报告中，明确将“单位国内生产总值能耗降低

3%左右”纳入

2021

年

发展主要预期目标。“十四五”期间单位

GDP能耗降低

13.5%，意味着平均每

年单位

GDP能耗需要下降

2.9%。不过，受疫情影响，2020

年政府工作报告没

有提出明确的能耗强度数量目标，但当年能耗强度仅仅下降

0.1%，由此使得2021

年的单位能耗降低幅度需高于“十四五”规划隐含的平均水平。2、形成原因能耗双控制度的形成是内因外因合力作用的结果，也是我国产业转型升级

的必然要求。（1）能源安全我国能源进口依存度高。我国经济快速发展的同时，能源消耗量亦快速增

加。但是由于我国石油、天然气资源相对有限，两者进口依赖度持续上升。2020

年我国原油进口依赖度上升至

73.6%，天然气进口依赖度约为

42.3%，而在

2000

年我国原油、天然气的进口依赖度分别为

30.1%和

0.01%。我国能源自主、能

源安全问题仍然突出。我国能源利用效率存在较大的提升空间。我们用主要经济体一次能源消费

总量除以当年对应的不变价

GDP来计算其单位

GDP能耗变化情况。我们可以

发现，近年来随着我国能耗双控政策的推进，我国单位

GDP能耗较之过往改

善明显。但是与主要发达国家间仍然存在明显差距。2018

年，我国单位

GDP消耗

0.3

千克油当量，同期美国这一数值为

0.12，德国、英国、日本则分别为

0.08、0.07

和

0.07。能源利用效率偏低，我国的经济增速又明显高于发达经济

体，这意味着我国经济发展的过程将伴随着能源安全问题的进一步扩大。（获取优质报告请登录：未来智库）（2）可持续发展随着我国人口红利的消退、资本存量的快速增长，过往单纯依靠劳动力要

素、资本要素投入的“数量型”经济增长模式难以持续，要求经济发展向“效

率型”增长模式转变，依托技术要素进步，来提高单位产出，降低单位成本以

提高自身的竞争优势。客观上，要求我国持续推进能耗双控管理，限制站在“效

率型增长”对立面的“两高”行业。当前我国碳达峰、碳中和的时间表已经确

定，发改委在

2021

年

9

月

20

日解读《完善能源消费强度和总量双控制度方案》

时强调，“实行能源消费强度和总量双控是党中央、国务院加强生态文明建设、

推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰、碳中和目标的重要抓

手”。二、各省市能耗“双控”完成情况“十三五”期间，我国将“能耗双控”目标向各省市进行分解，并且定期

对各省市能耗双控完成情况进行考核。从发改委此前披露的数据来看，“十三

五”期间，大部分地区“双控”目标都可达到“完成”甚至“超额完成”，仅辽

宁、内蒙古、宁夏和新疆

4

省（区）出现过未完成目标现象。1、能耗双控压力激增从过往“能耗双控”的考核情况来看，大部分省份均能保证完成考核要求。

为何在

2021

年突然出现大规模的限电限产以完成能耗双控的考核目标呢？这

主要是因为

2020

年下半年以来，在财政、货币政策的刺激下，我国房地产、基

建投资增速走高，出口增速高位运行，带动工业生产走强所导致的。其中，沉

寂多年的高耗能产业，如水泥、钢铁、玻璃、电解铝等行业受周期回暖带动，

生产大幅改善，从而推动能耗的快速走强。2020

年受疫情冲击，我国

GDP全年同比仅为

2.3%，其中工业增加值全年

累计同比仅为

2.8%。2021

年，库存周期回升叠加低基数效应影响，上半年我

国

GDP增速同比达到

12.7%，其中工业增加值累计同比达到

15.9%。工业增加

值累计两年平均增速已高于疫情前，工业生产复苏显著快于服务业。我们将工

业细分行业分为轻工业、重化工业和装备制造业后可以发现，2021

年能耗强度

更大的重化工业营收同比增速显著高于其他两个行业。但是

2021

年能耗双控

目标并未因低基数而放松，而且，为了在

2020

年能耗强度要求松动的背景下

完成“十四五”的总体能耗目标，2021

年的能耗强度目标与“十三五”期间接

近，无疑进一步放大了下半年能耗双控的压力。根据发改委公布的

2021

年上半年各地区双控目标完成晴雨表，在能耗强

度降低方面，青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏

9

个

省（区）上半年能耗强度不降反升，为一级预警；浙江、河南、甘肃、四川、

安徽、贵州、山西、黑龙江、辽宁、江西

10

个省上半年能耗强度降低率未达到

进度要求，为二级预警。仅就这一指标来看，纳入考核的

30

个省市自治区当中，有

19

个省市未能达到考核要求。2021

年全国能耗双控的压力可见一斑。此外，在能源消费总量控制方面，青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、

江苏、湖北

8

个省（区）为一级预警；新疆、陕西、浙江、四川、安徽

5

个省

（区）为二级预警。2、能耗双控推进政策在能耗双控的政策目标下，地方政府纷纷出台相关政策，以切实降低能耗，

达成调控目标。从当前地方政府已经出台的政策来看，主要包括“节流”和“开

源”两个部分。“节流”的核心在于降低能源消耗。就短期政策而言，多地进行限电限产。

尤其是钢铁、化工、建材、有色等高耗能产业，多地强制要求降低产能利用率。

通过限制生产降低能源消费总量。通过降低高耗能产业生产比重，降低能耗强

度。部分省份，通过电价调节机制与能耗水平联动，将电力资源向节能、低耗企业倾斜。就长期政策而言，多地明确提出了用能设备或工艺升级或置换要求。

例如，2021

年北京市出台的《北京市完善差别电价政策的实施意见》中规定，

对使用国家明令淘汰的用能设备的单位责令限期停止使用并没收相应用能设

备，情节严重的责令停业整顿或者关闭。内蒙古规划在

2021

年-2023

年间，对

钢铁、电解铝、铁合金、电石、铜铅锌、化工、建材等高耗能行业的重点用能

企业实施节能技术改造，并对各盟市下达具体进度完成目标，至少按照

40%、

40%、20%的进度完成全部改造任务。“开源”的重点则在于逐步提高新能源比重，促进能源结构多元化发展，

逐步实现清洁高效生产。目前全国各地“十四五”规划中，已有多地区公布明

确的新能源项目，主要涉及核能、氢能、风电、光伏、生物质等。例如，山东、

广西、海南等沿海城市公布了多个示范、新建及二期、三期核电项目。黑龙江

已明确规划新增装机规模以及新能源项目基地所在地区。河北、山东、福建、

广西、宁夏等多地，还提出建设多个储能项目等。10

月

8

日，国常会提出要推动新增可再生能源在一定时间内不纳入能源消

费总量考核中。这对于缓解各省市的能耗压力有着重要意义，也将进一步刺激

新能源投资。三、能耗“双控”的影响从高频数据来看，随着各地限电限产、能耗双控政策的推进，主要工业行业的开工率均出现了明显的回落。尤其是能耗双控压力较大的省份，其高耗能

行业无疑将受到较为严重的影响。我们可以从这些省市的高耗能行业占全国比

重来定量观测能耗双控对工业生产的影响。我们用分行业能源消费总量数据除以分行业年度主营业务收入规模来评

估不同行业的能耗情况。从结果来看，可以发现以下几个现象：采矿业及其下游的重化工业领域是耗能的重灾区；轻工业中的造纸、纺织业能耗强度亦排名靠前，其他轻工业整体能耗

强度较低；科技装备业兼具低能耗、高附加值的特点，发展优势明显；从

2012-2018

年走势来看，我国大部分行业的单位能耗强度不降反升，

节能技术引进升级仍有提升空间。1、高耗能行业的省际分布从单位营收的能耗数据可以看出，钢铁、有色、化工、煤炭开采、油气开

采、水泥建材、造纸、纺织等行业的耗能较高。这些行业也是限电限产的重点

行业。那么这些行业的主要分布在那些省市？一二级预警省市的占比如何？从采矿业的分布情况来看，一级预警省市中，煤炭开采和铁矿开采营收占全国的比重分别为

17.5%和

20.7%，占比相对较低；有色矿采和非金矿采的占

比则分别为

28.3%和

29.7%；油气开采的占比最高，约为

41%。从轻工业中的造纸和纺织业来看，一级预警省市的占比分别为

41.9%和

45.3%，均超过

40%。其中，纺织业和造纸业集中在江苏、广东、福建三省。从重化工业的产业分布情况来看，一级预警省市营收占全国的比重在

30%

左右，其中的化纤、橡胶塑料以及金属制品的占比则分别达到了

51.3%、44.9%

和

42.5%。这三个行业占比相对较高，与纺织、造纸业一样，短期或面临着一

定的供给冲击。整体来看，一级预警的省份中，青海、宁夏等西部省份采矿业占全国比重相对较高，采矿业也是当地能源消费的主要行业。而江苏、广东、福建等省是

我国化工、非金属矿、化纤、橡胶塑料、金属制品的重要生产地区，能源消费

集中在中下游的重化工业领域。如果将二级预警省份也考虑在内的话，则一二级预警省份的营收占全国行

业整体营收的比重普遍超过

60%。占比相对较低的行业有黑色矿采、有色矿采、

钢铁等行业，其占比分别为

54.3%、57.2%和

56.2%。占比较高的行业有油气开

采（72.1%）、纺织业（78.3%）、非金属矿（73.5%）、有色（71.5%）、橡胶塑料

（73.7%）和金属制品（72.3%）。化纤行业的占比更是超过

90%。反映在高频

数据上，我们看到水泥、铝的价格快速上行，江浙织机负荷率明显下降。这都

是相关行业限电限产的结果。（获取优质报告请登录：未来智库）2、能耗双控对工业生产影响从前文的政策梳理中，我们可以看到，当前一级能耗预警的省份，对高耗

能行业实行较为严格的限电限产。部分省市通过设置开停工比例来降低开工率；

部分省市直接对下半年的高耗能产品产量进行限制，要求较上半年产量进一步

下降，下降比例甚至可达到

30%-50%。总体上来看，当前一级能耗预警的省份限电限产的压力较大，对于全国工

业企业的经营表现无疑也将产生明显的影响。我们计算得高耗能行业占全国工

业企业营收的比重约为

40.2%左右。同时，利用前文数据来计算一二三级预警

省份的高耗能行业占全国高耗能行业营收比重，分别为

34.9%、32.6%和

32.5%。我们通过对不同情境下，一二三级预警省份的高耗能行业营收环比进行假

设，并且简单假设上半年预警省份的高耗能行业营收增速基本一致，来评估能

耗双控对工业企业营收的影响。我们通过计算十种有色金属、玻璃、水泥等重点限产工业品的当季环比，

可以发现第三季度，重点限产工业品的当季环比为-7.2%，比

2016-2020

年同期环比均值-2.4%低

4.8

个百分点。我们预估第三季度工业限产拉低工业高耗能产

业产量环比

4.8

个百分点。假设基准情况下，第四季度随着限电限产的推进，

其对产量环比影响进一步扩大至-10

个百分点；悲观情况下，这一影响约为-15

个百分点；乐观情况下，这一影响为-5

个百分点，与第三季度基本持平。我们再利用

2020

年第四季度的环比数据可以推算得，2021

年第四季度乐

观、基准和悲观的情境下高耗能行业工业企业营收同比分别为

6.3%、0.6%和8.2%。由于高耗能行业营业收入占全国工业企业营业收入的比重约为

40.2%，

那么对应的三种情境对工业企业营收的拉动值分别为

2.5、0.3、-3.3

个百分点，

而2021年第三季度，高耗能行业对工业企业营收同比拉动值为10.9个百分点。3、能耗双控对固定资产投资影响在工业生产之外，当前重点预警省市的高耗能项目审批普遍停滞。从固定

资产投资的数据来看，重化工业、纺织业、造纸业占制造业投资的比重近年来

稳定在

38%左右。2021

年伴随着高耗能行业的底部复苏，重化工业的投资增速

较为靠前，是

2021

年制造业投资企稳的重要拉动项。截至

2021

年

8

月，制造

业投资中，高耗能行业投资累计两年平均增速为

3.5%，高于其他制造业的

2.9%。

当前，随着各地高耗能项目审批的暂缓暂停，无疑将对固定资产投资读数造成

一定的影响。由于各省份固定资产投资分行业投资额已不再公布，我们只能用

2010-

2015

年各省份的投资数据来进行评估。从历史数据来看，一级预警的

9

个省

份，其制造业中高耗能行业投资完成额占比约占全国高耗能行业投资完成额的

30%左右，而二级预警的

11

个省份，其占比则约为

32%左右。假设这一比例得

以延续。（获取优质报告请登录：未来智库）同时，对于第四季度高耗能行业的投资当季同比，我们可以借鉴

2015-2017

年供给侧改革的经验，来观测高耗能项目审批收紧后，行业投资增速变化情况。

考虑到

2020

年基数受疫情影响偏低，我们用制造业中，高耗能行业投资的当

季两年平均增速来观测。可以发现，2015

年随着供给侧改革推进，高耗能行业