公共危机管理MPA2课件

公共危机管理讲基本理论（1）公共危机管理的核心内容公共危机管理讲基本理论（1）1现代社会是一个充满危机的社会,应对危机,管理危机已成为现代管理者的重要职责,更是公共管理者的主要责任。现代社会是一个充满危机的社会,应对危机,管理危机已成为现代管2主要内容一、危机与公共危机二、公共危机管理概述三、我国公共危机管理体系的构建四、浙江省公共危机管理的实践探讨主要内容一、危机与公共危机3一、危机与公共危机

（一）危机的含义危机（crisis），最初来源于希腊语的分离(krinein)一词，普遍用于医学领域，其原意为决定病人是走向死亡，还是逐渐恢复的关键时刻，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。一、危机与公共危机（一）危机的含义危机（cris4《韦伯词典》：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。系统论认为：危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，可以视为系统的失衡状态。《韦伯词典》：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。5“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定情景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。”“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认6突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。EG：重庆开县井喷救险紧急应对SARS的挑战（二）公共危机的含义突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响7突发性和紧急性危害性和破坏性不确定性和易变性社会性和扩散性（三）公共危机的特征突发性和紧急性（三）公共危机的特征8自然状况因素政治发展与政治参与经济发展与结构调整社会结构与变迁政府应对突发事件的预警成熟度以一个国家或地区所处的地理位置、地形地貌、资源分布和储量状况以及环境状况等为分析要素一般是指一国政治民主化的程度。民众政治参与的满足程度与政治性的社会突发事件爆发概率有着密切联系（四）公共危机产生的一般原因自然状况因素政治发展与政治参与经济发展与结构调整社会结构与变91.灾害成因理论人类对灾害成因的科学研究和系统阐述开始于近代自然科学革命以后，从宏观上可以认为一切灾害发生的根本原因在于自然界和人类社会这两大系统内部要素的紊乱失衡，以及两者之间相互作用对这种失衡状态的进一步激发。（1）自然界本身的矛盾运动（2）人类活动对生态环境的破坏（3）人类认识的局限性（4）人类自身的生理极限（五）公共危机产生的理论分析1.灾害成因理论（五）公共危机产生的理论分析102.社会冲突理论（1）政治和社会发展失衡而导致的社会冲突（2）经济全球化和区域发展的不平衡导致的社会冲突（3）文化的一体化和多元化带来的社会冲突（4）心理上的期望和挫折带来的社会冲突2.社会冲突理论11根据公共危机产生的原因进行分类（六）公共危机的分类根据公共危机产生的原因进行分类（六）公共危机的分类12政治性危机事件宏观经济性危机事件战争恶性通货膨胀或紧缩革命或武装冲突国际汇率的巨幅波动政变股票市场的大幅度振荡大规模的政治变革（如前苏联与东欧巨变等）失业率居高不下或上升政策变迁（国有经济改革、社会保障制度改革等）利率的大幅度变化大规模恐怖主义活动生产性危机事件腐败工作场所安全其他政治骚乱导致人身严重伤害的职业病社会性危机事件产品安全社会热点问题的变迁生产设施与生产过程安全等社会不安（socialunrest）自然性危机事件社会骚乱（Riots）雨量变化（干旱、大水泛滥、山洪爆发等）游行示威地震罢工台风或龙卷风小规模的恐怖主义活动等流行性传染病

其他自然灾害等政治性危机事件宏观经济性危机事件战争恶性通货膨胀或紧缩革命或13公共危机的划分：我国（依据：《突发事件应对法》）:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是Ⅰ级(红色)，重大的是Ⅱ级(橙色)，较大的是Ⅲ级((黄色)，一般的是Ⅳ级(蓝色)。公共危机的划分：我国（依据：《突发事件应对法》）:14公共危机管理MPA2课件15公共危机管理MPA2课件16具体类型：自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等交通事故：飞机失事、火车脱轨相撞、轮船沉没等环境污染：废气、废水、废渣的排放、核电站泄漏等生产失误：重大工伤事故、质量事故、房屋倒塌等商业危机：竞争对手冲击市场、股票交易危机、产品信誉危机等其他的突发事件具体类型：自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等17危机潜伏期危机突发期危机持续期危机解决阶段（七）公共危机的周期危机潜伏期（七）公共危机的周期18公共危机造成社会发展的负面影响资源的损失、发展计划的打断、影响投资的环境、政治的不稳定危机的发生隐喻着新的发展机会危机=机会（正面）（八）公共危机的影响这就意味着对公共危机进行有效的管理可以使危机产生的危害降到最低，并能利用新的发展机会前进。back公共危机造成社会发展的负面影响（八）公共危机的影响这就意味着19二、公共危机管理概述公共危机管理=政府危机管理？？？思考二、公共危机管理概述公共危机管理=政府危机管理？？？思考20（一）公共危机管理的含义政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，保护社会稳定，促进社会和谐健康地发展。（一）公共危机管理的含义政府及其他公共机构在危机的产生、发展21危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期在危机的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消除性措施危机管理不仅有事先的预定方案，且有应急的反应机制危机管理是政府管理的重要组成部分政府危机管理是组织相关力量共同对付危机事件的过程危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期22管理目标：提供公共产品管理基础：以强制力作为管理的基础管理决策：风险较大（非线性、轨迹不定）管理过程：难度较大（非常规）管理公开：受到公众的监督和约束管理人员：素质要求特别高（二）公共危机管理的特点管理目标：提供公共产品（二）公共危机管理的特点23（三）公共危机管理的基本原则居安思危公众利益至上快速反应效率性、协同性、安全性、合法性、科学性、程序性、适度性透明原则真诚坦率原则（三）公共危机管理的基本原则居安思危24

（四）公共危机管理机构最高决策机构综合协调机构职能组织机构辅助组织机构决策咨询机构

（四）公共危机管理机构最高决策机构25纽约城市危机管理机构1996年组建,专司各类突发事件应急处理的职能部门。办公室设主任一名，直接对市长负责，其它人员来自警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。常设四个部门：行政部门包括与媒体接触的信息及公共事物部;紧急事故应对、规划和培训部门;灾难救援部门;计划与技术支持部门。

纽约城市危机管理机构1996年组建,专司各类26日本东京都危机管理机构东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、警视厅、防卫厅、健康局都设有相应的防灾处室。1991年设立了世界一流的应急指挥中心，即东京都防灾中心。由五大机构组成：灾害对策本部、防灾中心联络室、通信室、指挥情报室、夜间防灾联络室。常规状态下，中心的主要任务是进行防灾演练，加强工作人员的培训。日本东京都危机管理机构东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、27（五）公共危机管理的重要性构建和谐社会的底线要求人与自然、人与社会、社会结构提高执政水平与能力加快民主政治建设塑造政府良好的形象back（五）公共危机管理的重要性构建和谐社会的底线要求back28三、我国公共危机管理体系的构建（一）基本情况（二）公共危机管理机制的构建（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验三、我国公共危机管理体系的构建（一）基本情况29（一）基本情况

2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。2005年，紧急状态法草案列入全国人大常委会当年立法计划。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家公共危机总体应急预案》25件专项应急预案，80件部门应急预案。责任主体：国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。

2005年2月，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示：全国应急预案框架体系已初步形成。我国已初步建立起自己的危机管理机制。（一）基本情况

2003年5月7日，国务院第7次常务会议审30（二）公共危机管理机制的构建建立预警监测网络制定预测信息管理制度，开展预警预报工作设置公共危机的警戒线制定应急预案预警管理机制（二）公共危机管理机制的构建建立预警监测网络预警管理机制31公共危机决策指挥机制建立公共危机应急指挥中心启动并修订应急预案美国领导科学家斯蒂芬.柯维指出，在成为一个领导者的潜质中，处理危机能力占15%，成功的领导必须具备炉火纯青的危机处理艺术。肯尼迪成功解决古巴导弹危机，终于成为美国历史上伟大的总统；苏哈托处理金融危机不当，落得个黯然下台，等待收审的下场。可见有效的危机处理手段对领导者而言，是不能不具备的。公共危机管理的执行机制决策执行计划决策执行指挥决策执行的协调决策指挥和执行机制公共危机决策指挥机制决策指挥和执行机制32公共危机防范和应急处理责任制建立责任政府政府权力有限政府的责任无限公共危机管理的检查监督机制危机决策领导的检查监督专门从事检查监督的督查部门的检查监督责任制和检查监督机制公共危机防范和应急处理责任制责任制和检查监督机制33公共财政应急反应机制的内容：公共财政应急目标系统公共财政应急决策系统公共财政应急动员系统公共财政应急反馈系统公共财政应急反应机制公共财政应急反应机制的内容：公共财政应急反应机制34公共财政应急反应管理的措施增强预备费的稳定功能建立应急预算实施程序化管理预备阶段启动阶段结束阶段公共财政应急反应管理的措施增强预备费的稳定功能35建立物资调配网络建立应急物资保障制度建立应急物资管理使用监督制度物资保障机制建立物资调配网络物资保障机制36公共危机中的民众责任给政府以更多的信任与支持凝聚起众志成城的民族精神社会动员与参与机制如公益捐赠（1）政府管理成本意识增强（2）主体观念的转变（大政府-小政府）社会动员和参与机制公共危机中的民众责任社会动员和参与机制37全流程的公共危机信息管理全方位的公共危机信息通讯全面整合的公共危机信息管理系统公共危机信息报告和披露机制案例:2004年印度洋海啸的信息障碍2014年马航失联航班的信息告知公共危机信息管理机制全流程的公共危机信息管理公共危机信息管理机制38危机状态下的社会心理疏导

焦虑、恐慌、恐惧、轻信、传播流言、非理性行为、暴乱、骚扰等反政府、反社会行为社会心理疏导与控制的措施及时发布信息、领导沉着冷静、主流媒体的客观及时报道、专家学者释疑解惑、非政府组织的积极参与、良好的沟通对话机制心理控制机制危机状态下的社会心理疏导心理控制机制39危机时的社会心理分析流言从众心理认知失调亲社会心理攻击心理态度的形成及改变危机时的社会心理分析流言40（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验411.特纳(Turner)——灾难孵化理论该理论认为安全与危机事故的发生不能仅仅归咎于技术方面的因素，应该同时考虑人为的因素和技术的因素两个不同的层面。人为的因素具体体现在，例如，涉及企业管理、个人、群体、企业文化等各个方面的系统性失误。是人的因素和技术的原因同时酿成了安全和危机事故的发生。国外应对公共危机管理的理论1.特纳(Turner)——灾难孵化理论国外应对公共危机管422.佩罗(Perrow)--企业组织机构理论该学说认为企业过于僵化和沟通不畅的组织机构和管理机制是大多数危机事故的根源和预兆。该理论赞同技术问题和人的问题可能是导致危机安全事故发生的两个基本原因，但同时又强调指出：企业组织和管理结构存在的一些弊端可能会使企业在突遇危机灾难时遭受本来可以避免的惨重损失。

2.佩罗(Perrow)--企业组织机构理论43美国1、美国制定了适用于各类危机的国家紧急状态法和相关的法律法规，使危机管理有法可依。2、危机管理机制以国家元首———总统为核心，都有一个由总统直接领导的、跨部委的决策中心。这个决策中心位高权重，统一指挥和协调各部委行动。3、美国从事危机管理的职能部门比较齐全，涵盖了众多社会领域，并形成了既分工负责又相互协作、有机结合的体系。4、建立了专业化的民防抢险救援职能机构。5、强化防范和打击恐怖主义的功能。国外构建公共危机管理体系的实践美国国外441、日益完善的法律法规体系2、安全局欧洲安全委员会3、快速警报系统4、应急管理机制欧盟1、日益完善的法律法规体系欧盟45日本日本面对临时危机，有一套完整的危机管理机制的框架：1、首相2、内阁官房3、安全保障会议4、中央防灾会议5、紧急召集对策小组日本461、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如以色列、美国、日本。2、建立综合性的危机管理协调部门。美国政府于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。3、完善政府危机管理的法律体系。美国：《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》等。日本：《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》、《自卫队法修正案》等。国外构建公共危机管理体系的经验1、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如以色列、美国474、利用民间社会的力量参与危机治理。5、重视危机管理中决策系统的建设。

以色列：（1）中枢指挥系统由总理，安全内阁，国家安全委员会及国防部组成。（2）参谋与咨询系统主要包括情报系统和以“整体安全系统组织”为代表的咨询机构两部分。back4、利用民间社会的力量参与危机治理。back48四、浙江省公共危机管理的实践探讨（一）浙江省公共危机产生的原因分析（二）浙江省近几年发生公共危机事件的类型学分析（三）对浙江省应急预案的分析与评价四、浙江省公共危机管理的实践探讨（一）浙江省公共危机产生的原49（一）浙江省公共危机产生的原因分析浙江省作为经济快速发展的沿海省份，存在着导致社会突发事件爆发的诸多不稳定因素。它们主要有以下三个因素：1．自然状况因素。地处东南沿海，使得浙江省大部分地区都容易遭受台风等自然性突发事件的袭击。（一）浙江省公共危机产生的原因分析浙江省作为经济快速发展的沿502．经济发展因素。浙江的经济发展带来了巨大的发展空间与动力。浙江省已经成为了中国最有活力的省份，人均GDP已经达到了中等发达国家水平。从宏观上来讲，浙江省正处于经济发展与政治暴力的发生呈倒U型曲线的较高处，经济发展中蕴涵着许多不安定的因素；从微观上来讲，浙江省是民营企业的大本营，民营经济支撑起了浙江经济的快速发展，由此引起了浙江工业化与城市化的快速行进，工业化与城市化中引起的诸如污染企业问题与失地农民问题日益困扰着我们的政府。2．经济发展因素。浙江的经济发展带来了巨大的发展空间与动力。513．政治参与因素。经济的飞速发展的另外一个结果就是日益动员起来的政治参与和对政治发展的强烈诉求。民营经济的发展导致了浙江省社会阶层的迅速分化，以民营企业家为代表的社会精英强烈希望通过政治参与，进入到体制内从而保护自己的已有权益和获得更好的发展环境。3．政治参与因素。经济的飞速发展的另外一个结果就是日益动员起52二、浙江省近几年发生公共危机事件的

类型学分析

近几年发生的事件类型2003年爆发的SARS2004年初的禽流感2004年8月份的第十四号台风“云娜”自然性危机事件“2.15”海宁特大火灾事故（40人死亡，3人受伤）5.12乍嘉苏特大交通事故（23人死亡）7.28平阳县温州辉煌皮革有限公司特大火灾事故（17人死亡，12人受伤。）苍南“乡巴佬”系列食品和“毒奶粉”事件生产性危机事件2003年5月温州打火机遭遇欧盟反倾销事件2004年全国出现的电荒，浙江省尤其严重。国有股减持带来的股市动荡宏观经济性危机事件台海局势的紧张严重的腐败问题政治性危机事件群众围堵市政大楼下岗职工群访、农民工讨薪社会性危机事件二、浙江省近几年发生公共危机事件的

类型学分析

53浙江省今后可能发生的公共危机事件预测自然灾害资源危机1．水资源危机2．电力危机3．土地资源危机生产性危机其它社会危机浙江省今后可能发生的公共危机事件预测自然灾害54（三）对浙江省应急预案的分析与评价（三）对浙江省应急预案的分析与评价55公共危机总体应急预案简介《浙江省公共危机总体应急预案》2006年04月12日由省政府正式对外发布，并从发布之日起施行。这部总体预案共6章，分为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则，明确了各类公共危机分级分类和预案框架体系，规定了省政府应对公共危机的组织体系、工作机制等内容。总体应急预案目的是提高政府保障公共安全和处置公共危机的能力，最大程度地预防和减少各类公共危机及其造成的损害，保障公众健康和生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，促进“平安浙江”建设。公共危机总体应急预案简介561.将公共危机分为4级，界定公共危机根据公共危机的发生过程、性质和机理，公共危机主要分为以下四类：●自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害，森林火灾等。●事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，火灾事故，公共设施和设备事故，核辐射事故，环境污染和生态破坏事故等。●公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。●社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，民族宗教事件，经济安全事件，涉外公共危机和群体性事件等。1.将公共危机分为4级，界定公共危机57各类公共危机按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)。各类公共危机按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一582.确定应急原则的十大原则，要以人为本应急预案有十大工作原则，其中以人为本，把保障公众健康和生命安全作为首要任务。凡是可能造成人员伤亡的公共危机发生前，要及时采取人员避险措施；公共危机发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少公共危机造成的人员伤亡和危害。2.确定应急原则的十大原则，要以人为本593.事件报告的时间原则：不超过四小时各地、各部门(单位)要建立健全公共危机监测、预测、预警系统，做到早发现、早报告、早处置。对于可能发生或已经发生的公共危机，事发地政府和省政府有关部门要在立即采取措施控制事态的同时，及时如实向省政府作出报告，最迟不得超过4小时，重大和特别重大公共危机实行态势变化进程报告和日报告制度。3.事件报告的时间原则：不超过四小时604.按事件等级启动预案根据公共危机的不同等级，启动相应预案，做出应急响应。发生I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)公共危机一般应启动省专项应急预案或省总体应急预案，省级有关部门预案和有关市县预案必须启动；发生Ⅲ级(较大)公共危机一般应启动市级预案，有关县级预案必须启动，省级有关部门预案视情启动；发生Ⅳ级(一般)公共危机，一般应启动县级预案，有关市级预案视情启动。凡省级预案启动，事发地市、县(市、区)和相关部门预案同时启动。4.按事件等级启动预案615.预警发布分红橙黄蓝对需要向社会发布预警的公共危机，应及时发布预警。根据其可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，预警级别一般分为四级：Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)、Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。预警信息应包括事件的类别、可能波及范围、可能危害程度、可能延续时间、提醒事宜和应采取的相应措施等；预警信息的发布、调整和解除，可通过广播、电视、报刊、信息网络、宣传车、警报器或组织人员逐户通知等方式进行发布，对于老、弱、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，应当采取有针对性的公告方式。5.预警发布分红橙黄蓝626.信息发布应及时准确公共危机的信息发布应当及时、准确、客观、全面。在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况和政府应对措施，并根据事件处置情况，做好后续发布工作。6.信息发布应及时准确637.重点地区要加强治安加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设备的安全保护，依法严厉打击公共危机发生过程中的违法犯罪活动。必要时采取有效管制措施，控制事态，保证社会秩序正常。7.重点地区要加强治安648.应急处置实行问责制实行应急处置工作各级行政领导责任制，依法保障责任单位、责任人员按照有关法律法规和规章以及本预案的规定行使权力；在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。8.应急处置实行问责制65分析评价应急预案体系“全覆盖”以防为主，防患于未然，消患于未形，落实到应急行动上，就是总体预案中的一项基本要求：加强预测和预警以人为本减少损失多方位联动形成合力分析评价应急预案体系“全覆盖”66全面整合的政府危机管理体系政治承诺、政治领导与政治支持全危机的管理发展途径的危机管理全过程的危机管理全面风险的危机管理整合的危机管理充分资源支持基础上的危机管理以绩效为基础的危机管理思考：如何进行公共危机管理？全面整合的政府危机管理体系思考：如何进行公共危机67影响重大突发事件有效控制最重要因素的调查

排序选项百分比1对突发事件早期的识别与认识58％2建立系统的预警预控管理体系56％3有效的应对预案51％4各个部门之间的协调制度45％5信息的收集与传递21％6社会公众的危机意识17％7相关法律11％8其它＿＿＿＿＿＿＿（请注明）1％了解危机、了解突发事件的形成与控制，对于我们有效控制突发事件无疑有着重要影响影响重大突发事件有效控制最重要因素的调查排序选项百分68谢谢大家！谢谢大家！69公共危机管理讲基本理论（1）公共危机管理的核心内容公共危机管理讲基本理论（1）70现代社会是一个充满危机的社会,应对危机,管理危机已成为现代管理者的重要职责,更是公共管理者的主要责任。现代社会是一个充满危机的社会,应对危机,管理危机已成为现代管71主要内容一、危机与公共危机二、公共危机管理概述三、我国公共危机管理体系的构建四、浙江省公共危机管理的实践探讨主要内容一、危机与公共危机72一、危机与公共危机

（一）危机的含义危机（crisis），最初来源于希腊语的分离(krinein)一词，普遍用于医学领域，其原意为决定病人是走向死亡，还是逐渐恢复的关键时刻，以形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决断的状态。一、危机与公共危机（一）危机的含义危机（cris73《韦伯词典》：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。系统论认为：危机是一种改变或破坏系统平衡状态的现象，可以视为系统的失衡状态。《韦伯词典》：危机是有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。74“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定情景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的危机应对措施。”“危机是一种决策情景，在此情景中作为决策者的组织（政府）所认75突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响的、急需管理者快速应对的事件。EG：重庆开县井喷救险紧急应对SARS的挑战（二）公共危机的含义突然发生的、攸关公共利益的、对于组织的存在与发展具有重大影响76突发性和紧急性危害性和破坏性不确定性和易变性社会性和扩散性（三）公共危机的特征突发性和紧急性（三）公共危机的特征77自然状况因素政治发展与政治参与经济发展与结构调整社会结构与变迁政府应对突发事件的预警成熟度以一个国家或地区所处的地理位置、地形地貌、资源分布和储量状况以及环境状况等为分析要素一般是指一国政治民主化的程度。民众政治参与的满足程度与政治性的社会突发事件爆发概率有着密切联系（四）公共危机产生的一般原因自然状况因素政治发展与政治参与经济发展与结构调整社会结构与变781.灾害成因理论人类对灾害成因的科学研究和系统阐述开始于近代自然科学革命以后，从宏观上可以认为一切灾害发生的根本原因在于自然界和人类社会这两大系统内部要素的紊乱失衡，以及两者之间相互作用对这种失衡状态的进一步激发。（1）自然界本身的矛盾运动（2）人类活动对生态环境的破坏（3）人类认识的局限性（4）人类自身的生理极限（五）公共危机产生的理论分析1.灾害成因理论（五）公共危机产生的理论分析792.社会冲突理论（1）政治和社会发展失衡而导致的社会冲突（2）经济全球化和区域发展的不平衡导致的社会冲突（3）文化的一体化和多元化带来的社会冲突（4）心理上的期望和挫折带来的社会冲突2.社会冲突理论80根据公共危机产生的原因进行分类（六）公共危机的分类根据公共危机产生的原因进行分类（六）公共危机的分类81政治性危机事件宏观经济性危机事件战争恶性通货膨胀或紧缩革命或武装冲突国际汇率的巨幅波动政变股票市场的大幅度振荡大规模的政治变革（如前苏联与东欧巨变等）失业率居高不下或上升政策变迁（国有经济改革、社会保障制度改革等）利率的大幅度变化大规模恐怖主义活动生产性危机事件腐败工作场所安全其他政治骚乱导致人身严重伤害的职业病社会性危机事件产品安全社会热点问题的变迁生产设施与生产过程安全等社会不安（socialunrest）自然性危机事件社会骚乱（Riots）雨量变化（干旱、大水泛滥、山洪爆发等）游行示威地震罢工台风或龙卷风小规模的恐怖主义活动等流行性传染病

其他自然灾害等政治性危机事件宏观经济性危机事件战争恶性通货膨胀或紧缩革命或82公共危机的划分：我国（依据：《突发事件应对法》）:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等4类。按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分成4级，特别重大的是Ⅰ级(红色)，重大的是Ⅱ级(橙色)，较大的是Ⅲ级((黄色)，一般的是Ⅳ级(蓝色)。公共危机的划分：我国（依据：《突发事件应对法》）:83公共危机管理MPA2课件84公共危机管理MPA2课件85具体类型：自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等交通事故：飞机失事、火车脱轨相撞、轮船沉没等环境污染：废气、废水、废渣的排放、核电站泄漏等生产失误：重大工伤事故、质量事故、房屋倒塌等商业危机：竞争对手冲击市场、股票交易危机、产品信誉危机等其他的突发事件具体类型：自然灾害：地震、洪水、暴雨、大雪、火灾等86危机潜伏期危机突发期危机持续期危机解决阶段（七）公共危机的周期危机潜伏期（七）公共危机的周期87公共危机造成社会发展的负面影响资源的损失、发展计划的打断、影响投资的环境、政治的不稳定危机的发生隐喻着新的发展机会危机=机会（正面）（八）公共危机的影响这就意味着对公共危机进行有效的管理可以使危机产生的危害降到最低，并能利用新的发展机会前进。back公共危机造成社会发展的负面影响（八）公共危机的影响这就意味着88二、公共危机管理概述公共危机管理=政府危机管理？？？思考二、公共危机管理概述公共危机管理=政府危机管理？？？思考89（一）公共危机管理的含义政府及其他公共机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，保护社会稳定，促进社会和谐健康地发展。（一）公共危机管理的含义政府及其他公共机构在危机的产生、发展90危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期在危机的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消除性措施危机管理不仅有事先的预定方案，且有应急的反应机制危机管理是政府管理的重要组成部分政府危机管理是组织相关力量共同对付危机事件的过程危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期91管理目标：提供公共产品管理基础：以强制力作为管理的基础管理决策：风险较大（非线性、轨迹不定）管理过程：难度较大（非常规）管理公开：受到公众的监督和约束管理人员：素质要求特别高（二）公共危机管理的特点管理目标：提供公共产品（二）公共危机管理的特点92（三）公共危机管理的基本原则居安思危公众利益至上快速反应效率性、协同性、安全性、合法性、科学性、程序性、适度性透明原则真诚坦率原则（三）公共危机管理的基本原则居安思危93

（四）公共危机管理机构最高决策机构综合协调机构职能组织机构辅助组织机构决策咨询机构

（四）公共危机管理机构最高决策机构94纽约城市危机管理机构1996年组建,专司各类突发事件应急处理的职能部门。办公室设主任一名，直接对市长负责，其它人员来自警察局、消防局、急救服务办公室、环保局、公园管理局、残疾人办公室和美国红十字会。常设四个部门：行政部门包括与媒体接触的信息及公共事物部;紧急事故应对、规划和培训部门;灾难救援部门;计划与技术支持部门。

纽约城市危机管理机构1996年组建,专司各类95日本东京都危机管理机构东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、警视厅、防卫厅、健康局都设有相应的防灾处室。1991年设立了世界一流的应急指挥中心，即东京都防灾中心。由五大机构组成：灾害对策本部、防灾中心联络室、通信室、指挥情报室、夜间防灾联络室。常规状态下，中心的主要任务是进行防灾演练，加强工作人员的培训。日本东京都危机管理机构东京都设危机管理机构，总务局、消防厅、96（五）公共危机管理的重要性构建和谐社会的底线要求人与自然、人与社会、社会结构提高执政水平与能力加快民主政治建设塑造政府良好的形象back（五）公共危机管理的重要性构建和谐社会的底线要求back97三、我国公共危机管理体系的构建（一）基本情况（二）公共危机管理机制的构建（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验三、我国公共危机管理体系的构建（一）基本情况98（一）基本情况

2003年5月7日，国务院第7次常务会议审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。2005年，紧急状态法草案列入全国人大常委会当年立法计划。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家公共危机总体应急预案》25件专项应急预案，80件部门应急预案。责任主体：国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。

2005年2月，国务委员兼国务院秘书长华建敏表示：全国应急预案框架体系已初步形成。我国已初步建立起自己的危机管理机制。（一）基本情况

2003年5月7日，国务院第7次常务会议审99（二）公共危机管理机制的构建建立预警监测网络制定预测信息管理制度，开展预警预报工作设置公共危机的警戒线制定应急预案预警管理机制（二）公共危机管理机制的构建建立预警监测网络预警管理机制100公共危机决策指挥机制建立公共危机应急指挥中心启动并修订应急预案美国领导科学家斯蒂芬.柯维指出，在成为一个领导者的潜质中，处理危机能力占15%，成功的领导必须具备炉火纯青的危机处理艺术。肯尼迪成功解决古巴导弹危机，终于成为美国历史上伟大的总统；苏哈托处理金融危机不当，落得个黯然下台，等待收审的下场。可见有效的危机处理手段对领导者而言，是不能不具备的。公共危机管理的执行机制决策执行计划决策执行指挥决策执行的协调决策指挥和执行机制公共危机决策指挥机制决策指挥和执行机制101公共危机防范和应急处理责任制建立责任政府政府权力有限政府的责任无限公共危机管理的检查监督机制危机决策领导的检查监督专门从事检查监督的督查部门的检查监督责任制和检查监督机制公共危机防范和应急处理责任制责任制和检查监督机制102公共财政应急反应机制的内容：公共财政应急目标系统公共财政应急决策系统公共财政应急动员系统公共财政应急反馈系统公共财政应急反应机制公共财政应急反应机制的内容：公共财政应急反应机制103公共财政应急反应管理的措施增强预备费的稳定功能建立应急预算实施程序化管理预备阶段启动阶段结束阶段公共财政应急反应管理的措施增强预备费的稳定功能104建立物资调配网络建立应急物资保障制度建立应急物资管理使用监督制度物资保障机制建立物资调配网络物资保障机制105公共危机中的民众责任给政府以更多的信任与支持凝聚起众志成城的民族精神社会动员与参与机制如公益捐赠（1）政府管理成本意识增强（2）主体观念的转变（大政府-小政府）社会动员和参与机制公共危机中的民众责任社会动员和参与机制106全流程的公共危机信息管理全方位的公共危机信息通讯全面整合的公共危机信息管理系统公共危机信息报告和披露机制案例:2004年印度洋海啸的信息障碍2014年马航失联航班的信息告知公共危机信息管理机制全流程的公共危机信息管理公共危机信息管理机制107危机状态下的社会心理疏导

焦虑、恐慌、恐惧、轻信、传播流言、非理性行为、暴乱、骚扰等反政府、反社会行为社会心理疏导与控制的措施及时发布信息、领导沉着冷静、主流媒体的客观及时报道、专家学者释疑解惑、非政府组织的积极参与、良好的沟通对话机制心理控制机制危机状态下的社会心理疏导心理控制机制108危机时的社会心理分析流言从众心理认知失调亲社会心理攻击心理态度的形成及改变危机时的社会心理分析流言109（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验（三）西方国家公共危机管理体系构建的理论与经验1101.特纳(Turner)——灾难孵化理论该理论认为安全与危机事故的发生不能仅仅归咎于技术方面的因素，应该同时考虑人为的因素和技术的因素两个不同的层面。人为的因素具体体现在，例如，涉及企业管理、个人、群体、企业文化等各个方面的系统性失误。是人的因素和技术的原因同时酿成了安全和危机事故的发生。国外应对公共危机管理的理论1.特纳(Turner)——灾难孵化理论国外应对公共危机管1112.佩罗(Perrow)--企业组织机构理论该学说认为企业过于僵化和沟通不畅的组织机构和管理机制是大多数危机事故的根源和预兆。该理论赞同技术问题和人的问题可能是导致危机安全事故发生的两个基本原因，但同时又强调指出：企业组织和管理结构存在的一些弊端可能会使企业在突遇危机灾难时遭受本来可以避免的惨重损失。

2.佩罗(Perrow)--企业组织机构理论112美国1、美国制定了适用于各类危机的国家紧急状态法和相关的法律法规，使危机管理有法可依。2、危机管理机制以国家元首———总统为核心，都有一个由总统直接领导的、跨部委的决策中心。这个决策中心位高权重，统一指挥和协调各部委行动。3、美国从事危机管理的职能部门比较齐全，涵盖了众多社会领域，并形成了既分工负责又相互协作、有机结合的体系。4、建立了专业化的民防抢险救援职能机构。5、强化防范和打击恐怖主义的功能。国外构建公共危机管理体系的实践美国国外1131、日益完善的法律法规体系2、安全局欧洲安全委员会3、快速警报系统4、应急管理机制欧盟1、日益完善的法律法规体系欧盟114日本日本面对临时危机，有一套完整的危机管理机制的框架：1、首相2、内阁官房3、安全保障会议4、中央防灾会议5、紧急召集对策小组日本1151、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如以色列、美国、日本。2、建立综合性的危机管理协调部门。美国政府于1979年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。3、完善政府危机管理的法律体系。美国：《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》等。日本：《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》、《自卫队法修正案》等。国外构建公共危机管理体系的经验1、培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力。如以色列、美国1164、利用民间社会的力量参与危机治理。5、重视危机管理中决策系统的建设。

以色列：（1）中枢指挥系统由总理，安全内阁，国家安全委员会及国防部组成。（2）参谋与咨询系统主要包括情报系统和以“整体安全系统组织”为代表的咨询机构两部分。back4、利用民间社会的力量参与危机治理。back117四、浙江省公共危机管理的实践探讨（一）浙江省公共危机产生的原因分析（二）浙江省近几年发生公共危机事件的类型学分析（三）对浙江省应急预案的分析与评价四、浙江省公共危机管理的实践探讨（一）浙江省公共危机产生的原118（一）浙江省公共危机产生的原因分析浙江省作为经济快速发展的沿海省份，存在着导致社会突发事件爆发的诸多不稳定因素。它们主要有以下三个因素：1．自然状况因素。地处东南沿海，使得浙江省大部分地区都容易遭受台风等自然性突发事件的袭击。（一）浙江省公共危机产生的原因分析浙江省作为经济快速发展的沿1192．经济发展因素。浙江的经济发展带来了巨大的发展空间与动力。浙江省已经成为了中国最有活力的省份，人均GDP已经达到了中等发达国家水平。从宏观上来讲，浙江省正处于经济发展与政治暴力的发生呈倒U型曲线的较高处，经济发展中蕴涵着许多不安定的因素；从微观上来讲，浙江省是民营企业的大本营，民营经济支撑起了浙江经济的快速发展，由此引起了浙江工业化与城市化的快速行进，工业化与城市化中引起的诸如污染企业问题与失地农民问题日益困扰着我们的政府。2．经济发展因素。浙江的经济发展带来了巨大的发展空间与动力。1203．政治参与因素。经济的飞速发展的另外一个结果就是日益动员起来的政治参与和对政治发展的强烈诉求。民营经济的发展导致了浙江省社会阶层的迅速分化，以民营企业家为代表的社会精英强烈希望通过政治参与，进入到体制内从而保护自己的已有权益和获得更好的发展环境。3．政治参与因素。经济的飞速发展的另外一个结果就是日益动员起121二、浙江省近几年发生公共危机事件的

类型学分析

近几年发生的事件类型2003年爆发的SARS2004年初的禽流感2004年8月份的第十四号台风“云娜”自然性危机事件“2.15”海宁特大火灾事故（40人死亡，3人受伤）5.12乍嘉苏特大交通事故（23人死亡）7.28平阳县温州辉煌皮革有限公司特大火灾事故（17人死亡，12人受伤。）苍南“乡巴佬”系列食品和“毒奶粉”事件生产性危机事件2003年5月温州打火机遭遇欧盟反倾销事件2004年全国出现的电荒，浙江省尤其严重。国有股减持带来的股市动荡宏观经济性危机事件台海局势的紧张严重的腐败问题政治性危机事件群众围堵市政大楼下岗职工群访、农民工讨薪社会性危机事件二、浙江省近几年发生公共危机事件的

类型学分析

122浙江省今后可能发生的公共危机事件预测自然灾害资源危机1．水资源危机2．电力危机3．土地资源危机生产性危机其它社会危机浙江省今后可能发生的公共危机事件预测自然灾害123（三）对浙江省应急预案的分析与评价（三）对浙江省应急预案的分析与评价124公共危机总体应急预案简介《浙江省公共危机总体应急预案》2006年04月12日由省政府正式对外发布，并从发布之日起施行。这部总体预案共6章，分为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则，明确了各类公共危机分级分类和预案框架体系，规定了省政府应对公共危机的组织体系、工作机制等内容。总体应急预案目的是提高政府保障公共安全和处置公共危机的能力，最大程度地预防和减少各类公共危机及其造成的损害，保障公众健康和生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，促进“平安浙江”建设。公共危机总体应急预案简介1251.将公共危机分为4级，界定公共危机根据公共危机的发生过程、性质和机理，公共危机主要分为以下四类：●自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害，森林火灾等。●事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，火灾事故，公共设施和设备事故，核辐