财政支出绩效评价的内涵解析

财政支出绩效评价的内涵解析管理方略?2010年第6期总第128期

财政支出绩效评价的内涵解析

白文杰

【摘要】财政支出绩效评价概念是由考察绩效评价,财政支出的内涵得到,是指为实现财政支出管理目标,

依据特定的原则,选择运用科学,规范的绩效评价方法及评价技术,对财政支出过程和结果进行经济,效率,

效益等方面的综合评价活动及相关评价制度体系的总和.同时财政支出绩效评价与财政监督,绩效预算及

绩效审计三者既关系密切,又能为财政监督,绩效预算及绩效审计起到基础性铺垫和重要支撑作用.

【关键词】财政支出绩效评价概念

【中图分类号】F81【文献标识码】A

财政支出绩效评价中的一项至关重要的核心工

作就是确定绩效评价目标,选择并设计绩效评价指

标体系,这是将财政支出绩效概念操作化的过程,也

就是说需要将财政支出绩效的抽象定义转化为后续

可以用以测量评价的操作定义.而能否准确界定财

政支出绩效的内涵是其先决条件.因为”在概念的含

义尚处于模糊阶段就草率地确定操作定义,往往不

是搞错方向就是使研究归于失败.”建构理论的的基

础和学术对话的平台首先在于基本术语和核心概念

内涵上的统一界定和取得共识,当然这是非常困难

的事情.一是概念理解上”千人千面”,所在学科领域

和审视角度不同导致对其认识也各异,二是概念的

使用也在与时俱进,导致内涵也会”今非昔比”.但如

果基本术语,核心概念的内涵混乱与认识不清,将导

致各执一词,自说自话,更毋庸提学术发展和实践应

用了.因此,第一件要做的事情就是在科学界定核心

概念内涵匕.

一

,财政支出绩效评价内涵的界定

(一)绩效与绩效评价的概念

绩效这一术语最早产生于工商管理界,主要应

用于包括项目管理,人力资源管理和企业管理方面.

自上世纪7O年代美国管理学者首次使用绩效(Per—

formance)一词以来,如今在当今管理学界和实务领

域已发展成为热门词汇.若仅从中文字面分析,绩效

是将”绩”和”效”组合起来使用,绩可指工作成绩,业

绩,实绩,它主要看是否实现了预定目标,预设任务

是否完成,产出是什么等,侧重于反映量的内容;而

效则指效果,效益,效率,包括产生了何种影响或效

益,完成任务的资源投入产出效率如何及资金节约

如何等,侧重于反映质的成果.从中可以看到绩效既

是产出和影响(结果)的统一,也是质与量的统一,具

有比效益,效率等概念要远为丰富的的内涵.在管理

活动中,绩效一般可指组织活动或组织成员个人的

行为,产出及结果等内容.

在绩效一词的涵义界定上,由于应用领域和观

察视角不同,西方管理学界曾一度出现过”绩效结果

(产出)说”,”绩效行为说”和”绩效能力说”等不同观

点.如Bemardin(1995)认为”绩效应该定义为工作

的结果,以为这些工作结果与组织的战略目标,顾客

【基金项目】武汉市教育局2009年市属高等学校科学研究重点资助项目”湖jE省财政支出绩效评价体系研究”(项目编号:20o939)的成果之

.——

O

【作者简介J白文杰,男,河南人,武汉大学政治与公共管理学院在读博士生,江汉大学文理学院公共管理系讲师;研究方向:公共管理与公共

经济;湖北武汉,430056.

——

49——

管理方略

满意感及所投资金的关系最为密切”;Murphv

(1991)给绩效下的定义是”绩效是与一个人在其中

工作的组织或单元的目标有关的一组行为”;咨询公

司McBer及其总裁Spencer则认为”绩效即能力”的

观点.上述观点当然都从不同角度认识到了绩效的

一

些内涵,但又都存在着局限性.

普雷母詹德后来则全面将绩效综合为”包含了

效率,产品与服务及质量及数量,机构所做的贡献与

质量,包含了节约,效益和效率”.从中可以看出人们

对绩效一词的赋予的内涵日渐丰富.目前取得一定

共识的看法是,绩效至少包含效率(efficiency),效益

(effectiveness),经济(economics)三方面的内容,即所

谓”3E”理论.英国财政部对”3E”界定是比较清晰

的:”经济——指输入成本的降低程度,它通常以低

成本投人而获得的金钱节省为量度,如通过市场检

验或使用较低等投入而获得的成本降低.效率——

一

种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系.

最常用的效率测定的概念是劳动生产率及其单位成

本.效果——指产出对最终目标所做贡献的大小.”

即绩效既要看过程,也要看结果;既要看行为,又要

看能力;同时还要结合资源投入和活动产出综合对

比分析,而选择效率,效益,经济三方面可以比较全

面地衡量上述内容.由此可看出绩效是一个多维建

构的复合概念.应该说,用绩效取代管理学界曾经广

泛使用的效率,效益,经济等概念,体现出学者对管

理实践活动认识的一个深化.也就是管理实践活动

的目标无法用单一的效率,效益或经济等概念来全

面考量,或者说重视其中之一的内容也无法全面实

现管理的最终目的.尽管随着新公共管理运动的兴

起,一些学者又增添了绩效更多的维度,包括了公

平,责任,回应等内容,但是目前现阶段而言3E”已

成为分析绩效的最好出发点,因为它们是建立在一

个相当清楚的模式之上,这个模式是可以被用来测

评的.”

评价是对事物或人的价值的判定或判断,是客

体信息和主体意识标准结合的产物.评价活动是人

所固有的社会活动,评价活动目的有两个:一是判断

客体的实际状态是否与主体期望状态(目标)吻合与

出现偏差;二是为总结经验,纠正目标与实际的偏差

提供依据.评价活动与管理活动密不可分.在管理活

动中,计划,组织,决策,指挥,控制等诸多职能的履

行上,都需要依据评价活动而展开.因此在某种意义

一

50一

—

20—10年勇期总第128期?财务与金融?

上,可以认为评价构成了管理活动的基础环节.绩效

评价则是依据一定的原则,标准和程序,对组织或个

人活动的绩效进行计量,分析,考核和鉴定,它既是

对组织或个人过去绩效的总结,也是对未来组织或

个人创造更高绩效活动的指导.绩效评价应用于人

力资源管理,是指对”员工在既定时期内对组织的贡

献作出评价的过程,从数量和质量两方面对其工作

的优缺点进行系统的描述”;从企业管理的角度看,

是”对企业占有,使用,管理与配置经济资源的效果

进行的评判”;从公共管理学科的角度去看,是指”政

府体系的产出在多大程度上满足社会公共需要”,它

也是反映出政府的公共生产力水平究竟如何.

(二)财政支出与财政支出绩效的概念

财政支出与财政收入一起构成财政分配的全部

环节,它是国家根据其履行职能的需要,通过财政分

配渠道,对通过税收等收入形式集中起来的财政资

金进行有计划的再分配,它具体体现了政府对其掌

握的财政资金的安排,供应,使用和管理的全过程,

反映了财政资金的规模,结构,流向和用途.

财政支出作为财政分配活动的重要组成部分,

是国家调控经济运行的重要手段,对经济发展和社

会进步具有非常重要的作用.首先,通过财政支出,

能够提供政府运行的所需财力使用,从而保障国家

机器的正常运转,实现国家职能;其次,政府通过财

政支出向全社会提供公共物品和公共服务,从而弥

补市场资源配置上的缺陷,实现资源的合理配置和

有效利用;再次,政府通过财政支出的安排,能够调

控经济运行的规模与结构,体现国家的宏观经济政

策,调节国民收人的分配结构和国民经济的产业结

构,实现社会公平和促进宏观经济健康发展.

与”财政支出”概念比较近似使用的还有”公共

支出”和”政府支出”.在西方成熟市场经济国家中,

三个概念可不做严格区分,都指市场经济中政府为

弥补市场失灵和履行社会经济管理者职能,向全社

会提供公共产品和公共服务的经济活动.但将三者

放置在正处于转型期的中国当前特定背景下考察,

仔细把握三者概念的细微差别对于理解我国政府角

色变迁和财政支出合理定位是有意义的,因为不同

支出的背后正是反映了政府角色和职能的定位不

同.在传统计划经济体时期,我国实行大一统的高

度集中的资源配置体制安排.政府充当了全社会所

有物品的供给者角色,既负责全社会所有公共物品

管理方略?财务与金融?201O年第6期鸬第1旦

的供给,同时也承担了所有私人商品的供给.各种公

共事业单位和国有企业无一不是政府的职能履行和

承担者,都是庞大政府体制的附属物.财政支出显然

成了政府为向全社会提供所有的公共物品和私人商

品而付出的所有成本,即财政支出(也可视作预算支

出)即包含了所有用于向经济建设等竞争性领域投

资的非公共性支出,也包括了向提供公共产品等非

竞争『生领域的公共支出.而政府支出是以政府为主

体,以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支

出活动.但由于财政预算的法定性和统一性未能很

好解决,因此政府支出既有通过财政预算渠道的规

范性支出,也存在通过非财政预算渠道的预算外支

出和制度外支出.公共支出是特指市场经济下的公

共组织为提供公共物品和公共服务而进行工作和开

展活动所必须的开支.这里的公共组织既有政府为

主要核心的提供主体,又包含有大量的非政府公共

组织,公共支出术语仅用于市场经济体制中.三者关

系可用以下图示(图1)来说明,此图说明了财政支

出,政府支出与公共支出在中国目前背景下既有共

同支出部分,也有各自独立支出部分.而随着中国公

共财政体制的逐步完善和预算制度的法制化,规范

化和统一化的实现,可以预见政府支出必将纳入到

财政支出的范畴中去,而财政支出也将更多倾向于

公共支出部分.而财政支出绩效,就是指财政支出活

动所取得的实际效果,它全面反映了财政支出活动

的经济性,效率性和效益性.

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图例

财政支出

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匡政府支出

图1财政支出,公共支出,政府支出三者的关系

(三)财政支出绩效评价的内涵界定

关于对财政支出绩效评价内涵的认识,集中表

现在”制度说”与”行为说”上.国内学术界主要持”制

度说”的观点,把财政支出绩效评价看成是一项对财

政支出进行有效管理的制度.例如马国贤认为,”财

政支出效益(绩效)评价是根据投入产出原理,借助

一

定分析工具,对财政支出的效果进行分析和评价

的制度.”陈工,袁星侯认为,”财政支出绩效评价就

是依据一些指标体系,借助于一定的分析工具,对财

政支出的效果进行分析和评价的制度.”

我国财政管理部门则持”行为说”的观点,这种

观点的落脚点主要将其看成是财政支出绩效评价的

行为活动认识上.如朱志刚课题组(财政部统计评价

司)认为,”财政支出绩效评价是指运用科学,规范的

绩效评价方法,对照统一的评价标准,按照绩效的内

在原则,对财政支出行为过程及其效果(包括经济绩

效,政治绩效和社会绩效)进行科学的,客观,公正的

衡量比较和综合评价.”张少春课题组(财政部教科

文司)认为:”对政府公共支出的目标,结果,影响等

方面进行的综合性考核与评价.”

财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中

将财政支出绩效评价定义为:财政部门和预算部门

(单位)根据设定的绩效目标,运用科学,合理的评价

方法,指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果

进行客观,公正的评价.应该说”制度说”和”行为说”

是区别在对财政支出绩效评价的认识角度和认识阶

段上.”制度说”把财政支出绩效评价工作作为一项

制度来看待,目的在于看重制度的稳定性,规范性

上.而”行为说”把财政支出绩效评价工作看成是一

种探索实践活动,在于更看重行为本身的灵活性,具

体性上.针对于目前我国财政支出绩效评价工作起

步时间不长,相关理论体系也尚未建立,绩效评价工

作处于摸索试点阶段,是需要财政实务部门绩效评

价实践活动的大胆创新和积累经验的.而在指导具

体绩效评价实践活动中和评价工作取得成功经验

时,又需要将绩效评价作为一项制度来发挥其依据

作用和规范作用的.综上分析,笔者认为在财政支出

绩效评价的概念界定上应将”制度说”与”行为说”结

合起来.即本文中认为财政支出绩效评价是指为实

现财政支出管理目标,依据特定的原则,选择运用科

学,规范的绩效评价方法及评价技术,对财政支出过

程和结果进行经济,效率,效益等方面的综合评价活

动及相关评价制度体系的总和.

绩效评价在过去最早应用于企业人力资源管理

领域,并且时至今Et已发展得非常成熟,具备了一整

套评价理论,评价方法,评价流程和评价体系.正是

由于绩效评价这个管理手段在工商业界应用取得巨

大成功的示范效应,因此才有上世纪八十年代西方

一

51—

管理方略

国家想把这套管理手段移植人政府管理领域的动机

和实践.但首先在采纳这套管理工具之初,必须要对

公共管理活动与私部门管理活动相比较的特殊性加

以认真分析,在此基础上才能有针对性对绩效评价

加以改造而不是全盘照搬式的采纳应用.否则,就会

出现绩效评价使用的”水土不服”甚至会对管理活动

带来非常严重负面问题.财政支出绩效指政府各项

财政支出所发生的”成本”与所得”收益”的对比关

系.政府的财政支出绩效与其他私人经济主体支出

绩效相比有很大的不同,主要体现在:(1)成本与收

益的计算范围不同.对私人经济主体支出绩效只需

要分析发生在其自身范围内的直接的和有形的成本

和收益,也即只考虑经济成本和经济利益;而政府的

财政支出绩效则不仅仅要分析其自身范围内直接的

和有形的各种经济成本与经济收益,还需要分析与

政府部门有关的长期的,间接的和无形的社会,政

治,环境等方面的成本和收益.(2)支出实现的目的

和选择标准不相同.私人经济主体的经营目的是以

利润最大化为出发点;而政府所追求是以实现社会

公共利益的最大化为最终目的.

二,与财政支出绩效评价有关

的几对关系探讨

(一)财政支出绩效评价与财政监督

财政监督是财政机关在财政管理过程中依照国

家有关法律规定对国家机关,企事业单位及其他组

织涉及财政收支事项及其他相关性事项进行的审

查,稽核与监督检查活动.财政监督的范围非常广

泛,包括了对预算,税务,国有资产,财务会计及预算

外资金等方面的监督.财政支出绩效评价与财政监

督关系密切,同时也各自相异.财政支出绩效评价蕴

涵于财政监督工作中,也是当前我国财政监督工作

重点加强的一个环节.过去我们的财政监督重点放

在财政资金的合规性和安全性上面,注重对财政资

金分配和使用行为中违规违纪行为的监督,纠正,惩

戒和震慑作用,而未能考虑这笔资金分配使用的经

济,效率,效益问题.现在我们不仅是要关注资金的

“用对”问题,更要强调资金的”用足,用好”如何.财

政支出绩效评价工作是对过去财政监督工作的一个

深化,而今后财政监督也应树立以财政绩效为中心

的科学发展观.

(二)财政支出绩效评价与绩效预算

一

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2010年第6期总第128期?财务与金■?

与财政支出绩效评价所密切联系的一个关键术

语就是绩效预算了,西方国家自上世纪中叶起推行

绩效预算以来,直至今日对绩效预算的理解仍然难

以达成共识.按世界银行专家沙利文的理解,绩效预

算是一种以目标为导向,以项目成本为衡量,以业绩

评估(财政支出绩效评估)为核心的一种预算体制.

绩效预算系统极为复杂,它主要包括政府绩效评价

体系,财政支出评价体系和组织管理体系三部分内

容(贾康,2007).首先,政府绩效评价体系是绩效预

算的基础部分,政府绩效评价体系的目标,结构,评

价指标,评价标准确定,则财政支出绩效评价就有了

测定依据.其次,财政支出绩效评价体系是绩效预算

的核心内容.财政支出绩效评价从质和量两方面去

描述财政资金支出的使用状况及效果,以考核政府

的职能实现程度和财政效率.最后,组织管理体系是

绩效预算实现的保障条件.与其他预算模式相比,绩

效预算更需要严密,规范,强有力的组织体系作后

盾,它将为绩效预算的编制,评价,实施提供人力资

源,管理制度,思想方法,技术工具等一系列保障性

资源.

绩效预算的核心和关键点在于财政资金支出绩

效评价.财政支出绩效评价是绩效预算得以实施的

主要工具和载体,而绩效预算又进一步为改善政府

管理提供新视角——基于投人产出角度来观察政府

绩效,政府职能履行等情况.如果没有财政支出绩效

评估,绩效预算则与传统预算无本质区别.在绩效预

算体制下,要消减财政赤字,减轻财政支出压力,就

必须要对大量各类政府财政支出项目进行绩效评

估.在美国财政支出绩效评估适用于预算过程的不

同阶段和不同组织层级:(1)政府机构可以将财政支

出绩效评估应用于项目管理,从界定项目绩效的测

度,到收集数据,再到对项目绩效评估的整个过程;

(2)政府机构可以将绩效信息作为他们向中央预算

办公室要求拨款的依据之一;(3)中央预算办公室在

向行政长官提出资金分配建议时参考绩效信息;(4)

政府和国会在内的政策制定者,根据绩效信息决定

给哪些机构和项目拨款.从上可见,财政支出绩效评

价是实现绩效预算的关键手段和中t2,环节.

(三)财政支出绩效评价与绩效审计

最高审计机关国际组织(INTOSA)认为:”绩效

审计是对经济性,效率性和效果性的审计,一般包括

以下内容:一是按照良好的管理原则和实务以及管

管理方略?财务与金融?201og第6期总第128翅

理政策对管理行为的经济I生进行审计;二是对人力,

财务和其他资源的利用效率进行审计,包括检查信

息系统,绩效评价和监督机制以及被审计单位为纠

正已发现缺陷而采取的程序;三是联系被审计单位

目标的实现睛况,对被审计单位绩效的有效性进行

审计,并通过与预期影响进行比较,而对被审计单位

的活动所产生的实际影响进行审计.”按照被审计对

象的划分,绩效审计涵盖了对公共部门绩效审计,公

共投资项目的绩效审计和对公共资源的绩效审计.

首先从检查评价内容上看,和财政支出绩效评价一

样,绩效审计也是主要以经济性,效率性,效益型为

主要内容.但财政资金的合规性也是绩效审计工作

的传统检查内容.其次从主体看,财政支出绩效评价

的主体主要是财政部门,而绩效审计的主体则是审

计机关.再次从时间先后看,财政支出绩效评价结合

绩效预算一起构成对财政资金初次分配使用有效性

检查的第一道防线,而绩效审计则是对财政资金及

其使用部门进行的事后综合性检查,是一种对财政

部门及财政资金管理(也包括财政支出绩效评价)活

动进行再检查的第二道防线,二者既互相补充映证,

同时也无法互相替代.财政支出绩效评价可以充当

绩效审计的”先锋官”的作用.财政支出绩效评价基

础工作做得好,评价方案设计合理,评价目标确立科

学,指标体系选择得当,信息数据搜集翔实可靠,就

可以给绩效审计提供有益借鉴.

三,主要结论

通过以上对财政支出绩效评价的内涵分析,我

们有了对这一概念的完整认识.首先,它的评价对象

是财政支出活动,目的是反映财政资金的配置效率,

其背后实质是政府部门自身履行职能的程度和提供

公共产品,公共服务的质量水平如何;其次,评价的

核心内容是财政支出活动的过程及结果产生的3E

(经济,效率,效益),并以此为据确立绩效评价目标,

构建绩效评价指标体系;第三,财政支出绩效评价既

是以财政支出3E内容展开的具体评价活动,同时

也需要上升到评价体系与制度上加以规范和总结.

最后,财政支出绩效评价与财政监督,绩效预算及绩

效审计联系密切,同时又能为财政监督,绩效预算及

绩效审计三者工作起到有益铺垫和重要支撑作用.

回顾英美等西方发达国家源自于上世纪八十年

代兴起的新公共管理运动,我们会发现这场声势浩

大的政府改革浪潮均发轫于政府支出绩效评价制度

的确立.因此我们应充分借鉴西方国家政府改革的

成功经验走好财政支出绩效评价第一步.本文对财

政支出绩效评价概念的内涵解析权作抛砖引玉,希

望能为我国各地目前方兴未艾的财政支出绩效探索

工作起到一点理论启示和借鉴作用.

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(下转7O页)

一

53—

_

管理方略2【J10年第6期总第128期.财务与金融

的方向之一然而,作为低碳经济发展的护航员低

碳审计,正处于起步和探索阶段英国是最早提出低

碳经济和进行低碳审计的国家,也是我国借鉴的对

象本文对英国低碳审计的发展与框架进行了回顾,

并在此基础上得到了对我国低碳审计发展的启示,

其中包括.f氏碳政策的制定和执行情况审计低碳收

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阴李兆东时现鄢璐基于能质流分析的生产型企业环境

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【Abstract】WiththedevelopmentofLowcarbc~leconomy,lowcarbc~lauditisgettingilloreandilloreattentionThedevel

opmentofBritain’sLowcarbonauditstartedearlierandprovidesexperienceforusStartingwiththeillotives,targetsandcon

tentsofLowcarbonaudit,thispaperreviewsth