公共管理学-01公共管理概述课件

公共管理学公共管理学

公共管理学公共管理学学什么?如何学?怎么考？如何做案例分析题？公共管理学学什么?公人生极为重要的三件事用宽容的心对待世界，对待生活；用快乐的心创造世界，改变生活；用感恩的心感受世界，感受生活。公共管理学人生极为重要的三件事用宽容的心对待世界，对待生活；公主要参考文献[1]张成福,党云秀主编.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001[2]杰克.雷斌等主编.张梦中译.公共管理学手册（第二版）[M].广州:中山大学出版社，2006[3]德斯勒，曾湘泉编.人力资源管理[M].北京:中国人民大学出版社，2006[4]陈振明主编.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2003[5][澳]欧文·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社，2001[6]《国家公务员行为规范问答》编写组编.国家公务员行为规范问答.北京:中共中央党校出版社，2002公共管理学主要参考文献公 课时分配第一章绪论6第二章公共管理的理论与实践的发展6第三章公共管理的主体2第四章公共管理职能2第五章公共管理的过程2第六章公共管理的绩效2第七章公共管理的责任与监控2第八章公共管理中的政府角色6第九章公共管理中的非营利组织2第十章公共物品管理4第十一章公共部门战略管理2第十二章公共管理的新策略4合计40公共管理学 课时分配公考核方式及成绩评定办法

1．考核方式：平时考核主要有以下考核标准：出勤率、课堂讨论表现、作业完成情况及实践操作能力。

2．成绩评定办法：总成绩=平时成绩（30%）+期末考试成绩（70%）公共管理学考核方式及成绩评定办法

1．考核方式：平时考核公共管理学第一讲公共管理概述公共管理学科的发展历史公共管理的基本概念公共管理学的研究途径与方法中国公共管理的发展

公共管理学第一讲公共管理概述一、公共行政学的产生与发展中国古代公共行政思想公共管理学（一）公共行政学的产生第一节公共管理学科的发展历史行政或公共行政，就是管理公共或国家事务

国外行政思想

一、公共行政学的产生与发展中国古代公共行政思想公共威尔逊（Woodrowwilson1856-1924），美国第28任总统。1856年生于Virginia，1883年在HopkinsUniversity获得政治学博士学位。1902年当选为Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加总统后选人的提名，1913年当上总统（1913-1921），1917年他宣布美国参加第一次世界大战。公共管理学1887年，美国人威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学之研究》（TheStudyofAdministration）行政学的诞生威尔逊（Woodrowwilson1856-1924），美

威尔逊行政学的理论范式1.在任何政府中都有一个占支配地位的权力中心；2.宪法结构决定权力中心的构成和政治结构；3.政治决定行政领域的任务，但行政领域在政治的一定范围之外；4.就行政的功能来说，所有政府都具有相似的结构；5.“良好”的行政是由经职业化训练的公务员组成的、具有完善的等级序列的组织结构；6.完善的等级制组织可以使组织效率最大化；7.权力越分散，就越不负责任。公共管理学威尔逊行政学的理论范式公共管理学马克斯·韦伯（MaxWeber1864－1920），1864年4月21日生于德国一个富有家庭。1889年获柏林大学法学博士学位。作过见习律师，在海德堡大学和慕尼黑大学任过教。1895年患精神疾病。1919年曾参与魏玛宪法制定工作。1920年6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。公共管理学l、组织的结构是一层层控制的体系；2、组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权；3、组织中人员处事对事不对人

；4、按照职位的要求确定组织成员的选用；5、组织成员按照专业技术分工，并进行技术训练；6、组织成员依照工作成绩和资历晋升工资及职务升迁。韦伯设计的理想官僚制组织模式人类社会存在三种权力形式：

传统权力，超凡权利，法定权力马克斯·韦伯（MaxWeber1864－1920），18公共管理学费雷德里克·泰勒（FrederickWinslowTaylor，1856～1915）出生于美国费城一个富有的律师家庭，中学毕业后考上哈佛大学法律系，因眼疾而被迫辍学。1875年，他进入一家小机械厂当学徒工，1878年转入费城米德瓦尔钢铁厂当机械工，一直干到1897年。在此期间，他先后被提升为车间管理员、小组长、工长、技师、制图主任和总工程师，并通过业余学习获得了机械工程学士学位。1898年，泰勒受雇于伯利恒钢铁公司，为了改进管理，在这里进行了著名的“搬运生铁块试验”和“铁锹试验”。由于这一研究，改进了操作方法，训练了工人，结果使生铁块的搬运量提高了3倍。他主要进行的是动作行为研究。是美国著名的发明家和古典管理学家，科学管理的创始人，被尊称为“科学管理之父”。

公共管理学费雷德里克·泰勒（Fred泰勒将科学管理概括为五条：公共管理学1.工作定额原理；2．能力与工作相适应原理；3．标准化原理；4．差别计件付酬制；5．计划和执行相分离原理。泰勒将科学管理概括为五条：公共管理学1.关于管理的基本职能管理工作的五大职能

——计划、组织、指挥、协调与控制公共管理学法约尔的管理思想主要有2.关于管理的一般原则——

14条原则：劳动分工；权力与责任；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从集体利益；合理的报酬；适当的集权与分权；跳板原则；秩序；公平；保持人员稳定；首创精神；人员的团结亨利·法约尔（HenriFayol,1841-1925），法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担任企业高级领导职务。法约尔的研究则是从"办公桌前的总经理"出发的，以企业整体作为研究对象。他认为有关管理的理论和方法不仅适用于公/私企业，也适用于军政机关和社会团体，正是他奠定了一般管理理论的基石。1.关于管理的基本职能公共管理学法跳板原则

1.在遇到一些需要快速办理的事情时，为提高办事效率，需要跳过原有的管理路径，在平行的两者之间建立直接联系的渠道，即建立跳板或天桥；

2.若两者无法协调，再报告上级，由上级协调（即越级上报）。这一情况下称作管理过程中的跳板法则。

“跳板”理论旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。跳板原则

1.在遇到一些需要快速办理的事情时，为提高办对科学管理的评价科学管理运动的目的在于应用科学技术去经济而有效地解决组织与管理问题；这种思想来源于私营企业的管理中，但它的技术和精神渗透到了政府的行政管理上来，影响了那些对政府改革有兴趣的人；科学管理使用的是“科学”这样一个被人们尊敬的名词，它用知识与协调代替无知与冲突，具有减少开支和提高效率的动机。这些对于公共行政学的开创者来说都是很有影响力的因素。－－－美国新公共行政学派立派人沃尔多教授公共管理学对科学管理的评价公共管理学古德诺对早期的公共行政进行了总结和评价，出版了《政治与行政》一书，提出了“政治与行政二分法”的观点：古德诺（FrankGoodnow,1859-1939）是美国政治学家兼法学家。霍普金斯大学校长。1913年5月到北京担任袁世凯的宪法顾问。公共管理学政治是国家意志的表达行政是国家意志的执行古德诺对早期的公共行政进行了总结和评价，出版凯恩斯理论

凯恩斯（JohnMaynardKeynes(1883-1946)）生于英国剑桥，父亲是剑桥大学的经济学家，19岁入剑桥大学皇家学院，22岁获数学学士学位。他师从父亲的师友、当时英国经济学界泰斗马歇尔。25岁凯恩斯回到剑桥成为经济学家。公共管理学凯恩斯理论产生的背景（二）公共行政学的发展

1776年，英国经济学家亚当.施密出版了《国富论》，提出了著名的“看不见的手”理论。1890年，英国著名经济学家马歇尔出版了《经济学原理》，试图证明“看不见的手”理论，提出了“市场自动均衡说”。1923－1927年世界经济大萧条，出现了市场失灵。凯恩斯理论凯恩斯（JohnMaynardKeynes凯恩斯主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降低税率，刺激私人投资；通过扩大政府支出，财政赤字来弥补私人投资的不足，从而实现社会充分就业。公共管理学总结这一时期人们对政治与行政分离的观点有不同的看法，认为将政治与行政相分离的看法是太天真了，公共行政学应该向政治学回归，政府管理是政治统治的扩展，行政管理基本上是统治问题，而不是管理问题。政治学作为行政学的母学科，对公共行政的发展的确产生了巨大的影响。基本的政治理念如：民主价值观、多元政体、公民参与、正义、法制、正当程序等被公共行政学者所接受。凯恩斯主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策公共管理学二、公共管理学的产生与发展（一）公共管理学产生的社会背景1.政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满。2.经济衰退和财政压力的加剧。3.社会问题与政府不可治理性的增加。4.科技革命和全球化浪潮是公共管理学产生和发展的重要推动力量。5.政府管理和民主制度方面的矛盾。在此情况下，学者们对政府作用的有效性产生了怀疑，提出了“政府失灵”，即政府的作用并不能保证把资源有效配置，也就是说政府不是万能的。要求政府改革的呼声日盛，让公共服务回归社会、回归市场，缩小政府职能等。

公共管理学二、公共管理学的产生与发展（二）公共管理的主导理论1．企业家政府理论2．政策科学理论在政府管理中引进和吸收企业管理经验，以缩减政府规模，减少财政支出，提高行政效率。其核心是：政府管理要有竞争、要讲求效率，要进行成本效率分析。

政府管理的一切活动都可以归结为一种政策行为，政府是按照政策实施管理的，要用政策分析的方法来解决社会和国家管理问题。政策分析者在决策过程中可做三件事：一是确定一项政策的目标和价值；二是收集和提供有关信息；三是提出几种政策方案及其最佳选择。

公共管理学（二）公共管理的主导理论1．企业家政府理论2．政策科学理论3．公共选择理论詹姆斯·布坎南(JamesBuchanan1919-)1948年获芝加哥大学博士，1948年起在美国7所大学任教。现在是乔治梅生大学（GeorgeMasonUniversity）客座教授。他运用经济模型，证明公民在参与程度很低时，他们总是受到更多的政府管理。布坎南教授被公认为公共选择理论的创建人。1986年经济学诺贝尔奖获得者。公共管理学公共管理的主导理论3．公共选择理论詹姆斯·布坎南(JamesBuchanan公共管理学公共选择理论的前提和出发点：理性经济人假设

经济市场：商品服务顾客货币政治市场：纳税人选民官员选票公共管理学公共选择理论的前提和出发点政府官员追求私利是造成政府管理无效性的必然结果，必须重新对整个政府管理体制进行设计，否则就不会产生高效率。要改革行政体制就要实现立宪民主，只有在立宪民主制度下，政府行为才能受到有效的制约，从而才可以把公共物品的供给限制在社会所需的范围之内，阻止政府规模的膨胀及相关问题的产生。公共管理学政府官员和普通民众一样，也是理性的经济人。政府官员在追求权力的最大化；追求本部门的预算最大化；力图逃避责任。政府官员在追求权力的最大化的时候，可能导致政府管理的无效性。政府官员追求私利是造成政府管理无效性的必然结果，必须重新对整公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。见教材P35公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另4．政府失败论（政府失灵）所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。见教材P354．政府失败论（政府失灵）所谓“政府失败”，是指个人对公共物政府失败的原因公务人员也是经济人，也具有任何人所具有的一切缺点，而政府又是这些普通的有缺点的人所组成的，那么，政府本身也就必然带有人类所具有的一切缺点。因此，政府本身并不比任何其他机构更有效、更正确，或者说，政府也会失灵或失效。

政府失败是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为的局限性或非市场缺陷时所设计的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。具体体现在以下几个方面：(1)公共决策失误（政府决策的盲目性）；(2)政府工作机构的低效率（官僚主义）；(3)政府的内部性与扩张的内在动机；(4)政府的寻租活动（滥用权力）。公共管理学政府失败的原因政府失败是以布坎南“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。

见教材P40“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现总结：公共管理学科的发展历程

公共管理从总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。

对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理学关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。总结：公共管理学科的发展历程公共管理学奇妙的帕金森定律这里有两个基本前提：一、当官的人需要补充的是下属而不是对手。二、当官的人彼此之间是会制造出工作来做的。行政人员或多或少是注定要增长的。为了弄明白上面说的第一个因素，我们假设有个当官的Ａ君，他觉得自己劳累过度了，需要找人顶替一下。不论工作繁重是真是假，反正他只能在三个补救办法中取其一。一个办法，他提出辞职。第二个，要求让同事Ｂ君来分担自己的工作。第三个，要求增加Ｃ先生和Ｄ先生来当助手。按照历史上一贯做法，Ａ君恐怕毫无例外地要选择第三个办法。因为如果辞职，他就失去了领取养老金的权利，请来级别和自己相当的Ｂ君，等到日后上一级的Ｗ君（终于）退了休，岂不是在自己晋升的道路上树立了对手？因此，Ａ君宁可要级别比自己低的Ｃ先生和Ｄ先生来归他领导，何况Ｃ、Ｄ二位的到来等于提高了他的地位。他可以把工作分成两份，分别交给Ｃ先生和Ｄ先生掌管，自己成了唯一掌握全面的人。这里有必要强调一下，Ｃ先生和Ｄ先生二位是缺一不可的。单单补充一个Ｃ先生那可不行。为什么呢？因为只让一个Ｃ先生分担Ａ的工作，Ｃ先生几乎充当了原本就不想要的Ｂ君的角色。Ｃ先生成了唯一可以顶替Ａ君的人，所以，要找助手，非找两个或者两个以上不可，这样他们才可以相互制约，牵制对方的提升。有朝一日Ｃ先生也抱怨工作疲劳过度时，Ａ君会跟他商量，再给他也配上两名助手。鉴于Ｄ先生的地位和Ｃ先生相当，为了避免矛盾，Ａ君只得建议给Ｄ先生同样增配两名助手。于是，在补充了Ｅ，Ｆ，Ｇ，Ｈ4位先生之后，Ａ君自己的晋升就十拿九稳了。公共管理学奇妙的帕金森定律公共管理学如今，7个人在做Ａ君过去一个人做的工作。造成这一现象的原因是上面说过的第二个因素。换句话说，7个人会给彼此制造许多工作，使每个人都忙得不可开交，连Ａ君实际上也比过去辛苦。每收一个文件都要大家传看。Ｅ兄认为某个文件是Ｆ兄管辖范围内的事，于是Ｆ兄就起草一个复文。复文送到Ｃ先生那儿，Ｃ先生大加修改后送Ｄ先生会签。Ｄ先生本要把文送给Ｇ兄去办，不巧Ｇ兄请假不在，文件转到Ｈ兄手里。Ｈ兄写上自己的意见，经Ｄ先生同意送还给Ｃ先生。Ｃ先生采纳了意见，修改了草稿，把修改稿送呈Ａ君审阅。Ａ君怎么办呢？本来他可以不加审查，签发了事。这样做倒也无可非议，但他脑袋里装了好多其他问题。他盘算到明年自己该接Ｗ君的班了，所以必须在Ｃ先生和Ｄ先生之间物色一位来接替自己。Ｃ先生的复文送来了，可是，同事们相互之间制造了许多矛盾，也给他制造了矛盾，重重矛盾扰得他心烦意乱，而起因无非就是因为有这么多大大小小的官的存在。可是Ａ君呢，又是一个办事认真的人，他决不敷衍塞责，于是他仔细阅读复文稿，删去Ｃ先生和Ｈ兄加上的罗嗦话，把稿子恢复到精明能干的Ｆ兄最初起草的样子，改了改文字，最后搞出了定稿。这份定稿，假定说从Ｃ先生到Ｈ兄这一系列的官们根本没有出生到这个世界上来的话，Ａ君同样是可以弄出来的。人多了，办同样的事花费的时间反而比过去多了。谁也没闲着，人人都尽了最大努力。等到Ａ君离开办公室动身回家，天时已晚。暮色沉沉中办公楼最后一盏灯熄灭了。这标志着一天辛勤劳动告一段落。最后有几个人离开办公室，Ａ君是其中之一。他两肩下垂，脸上泛起一丝苦笑，思忖着：长时间的工作和白头发一样，是为争取功名而受到的一份惩罚。问题：帕金森定律说明了什么？

你在生活工作中遇到过这种现象吗？你要是这个组织的领导，你会怎样做？公共管理学如今，7个人在做Ａ君过去一

第二节

公共管理的基本概念一、公共管理的定义及特点（一）公共管理的定义

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛应用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉和公共利益。公共管理学第二节公共管理的基本概念一、公共管理的定义及特点公2、公共管理以公共组织为依托3、公共管理是公共权力的运用过程4、公共管理具有独占性5、公共管理接受公众监督1、公共管理是以实现公共利益为目标

公共管理学（二）公共管理的基本特点

2、公共管理以公共组织为依托3、公共管理是公共权力的运用过程二、公共管理学的定义及特点（一）公共管理学的定义公共管理学是一门运用多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。二、公共管理学的定义及特点（一）公共管理学的定义（二）公共管理学的特点

1.公共管理是一个整合性的概念。

2.公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

3.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

4.公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。（二）公共管理学的特点1.公共管理是一个整合性的概念。5.公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）效率（Efficiency）效能（Effectiveness）公平（Equality）6.公共管理关注和重视政府改革与再造。7.公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。5.公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Econo当前特点：（1）鲜明的实践导向性。（2）理论上的包容性。（3）学科的年轻性。当前特点：三、公共管理与行政管理的区别公共管理学政治生活经济生活社会生活人的社会活动政府组织企业（盈利）组织非政府非盈利组织人类社会组织行政管理企业管理（BA）社会管理人类管理活动公共管理(PA)三、公共管理与行政管理的区别公共管理公共管理与行政管理的区别管理的主体不同管理的重点不同公共管理包括行政管理和社会公共事务管理行政管理即政府管理或国家管理－－－管理国家事务公共管理学公共管理与行政管理的区别公共管理包括行政管理和社会公共事务管四、公共管理与企业管理的区别内容企业管理公共管理管理的目的盈利提高人民生活质量和服务品质（公益性）管理的限制因素法律不禁止的都可以做法律允许的才可以为管理的物质基础投资回报，不须公开经费来源要预算、拨款使用要公开，受到监督管理人员方面来源根据能力而聘用

公开招考、选举或任命产生

绩效评估标准销售额、净收益、资本的净收益率，市场占有率等行为的合法性、公众舆论评价的好坏、公共项目的实施与效果等

公共管理学四、公共管理与企业管理的区别内容企业管理公共管理管理的目的盈五、公共管理面临的挑战1.关于维护宪政秩序和政府稳定问题2.维护、发展民主法制社会的基本价值问题3.平衡政府与市场的作用，促进政府治理的有效性4.应对全球化挑战问题5.如何平衡眼前与长远发展的关系6.科学技术革命带来的挑战问题7.对付官僚腐败，提高公民对政府信任度的问题

公共管理学五、公共管理面临的挑战1.关于维护宪政秩序和政府第三节公共管理学的研究途径与方法一、公共管理学的研究途径

公共管理研究大致可分为两种途径，公共政策途径（Publicpolicyapproach，P途径）和企业管理途径（Businessapproach，B途径）。见教材P20第三节公共管理学的研究途径与方法一、公共管理学的研究途径

二、公共管理学的研究方法

1．规范方法

2．实证方法

3．案例方法

4．系统方法

5．比较方法

6．数理方法二、公共管理学的研究方法1．规范方法第四节中国公共管理的发展1.利益结构多元化一、中国公共管理发展的动因2.经济生活市场化3.政治生活民主化法制化公共管理学第四节中国公共管理的发展1.利益结构多元化一、中国公共二、转轨时期的中国政府公共管理面临的挑战由于向市场经济转轨要靠政府的力量。因此，政府管理所面临的挑战首先来自于建立与完善市场体制的挑战。政府必须进行公共管理体制的创新，建立一个与市场体制相适应，灵活、高效、精简、协调的新政府管理体制；切实转变政府的职能，由微观直接的干预过渡到宏观、间接的调控，在市场机制已经形成并能较好发挥作用的领域，政府要尽量少干预，政府要履行好自己作为宏观经济的调控者，公共物品的提供者，外在效应(负的)的消除者，收入和财产分配调节者，市场秩序的维护者等角色。政府要建立起一个高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍。转轨时期的我国政府的面临的艰巨任务是要推进机构改革，加快国家公务员制度建设。公共管理学二、转轨时期的中国政府公共管理面临的挑战公共管作业：

复习思考题：3，4

阅读材料

作业：复习思考题：3，4

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公共管理学公共管理学

公共管理学公共管理学学什么?如何学?怎么考？如何做案例分析题？公共管理学学什么?公人生极为重要的三件事用宽容的心对待世界，对待生活；用快乐的心创造世界，改变生活；用感恩的心感受世界，感受生活。公共管理学人生极为重要的三件事用宽容的心对待世界，对待生活；公主要参考文献[1]张成福,党云秀主编.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001[2]杰克.雷斌等主编.张梦中译.公共管理学手册（第二版）[M].广州:中山大学出版社，2006[3]德斯勒，曾湘泉编.人力资源管理[M].北京:中国人民大学出版社，2006[4]陈振明主编.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2003[5][澳]欧文·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社，2001[6]《国家公务员行为规范问答》编写组编.国家公务员行为规范问答.北京:中共中央党校出版社，2002公共管理学主要参考文献公 课时分配第一章绪论6第二章公共管理的理论与实践的发展6第三章公共管理的主体2第四章公共管理职能2第五章公共管理的过程2第六章公共管理的绩效2第七章公共管理的责任与监控2第八章公共管理中的政府角色6第九章公共管理中的非营利组织2第十章公共物品管理4第十一章公共部门战略管理2第十二章公共管理的新策略4合计40公共管理学 课时分配公考核方式及成绩评定办法

1．考核方式：平时考核主要有以下考核标准：出勤率、课堂讨论表现、作业完成情况及实践操作能力。

2．成绩评定办法：总成绩=平时成绩（30%）+期末考试成绩（70%）公共管理学考核方式及成绩评定办法

1．考核方式：平时考核公共管理学第一讲公共管理概述公共管理学科的发展历史公共管理的基本概念公共管理学的研究途径与方法中国公共管理的发展

公共管理学第一讲公共管理概述一、公共行政学的产生与发展中国古代公共行政思想公共管理学（一）公共行政学的产生第一节公共管理学科的发展历史行政或公共行政，就是管理公共或国家事务

国外行政思想

一、公共行政学的产生与发展中国古代公共行政思想公共威尔逊（Woodrowwilson1856-1924），美国第28任总统。1856年生于Virginia，1883年在HopkinsUniversity获得政治学博士学位。1902年当选为Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加总统后选人的提名，1913年当上总统（1913-1921），1917年他宣布美国参加第一次世界大战。公共管理学1887年，美国人威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学之研究》（TheStudyofAdministration）行政学的诞生威尔逊（Woodrowwilson1856-1924），美

威尔逊行政学的理论范式1.在任何政府中都有一个占支配地位的权力中心；2.宪法结构决定权力中心的构成和政治结构；3.政治决定行政领域的任务，但行政领域在政治的一定范围之外；4.就行政的功能来说，所有政府都具有相似的结构；5.“良好”的行政是由经职业化训练的公务员组成的、具有完善的等级序列的组织结构；6.完善的等级制组织可以使组织效率最大化；7.权力越分散，就越不负责任。公共管理学威尔逊行政学的理论范式公共管理学马克斯·韦伯（MaxWeber1864－1920），1864年4月21日生于德国一个富有家庭。1889年获柏林大学法学博士学位。作过见习律师，在海德堡大学和慕尼黑大学任过教。1895年患精神疾病。1919年曾参与魏玛宪法制定工作。1920年6月14日因患肺炎在慕尼黑逝世。公共管理学l、组织的结构是一层层控制的体系；2、组织中的人员应有固定和正式的职责并依法行使职权；3、组织中人员处事对事不对人

；4、按照职位的要求确定组织成员的选用；5、组织成员按照专业技术分工，并进行技术训练；6、组织成员依照工作成绩和资历晋升工资及职务升迁。韦伯设计的理想官僚制组织模式人类社会存在三种权力形式：

传统权力，超凡权利，法定权力马克斯·韦伯（MaxWeber1864－1920），18公共管理学费雷德里克·泰勒（FrederickWinslowTaylor，1856～1915）出生于美国费城一个富有的律师家庭，中学毕业后考上哈佛大学法律系，因眼疾而被迫辍学。1875年，他进入一家小机械厂当学徒工，1878年转入费城米德瓦尔钢铁厂当机械工，一直干到1897年。在此期间，他先后被提升为车间管理员、小组长、工长、技师、制图主任和总工程师，并通过业余学习获得了机械工程学士学位。1898年，泰勒受雇于伯利恒钢铁公司，为了改进管理，在这里进行了著名的“搬运生铁块试验”和“铁锹试验”。由于这一研究，改进了操作方法，训练了工人，结果使生铁块的搬运量提高了3倍。他主要进行的是动作行为研究。是美国著名的发明家和古典管理学家，科学管理的创始人，被尊称为“科学管理之父”。

公共管理学费雷德里克·泰勒（Fred泰勒将科学管理概括为五条：公共管理学1.工作定额原理；2．能力与工作相适应原理；3．标准化原理；4．差别计件付酬制；5．计划和执行相分离原理。泰勒将科学管理概括为五条：公共管理学1.关于管理的基本职能管理工作的五大职能

——计划、组织、指挥、协调与控制公共管理学法约尔的管理思想主要有2.关于管理的一般原则——

14条原则：劳动分工；权力与责任；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从集体利益；合理的报酬；适当的集权与分权；跳板原则；秩序；公平；保持人员稳定；首创精神；人员的团结亨利·法约尔（HenriFayol,1841-1925），法国人，早期就参与企业的管理工作，并长期担任企业高级领导职务。法约尔的研究则是从"办公桌前的总经理"出发的，以企业整体作为研究对象。他认为有关管理的理论和方法不仅适用于公/私企业，也适用于军政机关和社会团体，正是他奠定了一般管理理论的基石。1.关于管理的基本职能公共管理学法跳板原则

1.在遇到一些需要快速办理的事情时，为提高办事效率，需要跳过原有的管理路径，在平行的两者之间建立直接联系的渠道，即建立跳板或天桥；

2.若两者无法协调，再报告上级，由上级协调（即越级上报）。这一情况下称作管理过程中的跳板法则。

“跳板”理论旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来，专注于一些重大问题。跳板原则

1.在遇到一些需要快速办理的事情时，为提高办对科学管理的评价科学管理运动的目的在于应用科学技术去经济而有效地解决组织与管理问题；这种思想来源于私营企业的管理中，但它的技术和精神渗透到了政府的行政管理上来，影响了那些对政府改革有兴趣的人；科学管理使用的是“科学”这样一个被人们尊敬的名词，它用知识与协调代替无知与冲突，具有减少开支和提高效率的动机。这些对于公共行政学的开创者来说都是很有影响力的因素。－－－美国新公共行政学派立派人沃尔多教授公共管理学对科学管理的评价公共管理学古德诺对早期的公共行政进行了总结和评价，出版了《政治与行政》一书，提出了“政治与行政二分法”的观点：古德诺（FrankGoodnow,1859-1939）是美国政治学家兼法学家。霍普金斯大学校长。1913年5月到北京担任袁世凯的宪法顾问。公共管理学政治是国家意志的表达行政是国家意志的执行古德诺对早期的公共行政进行了总结和评价，出版凯恩斯理论

凯恩斯（JohnMaynardKeynes(1883-1946)）生于英国剑桥，父亲是剑桥大学的经济学家，19岁入剑桥大学皇家学院，22岁获数学学士学位。他师从父亲的师友、当时英国经济学界泰斗马歇尔。25岁凯恩斯回到剑桥成为经济学家。公共管理学凯恩斯理论产生的背景（二）公共行政学的发展

1776年，英国经济学家亚当.施密出版了《国富论》，提出了著名的“看不见的手”理论。1890年，英国著名经济学家马歇尔出版了《经济学原理》，试图证明“看不见的手”理论，提出了“市场自动均衡说”。1923－1927年世界经济大萧条，出现了市场失灵。凯恩斯理论凯恩斯（JohnMaynardKeynes凯恩斯主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策：提高社会需求，包括政府直接投资；通过实施通货膨胀，降低税率，刺激私人投资；通过扩大政府支出，财政赤字来弥补私人投资的不足，从而实现社会充分就业。公共管理学总结这一时期人们对政治与行政分离的观点有不同的看法，认为将政治与行政相分离的看法是太天真了，公共行政学应该向政治学回归，政府管理是政治统治的扩展，行政管理基本上是统治问题，而不是管理问题。政治学作为行政学的母学科，对公共行政的发展的确产生了巨大的影响。基本的政治理念如：民主价值观、多元政体、公民参与、正义、法制、正当程序等被公共行政学者所接受。凯恩斯主张改变“自由放任”的经济政策，实行政府干预经济的政策公共管理学二、公共管理学的产生与发展（一）公共管理学产生的社会背景1.政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满。2.经济衰退和财政压力的加剧。3.社会问题与政府不可治理性的增加。4.科技革命和全球化浪潮是公共管理学产生和发展的重要推动力量。5.政府管理和民主制度方面的矛盾。在此情况下，学者们对政府作用的有效性产生了怀疑，提出了“政府失灵”，即政府的作用并不能保证把资源有效配置，也就是说政府不是万能的。要求政府改革的呼声日盛，让公共服务回归社会、回归市场，缩小政府职能等。

公共管理学二、公共管理学的产生与发展（二）公共管理的主导理论1．企业家政府理论2．政策科学理论在政府管理中引进和吸收企业管理经验，以缩减政府规模，减少财政支出，提高行政效率。其核心是：政府管理要有竞争、要讲求效率，要进行成本效率分析。

政府管理的一切活动都可以归结为一种政策行为，政府是按照政策实施管理的，要用政策分析的方法来解决社会和国家管理问题。政策分析者在决策过程中可做三件事：一是确定一项政策的目标和价值；二是收集和提供有关信息；三是提出几种政策方案及其最佳选择。

公共管理学（二）公共管理的主导理论1．企业家政府理论2．政策科学理论3．公共选择理论詹姆斯·布坎南(JamesBuchanan1919-)1948年获芝加哥大学博士，1948年起在美国7所大学任教。现在是乔治梅生大学（GeorgeMasonUniversity）客座教授。他运用经济模型，证明公民在参与程度很低时，他们总是受到更多的政府管理。布坎南教授被公认为公共选择理论的创建人。1986年经济学诺贝尔奖获得者。公共管理学公共管理的主导理论3．公共选择理论詹姆斯·布坎南(JamesBuchanan公共管理学公共选择理论的前提和出发点：理性经济人假设

经济市场：商品服务顾客货币政治市场：纳税人选民官员选票公共管理学公共选择理论的前提和出发点政府官员追求私利是造成政府管理无效性的必然结果，必须重新对整个政府管理体制进行设计，否则就不会产生高效率。要改革行政体制就要实现立宪民主，只有在立宪民主制度下，政府行为才能受到有效的制约，从而才可以把公共物品的供给限制在社会所需的范围之内，阻止政府规模的膨胀及相关问题的产生。公共管理学政府官员和普通民众一样，也是理性的经济人。政府官员在追求权力的最大化；追求本部门的预算最大化；力图逃避责任。政府官员在追求权力的最大化的时候，可能导致政府管理的无效性。政府官员追求私利是造成政府管理无效性的必然结果，必须重新对整公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。见教材P35公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另4．政府失败论（政府失灵）所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。见教材P354．政府失败论（政府失灵）所谓“政府失败”，是指个人对公共物政府失败的原因公务人员也是经济人，也具有任何人所具有的一切缺点，而政府又是这些普通的有缺点的人所组成的，那么，政府本身也就必然带有人类所具有的一切缺点。因此，政府本身并不比任何其他机构更有效、更正确，或者说，政府也会失灵或失效。

政府失败是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为的局限性或非市场缺陷时所设计的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。具体体现在以下几个方面：(1)公共决策失误（政府决策的盲目性）；(2)政府工作机构的低效率（官僚主义）；(3)政府的内部性与扩张的内在动机；(4)政府的寻租活动（滥用权力）。公共管理学政府失败的原因政府失败是以布坎南“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。

见教材P40“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现总结：公共管理学科的发展历程

公共管理从总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。

对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理学关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。总结：公共管理学科的发展历程公共管理学奇妙的帕金森定律这里有两个基本前提：一、当官的人需要补充的是下属而不是对手。二、当官的人彼此之间是会制造出工作来做的。行政人员或多或少是注定要增长的。为了弄明白上面说的第一个因素，我们假设有个当官的Ａ君，他觉得自己劳累过度了，需要找人顶替一下。不论工作繁重是真是假，反正他只能在三个补救办法中取其一。一个办法，他提出辞职。第二个，要求让同事Ｂ君来分担自己的工作。第三个，要求增加Ｃ先生和Ｄ先生来当助手。按照历史上一贯做法，Ａ君恐怕毫无例外地要选择第三个办法。因为如果辞职，他就失去了领取养老金的权利，请来级别和自己相当的Ｂ君，等到日后上一级的Ｗ君（终于）退了休，岂不是在自己晋升的道路上树立了对手？因此，Ａ君宁可要级别比自己低的Ｃ先生和Ｄ先生来归他领导，何况Ｃ、Ｄ二位的到来等于提高了他的地位。他可以把工作分成两份，分别交给Ｃ先生和Ｄ先生掌管，自己成了唯一掌握全面的人。这里有必要强调一下，Ｃ先生和Ｄ先生二位是缺一不可的。单单补充一个Ｃ先生那可不行。为什么呢？因为只让一个Ｃ先生分担Ａ的工作，Ｃ先生几乎充当了原本就不想要的Ｂ君的角色。Ｃ先生成了唯一可以顶替Ａ君的人，所以，要找助手，非找两个或者两个以上不可，这样他们才可以相互制约，牵制对方的提升。有朝一日Ｃ先生也抱怨工作疲劳过度时，Ａ君会跟他商量，再给他也配上两名助手。鉴于Ｄ先生的地位和Ｃ先生相当，为了避免矛盾，Ａ君只得建议给Ｄ先生同样增配两名助手。于是，在补充了Ｅ，Ｆ，Ｇ，Ｈ4位先生之后，Ａ君自己的晋升就十拿九稳了。公共管理学奇妙的帕金森定律公共管理学如今，7个人在做Ａ君过去一个人做的工作。造成这一现象的原因是上面说过的第二个因素。换句话说，7个人会给彼此制造许多工作，使每个人都忙得不可开交，连Ａ君实际上也比过去辛苦。每收一个文件都要大家传看。Ｅ兄认为某个文件是Ｆ兄管辖范围内的事，于是Ｆ兄就起草一个复文。复文送到Ｃ先生那儿，Ｃ先生大加修改后送Ｄ先生会签。Ｄ先生本要把文送给Ｇ兄去办，不巧Ｇ兄请假不在，文件转到Ｈ兄手里。Ｈ兄写上自己的意见，经Ｄ先生同意送还给Ｃ先生。Ｃ先生采纳了意见，修改了草稿，把修改稿送呈Ａ君审阅。Ａ君怎么办呢？本来他可以不加审查，签发了事。这样做倒也无可非议，但他脑袋里装了好多其他问题。他盘算到明年自己该接Ｗ君的班了，所以必须在Ｃ先生和Ｄ先生之间物色一位来接替自己。Ｃ先生的复文送来了，可是，同事们相互之间制造了许多矛盾，也给他制造了矛盾，重重矛盾扰得他心烦意乱，而起因无非就是因为有这么多大大小小的官的存在。可是Ａ君呢，又是一个办事认真的人，他决不敷衍塞责，于是他仔细阅读复文稿，删去Ｃ先生和Ｈ兄加上的罗嗦话，把稿子恢复到精明能干的Ｆ兄最初起草的样子，改了改文字，最后搞出了定稿。这份定稿，假定说从Ｃ先生到Ｈ兄这一系列的官们根本没有出生到这个世界上来的话，Ａ君同样是可以弄出来的。人多了，办同样的事花费的时间反而比过去多了。谁也没闲着，人人都尽了最大努力。等到Ａ君离开办公室动身回家，天时已晚。暮色沉沉中办公楼最后一盏灯熄灭了。这标志着一天辛勤劳动告一段落。最后有几个人离开办公室，Ａ君是其中之一。他两肩下垂，脸上泛起一丝苦笑，思忖着：长时间的工作和白头发一样，是为争取功名而受到的一份惩罚。问题：帕金森定律说明了什么？

你在生活工作中遇到过这种现象吗？你要是这个组织的领导，你会怎样做？公共管理学如今，7个人在做Ａ君过去一

第二节

公共管理的基本概念一、公共管理的定义及特点（一）公共管理的定义

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛应用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉和公共利益。公共管理学第二节公共管理的基本概念一、公共管理的定义及特点公2、公共管理以公共组织为依托3、公共管理是公共权力的运用过程4、公共管理具有独占性5、公共管理接受公众监督1、公共管理是以实现公共利益为目标

公共管理学（二）公