我国中小学教师流动的制度化问题研究

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现代社会立足于有序的管理，凭借于制度化的运作。而我国中小学教师滚动却表现出较低的制度化水平。一方面，在职教师不能经常地、自觉地举行滚动；另一方面，教师滚动的根本走向为，由贫困地区流向兴隆地区，由农村流向城市，由西部流向东部，由非重点学校流向重点学校……导致我国校际间师资配置差距进一步扩大。这一现象背后折射的深层理由实质上是一种制度贫困。中小学教师滚动制度化程度较低的现状要求我国务必加快教导制度创新的步伐。

所谓“教师滚动制度化”是指教师滚动从不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，是教师滚动模式化、模范化、有序化的变迁过程。制度一般由正式制度和非正式制度组成。创新我国中小学教师滚动制度体系，务必两方面同时着手，即努力推动正式制度的创新和非正式制度的创办。

一、推动正式制度的创新

正式制度是指人们有意识建立起来并以正式形式加以确定的各种制度安置，包括政治规矩、经济规矩和契约，以及由这一系列规矩构成的一种等级布局，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细那么，结果到个别契约等，它们共同约束着人们的行为。[1]由于正式制度是政府作为第三方对参与博弈的双方或多方举行强制实施，因此，正式制度也被称为硬性的强制制度。促进教师合理滚动的根本出路首先是要确立新的正式制度，使中小学教师滚动真正获得硬性的制度保障。

1.加快教师滚动立法，推进中小学教师的合理滚动

建立有关教师滚动的法律制度，使教师滚动有法可依是分外必要的。一是它可以供给一个教师合理滚动的客观标准，为中小学教师滚动供给准绳。二是它便于教师遵循，使教师方向明确。三是它便于有关单位、组织和公民依法举行监视，从而破除教师人事管理上的封闭性，有利于增加教师人事管理的通明度。

从我国急需通过滚动来解决教导均衡进展问题的现状看，建立教师合理滚动的法律制度可谓势在必行。国家务必举行相关立法，设立实施程序，构建一套由政府机构组织和主导的、行之有效的教师定期轮换滚动制度。以法规的形式确定教师滚动的义务性、滚动的定期性、人才滚动范围、滚动者的待遇等，制止教师滚动中的不法行为，促进教师的合理滚动。

2.加快二元户籍管理制度改革，促进城乡教师有序滚动

我国长期形成的城乡分割的户籍制度是制约城乡中小学教师合理滚动的一个关键的制度因素。户籍制度以1958年通过的《户口条例》为标志，建立已经50余年，而其他一系列偏向城市居民的政策那么是随后逐步进展起来的，这些政策以保证城市居民充分就业以及各种福利为核心，广泛涉及社会生活的方方面面，其内容之繁杂和全面，在世界上都是绝无仅有的。从目前处境看，虽然全国各地都在推行户籍改革，不断放宽户口迁移、管理限制，但整体而言，城乡分割仍是我国户籍管理体制的根本特征，这种户籍制度阻碍了中小学教师的合理滚动，是教师合理滚动的巨大屏障，从而对缩小城乡教导进展水平构成了不成忽略的制度约束。户口的限制，使教师合理滚动的机遇变小，难以形成机遇均等、公允竞争的合理机制。打破这种不合理的户籍制度，对于推动城市化进程、促进教师合理滚动、缩小城乡教导差距以及实现教导公允，都具有重大而深远的意义。

国家有必要将城乡二元布局改革的矛头指向户籍制度，对现有的二元户籍管理制度举行改革，关键是要取消与户籍捆绑在一起的各种权利，使户籍簿只是作为居住地的一个证明，这样，户籍就不会成为划分身份的标志，也不会有那么多的农村教师为了自己抑或子女千方百计地流向城市。

3.健全社会保障体系，推进教师保障的社会化进程

完善社会保障体系创办，促使教师从“单位人”转变成为“社会人”，即推进教师保障的社会化进程，降低教师滚动的风险，解决教师滚动的后顾之忧，也是为教师滚动扫除后顾之忧的制度保障。

中国的社会保障制度尚处于初创阶段，教师的失业、养老、医疗等保障制度有待于进一步健全和完善，这就在确定程度上影响教师滚动制度的建立。变更单位负责、国家兜底的“完全”责任，筹集资金从单一主体走向多元化，保障待遇与“付出”挂钩而不是与“身份”挂钩，力求做到权利与义务的统一、公允与效益的统一，即建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度模范化、管理服务社会化的社会保障体系，这是我国社会保障制度在改革过程中应逐步明确的目标。但这是一项特别繁杂的社会系统工程，当前我国社会保障制度改革还面临好多问题和困难。建立完善的新型社会保障体系乃当务之急，却又必然是一个渐进的过程。

4.明确国家的责任，完善教师滚动的相关配套制度

我国中小学教师滚动受到各种制度因素的制约，而且不同制度对教师滚动的作用机理和影响程度也不一样，因而仅仅依靠出台某一项政策或措施就能解决中小学教师合理滚动问题貌似并不现实，理应以系统论的思想来模范教师滚动。因此，促进教师合理有序滚动，务必建立一整套相应的政策支持体系，为教师滚动扫清障碍。

(1)建立教师滚动补偿机制

实施教师双向滚动的最大障碍就是地区及学校间教师待遇的差距，从这个意义上讲，建立相应的教师滚动补偿机制就显得尤为重要。单纯用法律模范或行政手段来操纵教师的滚动方向，在某种程度上也是有失公允的。决策者理应考虑制度性的滚动给教师带来的诸多不便，对甘于奉献、支援弱势地区教导的教师，国家理应通过多种方式使其得到补偿，在保证教师待遇“同工同酬”的前提下，建立“教师滚动补偿机制”。

一是对滚动教师的个人补偿。在经济许可的条件下，对于流向条件繁重地区和学校的教师，除根本工资和福利待遇适当上调外，还应增加各种津贴，并建立相应的职称升级补偿。只有这样才能调动这片面教师的工作积极性，促进校际间师资均衡进展。

二是对流出学校的补偿。从人力资本理论的角度来讲，流入优秀教师的学校，仅仅支付给教师个人报酬是不够的。由于流失教师的学校在培养优秀教师时，举行了大量的人力资本投资，付出了确定的经济本金和机遇本金，作为对优秀的人力资源的续用，调入学校应赋予确定的经济补偿。”[2]调出学校得到了确定的补偿，可以用这笔钱聘用别的教师，或以此资金作为教师持续教导的培训基金。当然，概括补偿的范围、程序、方式及标准等还需因地制宜再细化，教导行政部门理应根据本地的概括处境，出台政策模范这种补偿费用的支付和使用。

教师滚动补偿制度化，将标志着我国从单方面强调奉献精神、重整体轻局部逐步迈向靠公共管理举措解决各类公共问题、提防社会公允的新时代。

(2)加快完善教师人事制度

为解决教师队伍存在的布局性失衡问题，促进中小学教师的有序合理滚动，务必进一步改革和完善我国中小学人事制度。

一是完善聘任制。在持续完善中小学聘任制的进程中，如何防止教师对于学校的过于功利化的选择，保证师资进展的地区平衡，从而实现教导公允，是我们务必考虑的问题。不管什么样的制度，它的制定都有确定的目的性，且更要符合确定的伦理性。教师聘任制的安置与设计也理应落实到教导公允理念上来，也就是说除了加强竞争机制以外，在当前我国教导背景下，教师聘任制理应实现对有限教师资源的合理调配。国家应进一步模范教师聘任制的根本价值取向并细化为可操作的法规条目，明确规定教师及学校的权利义务和职责，制止因无章可循而形成的混乱状态，降低社会管理本金，进而建立良好的教师滚动秩序。

二是提升编制管理。教师编制管理对于保证学校实行教师聘任制并促进教师合理滚动有着至关重要的作用。由于农村教师编制慌张，当前农村教师队伍创办中，高素质的人进不来，低素质的人出不去，留在农村中小学的教师大多是没有滚动才能的，造成农村教师编制呈现外观超编而实际却慌张的局势，从而阻碍了滚动