城市居民最低生活保障制度的目标定位概述课件

我国城市居民最低生活保障制度的目标定位——以浙江省城市低保家庭调查为例的研究

祝建华

（E-mail：zhujianh@)2009年11月

我国城市居民最低生活保障制度的目标定位——以浙江省城市低保1Contents我最近的研究介绍背景介绍城市居民最低生活保障制度的目标定位Contents我最近的研究介绍背景介绍城市居民最低生活保障2一、背景介绍20世纪90年代我国城市贫困问题一、背景介绍20世纪90年代我国城市贫困问题3城市居民最低生活保障制度的目标定位概述课件4城市居民最低生活保障制度的目标定位概述课件520世纪90年代中期以后，城市贫困人口有明显的增加趋势。在城市中迅速形成了以部分失业人员、下岗人员、待岗人员和退休人员以及他们赡养的人口为主体的城市贫困群体。这个时期的城市贫困问题，引起了整个中国社会的普遍关注，影响了社会中绝大多数人的生活，同时人们发现，城市贫困问题的解决，需要在政府的主导下，动员全社会的力量才能解决，传统的那种依靠零星救济、个人慈善施舍的方式已经无法解决这些规模巨大，生存存在严重威胁的城市贫困家庭的贫困问题。由此而言，这个时期的城市贫困问题已经具备了作为一个社会问题的典型特征。20世纪90年代中期以后，城市贫困人口有明显的增加趋势。在城6政府对绝对贫困的回应，也是基于满足其基本生存需要。我国各地都根据基本需求法确定了最低生活保障线。通常认为城市贫困人口是指县人民政府所在地建制镇以上各级城市中，收入在当地政府规定的最低生活保障线以下的非农业人口。在计算城市贫困规模、识别城市贫困人口、判断城市贫困状况的过程中，各地均将低于当地城市最低生活保障线以下的居民，也就是通常所说的低保家庭视同为城市贫困人口。但我国城市低保制度保障标准的确定值普遍低于实际所需的费用，因而只能说它是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。显然，依据这样一个标准确定的保障对象实际上不可能包括全部贫困人口，而只能是贫困人口中的特别贫困的部分。政府对绝对贫困的回应，也是基于满足其基本生存需要。7中国历年城市最低生活保障统计（1997-2008）

中国历年城市最低生活保障统计（1997-208城市居民最低生活保障制度政策演进城市居民最低生活保障制度政策演进9理论意义现实意义改变以往绝对贫困、相对贫困的研究视角，从社会排斥的视角来看待中国的贫困问题，并着手从反社会排斥，促进社会融合的理念指导下进行制度建设，拓展了我国社会政策领域的研究视野，丰富了我国社会政策研究的理论体系。本研究将通过对现行制度的评估，指出现行制度转型与调整的理论基础、根本动力，并在需要与需要满足的政策回应模式下，重构一项以反社会排斥、促进社会融合为制度目标的新型制度，这对当前我国社会救助制度体系建设，对我国城市反贫困、反社会排斥的实际工作，将起到一定的推动作用。

二、最近的一项研究：我国城市居民最低生活保障制度的评估与重构理论意义现实意义改变以往绝对贫困、相对贫困本研究将通过对现行10公民需要与制度的需要满足之间的对应性：谁的需要；谁来界定需要；如何界定需要；基本需要的内容与范围；需要与制度的差距现代社会政策理念的转型：从提供收入保障转向了社会融合；社会救助从维持生存到促进发展这项制度能否精确的找到其目标对象：目标定位需要解决如何界定目标定位政策中的“最需要的人”及如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”的问题研究思路与分析框架理念目标方案公民需要与制度的需要满足之间的对应性：谁的需要；谁来界定需要11现行城市低保制度的设计理念滞后于政策问题的变化，是制度转型的根本城市贫困家庭“基本需要”与政府的“需要满足”不对应，是制度转型的动力之一现行城市低保制度的目标定位方式效率较低是制度转型的另一个推动因素制度重构现行城市低保制度的设计理念滞后于城市贫困家庭“基本需要”与政12研究路径图研究路径图13研究方法“理念－目标－方案”三位一体的方法研究方法具体的方法技术研究方法“理念－目标－方案”三位一体的方法研究方法具体的方法14理念目标方案制度建设，理念先行。理念的评估与重构是本研究分析的重点之一。在城市贫困问题发生变化的同时，制度的设计理念也需要相应的更新，否则如果制度理念滞后，会导致制度的低效率甚至是无效率运行。理念层面的考量，是从宏观层次对制度的分析。目标是制度的指向性。需要与需要满足的对应性，决定了制度目标的有效性。家庭的需要发生动态变化时，政府必须采取相应的制度调整，以满足家庭的需要，这种制度决策模式下的制度才是持续有效的。这个层面的考量，是从中观层面对制度的分析。基于综视决策模型的假定，摒弃了对其他方案的分析，专注于制度最为核心的环节，即目标定位方案的考量。制度的目标必然指向特定的目标群体。制度如果不能瞄准“最需要”救助的人，制度的资格准入存在问题，浪费有限的福利资源，导致制度的低效率。对目标定位的考量，是从微观层面的对制度的分析。

“理念－目标－方案”三位一体的方法理念目标方案制度建设，理念先行。理念的评估与重构是本研究分析15混合研究方法（Mixedmethod）：定量与定性的结合资料收集方法：结构式问卷调查与个案访谈。具体的方法技术混合研究方法（Mixedmethod）：定量与定性的结合资16本研究的资料收集方法主要采用结构式问卷调查与个案访谈的方法。本次调查采用多阶段抽样的方法，从浙江省抽取4个城市，分别为杭州、宁波、衢州和湖州。根据浙江省人口、经济发展状况，四个城市发展特点不同，具有一定的代表性：杭州市是全国典型的综合发展城市，同时也是浙江省的省会城市；宁波市是中国进一步对外开放的副省级计划单列市、具有制定地方性法规权力的“较大的市”；湖州是江、浙、皖、沪三省一市毗邻地区重要的商品集散地和水陆运输要塞；衢州是浙江西部城市的代表，属于浙江经济欠发达地区。因此选择这四个规模与特点不同的城市，可以增强研究样本对更大范围状况的代表性。然后从四个城市中抽取4个城区，再从四个城区中抽取19个街道，从19个街道中抽取69个社区，根据社区提供的低保家庭的名单，最后抽取低保家庭，并从每户家庭中抽取一人作为我们的调查对象。考虑到城市最低生活保障家庭的居民文化程度高低不同，故采用结构式访谈的问卷调查，一共发放问卷561份，回收问卷561份，剔除废卷7份，回收有效问卷554份，问卷有效回收率为98.75％。具体样本分布情况如表所示。本研究的资料收集方法主要采用结构式问卷调查与个案访谈的方法。17调查样本的基本情况

调查样本的基本情况18有选择性的选取具有典型性的个案以作个案访谈。研究一共进行了30个个案访谈。访谈对象的抽样时应考虑对本研究问题具有重要意义的因素，如样本的性别、年龄、职业、家庭背景。本研究在选取访谈对象时即考虑到能提供最大信息量的人。这些人主要包括各个城市民政局以及街道、社区从事低保工作的工作人员，一些城市低保家庭的户主。有选择性的选取具有典型性的个案以作个案访谈。研究一共进行了319资料收集过程

定性访谈资料的收集，开始于2008年1月，在2008年1月到5月，一共访谈了30个个案。这些个案包括杭州、宁波、湖州和衢州民政局负责低保工作的处长以及一般的工作人员，同时还有浙江省民政厅负责低保工作的领导和工作人员。另外，由于低保工作的重点在街道和社区，因此，对街道和社区负责低保工作的民政工作人员也进行了针对性的访谈。访谈一部分是在正式问卷调查之前在四个城市进行探索性研究时进行。另一部分是在正式的问卷调查时选取典型个案进行的访谈。访谈全部由研究者亲自完成，在征得访谈对象同意的前提下，对每一次访谈的过程都进行了录音。问卷调查正式开始于2008年3月。在前2个月，研究者进行前期准备工作，联系各级民政部门。取得一些具体到省、市、区、街道和社区的低保的宏观数据，根据这个数据分布进行了各个城市的抽样。然后，根据事先联系好的日期，带访问员到各个城市进行具体的问卷资料收集工作。具体的问卷资料收集过程如下：2008年3月18－19日，在湖州市进行调查，抽取1个城区，4个街道，14个社区。2008年3月26日－27日，在宁波市进行调查，抽取1个城区，4个街道，9个社区。2008年3月30日－4月2日，在衢州市调查，抽取1个城区，4个街道，18个社区。2008年4月8日－18日，在杭州市调查，抽取2个城区，6个街道，27个社区。后期进行了数据的清理工作，对问卷数据进行了审核和整理。资料收集过程

定性访谈资料的收集，开始于2008年1月，在220研究结论理念现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“模式，滞后于社会政策问题的变化，不能回应城市贫困家庭社会排斥风险，需要转型。目标现行城市低保制度的目标只能满足城市贫困家庭的基本生存需要，无法满足基本生活需要，城市贫困家庭的需要与政府的需要满足之间不能对应，需要转型。方案对应于制度理念与目标的变化，现行制度的目标定位方式效率较低，需要加以变革。研究结论理念现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“21制度理念的转型：生存与发展并举；从“被动补救”到“主动回应”；从收入维持到生活援助。制度目标重建：从基本生存到社会融合；需要与需要满足的对应性制度构建原则：选择性原则；需要满足与权利保障原则；政府主导原则；可持续发展原则；基础综合与专项救助结合原则具体制度方案的设计制度重构制度理念的转型：生存与发展并举；从“被动补救”到“主动回应”22制度理念转型与目标重建图示

制度理念转型与目标重建图示23这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分类管理与个案管理的方式对基本生活需要不能满足的城市贫困群体提供生活援助。

本文试图构建一种以满足城市贫困群体的基本生活需要为直接目标，以反社会排斥、促进社会融合为最终目标的积极的、主动的、可持续发展的城市居民生活援助制度。

这项制度采用综合型目标定位方式，在收入和财产调查的基础上，通过申请援助的家庭成员基本资料的核查，结合城市居民生活援助管理系统进行个体与家庭的类型化区分。最后给符合条件的城市贫困家庭提供包括基本生活援助、临时援助以及社会服务供给在内的援助。

这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分24城市居民生活援助制度基本架构图城市居民生活援助制度基本架构图25

三、城市居民最低生活保障制度的目标定位目标定位主要是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体（通常是那些被认为是最贫困的人）的过程。即选择“最需要或最贫困人群”的过程。目标定位的方法有很多，它们通常是在各种确定贫困项目受益人方法的基础上发展起来的。根据现在国内外的研究和一些国家实际工作部门的实践，一般来说，主要包括类别定位、财产定位、需求定位、行为定位、道德定位、加权人口法、个案管理制、区域定位法、“社区提名法”以及“代理性家计调查”。这几种种目标定位方式很少单独使用而是结合起来使用较多。其目标就是要解决“谁的需要”的问题。主要涉及到两个问题，其一，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”。一般通过家计调查等方式来实现。将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性本质，即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并根据这些条件来确定救济金额或服务费用。其二，如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”。三、城市居民最低生活保障制度的26城市低保制度的可及与可得性与目标定位问题的提出可及性是站在救助制度的供方角度，政府为贫困家庭提供维持基本生活的货币资金和相应的实物救助，在供方来讲，似乎是实现了制度的可及问题，但从需方来讲不一定“可得”，不是每一个最需要救助的贫困家庭都能得到这些救助，这就是制度的“可得性”没有实现。低保制度的“可及性”存在问题。低保制度的“可得性”也存在问题。“最需要救助的家庭”与制度设计的目标群体对应性，找寻“基本需要”的主体，实现目标群体的基本需要与制度在需要满足上的对应性成为目标定位的首要任务之一，目标定位是实现低保制度可及与可得性有效统一的可能途径之一。城市低保制度的可及与可得性27福利资源的有限性对目标定位的制度诉求类别、需求定位与救助对象的初步认定家计调查与救助对象的确定道德定位与救助对象的进一步筛选行为定位与救助对象的再确认城市低保制度目标定位的政策设计

福利资源的有限性对目标定位的制度诉求城市低保制度目标定位的28目前低保制度的目标定位方式主要是建立在家计调查的基础上的，在后期的制度不断完善过程中，由最初的单纯依靠家计调查实行财产和收入定位的方式，到后来需求定位、财产定位以及类别定位等多种定位方式相互结合。尤其是道德定位以及行为定位等目标定位方式是在收入核查和类别定位初步确定了低保救助对象之后，作为一种补充的方式，对城市低保救助对象进一步的筛选，剔出一些不符合标准的或者不需要救助的对象，使得这项制度的瞄准率更高。但是现行低保制度的目标定位方式仍存在着诸多不足，往往会导致制度的瞄准率发生偏倚，从而影响制度的效率和导致福利资源的浪费。目前低保制度的目标定位方式主要是建立在家计调查的基础上的，在29目标定位过程中的耻辱感问题低保救助过程中的“耻辱感”（stigma），一般是指低保救助对象或者潜在的低保救助对象在申请低保救助过程中或者领取低保救助过程中所感到的一种受辱感。这种“耻辱感”更多的表现为申请低保救助时候的心态以及领取低保救助时候的心态。目标定位过程中的耻辱感问题低保救助过程中的“耻辱感”（sti30耻辱感现状浙江省四城市调查的低保对象申请或领取低保金的心情

耻辱感现状浙江省四城市调查的低保对象申请或领取低保金的心情31浙江省四城市调查的文化程度与低保对象领取低保金的心情交互统计与检验（％）浙江省四城市调查的文化程度与低保对象领取低保金的心情交互统计32对城市贫困居民耻辱感影响因素的多因素方差分析结果对城市贫困居民耻辱感影响因素的多因素33浙江省四城市调查的低保家庭有无小孩上学与领取低保心情交互统计与检验（％）

浙江省四城市调查的低保家庭有无小孩上学与领取低保心情交互统计34浙江省四城市调查的贫困群体因羞耻放弃低保的情况分布浙江省四城市调查的贫困群体因羞耻放弃低保的情况分布35个案1杭州市民政局救灾救济科一位科长的访谈（H-A-M-2）：“••••••这种有的，特别是前几年噢，低保制度推出以后时间不长，像这种情况，爱面子的人是有的，难为情，特别是子女读书的，父母亲正式的工作是没有，靠外面临时打打工，是有点收入，但是这点收入也仅仅是够家庭开支，却孩子的读书问题，但如果说是正当是没有正式的工作，没有正式的单位，前面不是说了，他这个是说有一定的思想境界，就是说我虽然没有正式的工作，但是我在外面还能挣回来的吃饭钱，对不对，他可以不来申请，还有一个就是我们当时，现在也是，最低生活保障公示，要事先公示，事后还要公示，对不对啊？••••••两次公示，还有一个可能就是怕难为情。••••••学校，儿子在学校可能受人欺负，或者可能看不起，低保家庭，他是有的，指指点点有的。••••••这个呢，社区，就是通过社区，了解这种情况的话，确实符合的，还是要求动员他们来申请了，对不对，但是他必须自己提出，我才能给他。••••••他不提出我不好发给他的。••••••他不好发给他的。对不对了，他必须要自己申请，这个还是逐步逐步观念，现在少了。••••••前几年比较多。肯定是，这个是伢儿读书，孩子读书的事。（访问员插话，现在为什么少了？）••••••现在么，因为这个政策本身的宣传的力度加强了，还有其他方面，杭州市的优惠政策，还有就是社区也在做这个工作，你确实是困难的，政府要给你关心的，社区街道都在关心的。”个案1杭州市民政局救灾救济科一位科长的访谈（H-A-M-2）36个案2湖州市一个街道负责民政工作的副主任这样介绍（Hu-S-F-1）：“······也有，肯定有。因为他自己不讲，社区也不一定知道，因为我们现在社区比较多了啊，他一个社区的住户将近两千多户了。每一家人家了解的很清楚，像以前，老妈妈老爷爷还可以，他们都住在这边的，原来的社区就5、6百户，这样么肯定清楚的，现在社区工作者都是招聘过来的，他又不住在这个地方，那么它肯定有一些遗漏，那么一般情况下，我们是这样的，有一个评议小组，还有居委会的小组长，你一栋楼要收卫生费什么东西，他知道了，他会反映过来，反映过来我们会上去的，就像有一次，我们那个叫红枫有一户人家，他们也不知道搬地方，他生病了，他不讲，那么社区里的人知道了，给社区反映上了，我们就自己过去，跟他看了以后，觉得他可以办低保，就把他搬进来了，这种事情么，我们发现了，肯定，我们不发现没办法的，我们有几个社区网络比较健全的，就是小组长配备的比较健全的，小组长之间楼上楼下情况比较清楚的······”个案2湖州市一个街道负责民政工作的副主任这样介绍（Hu-S-37对目标定位过程中耻辱感的进一步分析不友善的工作程序与“耻辱感”个案3：杭州市民政局的一位长期从事民政工作的民政调研员的访谈（H-A-M-3）：“再比如说，我们不是一般社区里面有个群众评议公示吗？现在看来，作用不大，我实话实说啊。为什么这样说呢？你也知道，现在人，都是各自扫各自门前雪，都不大会管其他人的，公示的时候，除非是某一个人和另外一个人有私人恩仇，那么一个人去申请低保的时候，他去检举，揭发他，但是这里面的情况又有些复杂了，因为他们是有恩仇的，所以谁说的是实话，也难以确定，可能申请的那个人的确是符合条件的，但是另外一个人和他有仇，所以故意去捏造一些东西，对吧？不过遇到这种情况，我们的工作人员还是比较谨慎的，还是会详细的了解情况的。如果社区的管事的，就是负责低保的人拿不了主意，可能还要找几个人来个民主评议，呵呵，我私底下说，不说大家都知道，基本上，没有人说反对的，就是反对那个申请低保的人啊，都说好话。······（访问员插话：这样看来，这种公示是有些形式了？）······是的，有一些，不过整体上，我们民政部门的工作人员，还是尽可能的公平公正的做好这件事情，也绞尽脑汁，想了很多办法。”对目标定位过程中耻辱感的进一步分析不友善的工作程序与“耻辱感38个案4：湖州市一位低保处长的话（Hu-A-M-2）：“社区里面来讲，因为中国人往往有这么一种观点，他既要面子，如果他一般过的去的话，他不会申请低保。••••••（访问员插话：他有一种羞耻感）••••••对，如果他确实穷的话，大家反正不是我掏钱的，大家反而有一种同情感，混低保吃懒汉的人，往往是人际关系不好的，他是情商很差的，人际关系很差的，往往大家也不会同意他低保，我们在社区里面我们也调查过的，从道理上来讲，应该给他低保，但是社区干部经我们做工作以后也想给他，但是弄了以后社区代表不同意，坚决不同意，什么一个人，家里是80多岁老母亲，他自己是50岁，没工作，社区干部给他介绍工作，不好好干，一天到晚跑棋牌室打牌，老百姓都看在眼里啊，你这个人身体脑子都很健全的一个人，你怎么好弄低保呢，坚决不同意，代表，所以我就讲低保实施来讲，我们只要把民主评议搞好，我觉得大问题是不太有的。主要是民主评议的问题。”个案4：湖州市一位低保处长的话（Hu-A-M-2）：“社区里39公民权利与耻辱感：一般认为，生存权、受教育权、健康权、工作权、居住权以及资产拥有权是公民的六项基本权利。浙江省四城市调查的申请低保没被批准是否会申诉的分布

公民权利与耻辱感：一般认为，生存权、受教育权、健康权、工作权40附带福利与“耻辱感”个案5：杭州市某街道帮扶救助站的工作人员的访谈（H-S-F-1）：“（访问员提问：像你觉得我们杭州市的低保，给人最大的优惠，最大的好处是什么？住房、医疗、教育，还是什么？）••••••全部都有！••••••只有有这本证，就会没有任何问题（很肯定的说）••••••那是的了，他们拿本证，比有些上班的还要好。••••••不是的，想法不一样的，政府的钱不拿白不拿，像现在“一本证”的优惠政策不好说呢，“一本证”的含金量也很高的，算算好了，如果是3人户的话，900块钱，一年就是一万多块，年底3000多块，春风行动的慰问款，平时还有其他26项优惠政策呢？高温的时候还有250块钱。••••••有些政策呢，有空子的，空子可以钻的。钻了空子进来的都还好，像有些根本就不符合的，还吵着要进来的是最头痛的。••••••（访问员追问：那这个到我们这里闹事的有没有的？）••••••闹的，闹的。”附带福利与“耻辱感”41当前我国低保制度的实践中的确存在着耻辱感；但是这种耻辱感并不强烈，相反有不断减退的趋势；不友好的工作程序可能会导致贫困群体的耻辱感的产生，但这种耻辱感的存在，会规避许多不符合条件的潜在申请者，降低了制度的行政成本；公民权利的增强以及低保救助及其相关配套的福利资源形成一种“拉力”，而贫困家庭自身的贫困状况和需求则成为一种“推力”，这种“推——拉”的作用使得其在家计调查或者家计调查之前所可能存在的耻辱感大幅度的降低。而这种耻辱感的降低，将会导致由于低保制度目标定位过程中的一些不友善工作程序所造成的对城市贫困家庭的制度排斥逐步消除，更多真正需要得到低保救助的人能够主动申请低保救助，从而解决低保目标定位的死角。低保制度实施过程中的附带福利问题，进一步反映了城市贫困家庭的实际需要，现行制度需要作出相应的调整，以更为合理的制度设计和安排来满足这种需要。当前我国低保制度的实践中的确存在着耻辱感；但是这种耻辱感并不42城市低保制度目标定位过程中的其他问题家庭收入核查问题首先，核查方式不规范；其次，“土政策”会导致制度排斥；再次，一些收入核查办法难以操作化和具体落实；最后，对在职、下岗、失业职工及有劳动能力的劳动者的收入认定问题。

城市低保制度目标定位过程中的其他问题家庭收入核查问题43制度成本问题“气球效应”。制度成本问题44新型目标定位方式的设计家计调查：收入和财产核查首先，由中央政府的民政部门制定统一的城市居民生活援助家庭收入核定办法；其次，在统一的收入核定办法中，统一制定能够计算家庭收入的核查项目表；再次，对一些难以核查的隐性收入等问题，可以依据等概率的原理，采用抽样调查的方法进行处理；然后，对一些地方现行的“土政策”进行规范化；最后，法制化是解决家计调查困难，规避不端行为的有效途径。新型目标定位方式的设计家计调查：收入和财产核查45他山之石对于严格核查隐性收入，规避道德风险问题，可以借鉴江苏省社会救助管理工作联席会议制度，建立民政、财政、劳动、卫生、教育、司法、工会、妇联、残联多部门协力合作协调机制。亦可参考上海居民经济状况核对中心的制度实践，建立一套以家庭为单位的居民经济状况核对系统，这套核对系统将在民政、人保、税务、公积金、房管、人行、证监、银监等14个部门间建立“电子比对专线”，核对人员通过查看存款账户，股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等了解申请者家庭的实际经济状况，从而进行资格筛选，提高制度的瞄准率。他山之石对于严格核查隐性收入，规避道德风险问题，可以借鉴江苏46综合型目标定位事先确定医疗、教育以及住房等项目作为基本生活的基本指标之一。对于申请救助的申请者，可以先采用类别定位，区分出重病重残家庭，将这类家庭纳入医疗专项救助，接着可采用需求定位，找出有强烈的教育需求和住房需求的贫困对象，纳入教育专项救助，最后才是家计调查的定位方式，通过这种方式，参照基本生活保障标准来实现“应保尽保”。功能有二：其一，体现生活援助制度的“主体”作用，而不是“基础”作用。其二，能够起到事先预防的“上游干预”作用，体现制度的“主动回应”模式。综合型目标定位47制度的统一性与多部门协作出于减少制度成本的考虑，不需要成立一个专门的家计调查工作部门，但是必须有一个统一的制度，把中央政府制定的统一的家庭收入核查办法上升到法律的层次，以立法的层次来规定各个有关部门的职责和义务。在这个统一的制度模式下，明确了各个相关部门的职责所在，各个部门按照统一的制度运作，相互协调，通力合作。制度的统一性与多部门协作48

个人见解各取所需谢谢大家个人见解49

我国城市居民最低生活保障制度的目标定位——以浙江省城市低保家庭调查为例的研究

祝建华

（E-mail：zhujianh@)2009年11月

我国城市居民最低生活保障制度的目标定位——以浙江省城市低保50Contents我最近的研究介绍背景介绍城市居民最低生活保障制度的目标定位Contents我最近的研究介绍背景介绍城市居民最低生活保障51一、背景介绍20世纪90年代我国城市贫困问题一、背景介绍20世纪90年代我国城市贫困问题52城市居民最低生活保障制度的目标定位概述课件53城市居民最低生活保障制度的目标定位概述课件5420世纪90年代中期以后，城市贫困人口有明显的增加趋势。在城市中迅速形成了以部分失业人员、下岗人员、待岗人员和退休人员以及他们赡养的人口为主体的城市贫困群体。这个时期的城市贫困问题，引起了整个中国社会的普遍关注，影响了社会中绝大多数人的生活，同时人们发现，城市贫困问题的解决，需要在政府的主导下，动员全社会的力量才能解决，传统的那种依靠零星救济、个人慈善施舍的方式已经无法解决这些规模巨大，生存存在严重威胁的城市贫困家庭的贫困问题。由此而言，这个时期的城市贫困问题已经具备了作为一个社会问题的典型特征。20世纪90年代中期以后，城市贫困人口有明显的增加趋势。在城55政府对绝对贫困的回应，也是基于满足其基本生存需要。我国各地都根据基本需求法确定了最低生活保障线。通常认为城市贫困人口是指县人民政府所在地建制镇以上各级城市中，收入在当地政府规定的最低生活保障线以下的非农业人口。在计算城市贫困规模、识别城市贫困人口、判断城市贫困状况的过程中，各地均将低于当地城市最低生活保障线以下的居民，也就是通常所说的低保家庭视同为城市贫困人口。但我国城市低保制度保障标准的确定值普遍低于实际所需的费用，因而只能说它是一个勉强维持生存而不是维持生活的标准。显然，依据这样一个标准确定的保障对象实际上不可能包括全部贫困人口，而只能是贫困人口中的特别贫困的部分。政府对绝对贫困的回应，也是基于满足其基本生存需要。56中国历年城市最低生活保障统计（1997-2008）

中国历年城市最低生活保障统计（1997-2057城市居民最低生活保障制度政策演进城市居民最低生活保障制度政策演进58理论意义现实意义改变以往绝对贫困、相对贫困的研究视角，从社会排斥的视角来看待中国的贫困问题，并着手从反社会排斥，促进社会融合的理念指导下进行制度建设，拓展了我国社会政策领域的研究视野，丰富了我国社会政策研究的理论体系。本研究将通过对现行制度的评估，指出现行制度转型与调整的理论基础、根本动力，并在需要与需要满足的政策回应模式下，重构一项以反社会排斥、促进社会融合为制度目标的新型制度，这对当前我国社会救助制度体系建设，对我国城市反贫困、反社会排斥的实际工作，将起到一定的推动作用。

二、最近的一项研究：我国城市居民最低生活保障制度的评估与重构理论意义现实意义改变以往绝对贫困、相对贫困本研究将通过对现行59公民需要与制度的需要满足之间的对应性：谁的需要；谁来界定需要；如何界定需要；基本需要的内容与范围；需要与制度的差距现代社会政策理念的转型：从提供收入保障转向了社会融合；社会救助从维持生存到促进发展这项制度能否精确的找到其目标对象：目标定位需要解决如何界定目标定位政策中的“最需要的人”及如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”的问题研究思路与分析框架理念目标方案公民需要与制度的需要满足之间的对应性：谁的需要；谁来界定需要60现行城市低保制度的设计理念滞后于政策问题的变化，是制度转型的根本城市贫困家庭“基本需要”与政府的“需要满足”不对应，是制度转型的动力之一现行城市低保制度的目标定位方式效率较低是制度转型的另一个推动因素制度重构现行城市低保制度的设计理念滞后于城市贫困家庭“基本需要”与政61研究路径图研究路径图62研究方法“理念－目标－方案”三位一体的方法研究方法具体的方法技术研究方法“理念－目标－方案”三位一体的方法研究方法具体的方法63理念目标方案制度建设，理念先行。理念的评估与重构是本研究分析的重点之一。在城市贫困问题发生变化的同时，制度的设计理念也需要相应的更新，否则如果制度理念滞后，会导致制度的低效率甚至是无效率运行。理念层面的考量，是从宏观层次对制度的分析。目标是制度的指向性。需要与需要满足的对应性，决定了制度目标的有效性。家庭的需要发生动态变化时，政府必须采取相应的制度调整，以满足家庭的需要，这种制度决策模式下的制度才是持续有效的。这个层面的考量，是从中观层面对制度的分析。基于综视决策模型的假定，摒弃了对其他方案的分析，专注于制度最为核心的环节，即目标定位方案的考量。制度的目标必然指向特定的目标群体。制度如果不能瞄准“最需要”救助的人，制度的资格准入存在问题，浪费有限的福利资源，导致制度的低效率。对目标定位的考量，是从微观层面的对制度的分析。

“理念－目标－方案”三位一体的方法理念目标方案制度建设，理念先行。理念的评估与重构是本研究分析64混合研究方法（Mixedmethod）：定量与定性的结合资料收集方法：结构式问卷调查与个案访谈。具体的方法技术混合研究方法（Mixedmethod）：定量与定性的结合资65本研究的资料收集方法主要采用结构式问卷调查与个案访谈的方法。本次调查采用多阶段抽样的方法，从浙江省抽取4个城市，分别为杭州、宁波、衢州和湖州。根据浙江省人口、经济发展状况，四个城市发展特点不同，具有一定的代表性：杭州市是全国典型的综合发展城市，同时也是浙江省的省会城市；宁波市是中国进一步对外开放的副省级计划单列市、具有制定地方性法规权力的“较大的市”；湖州是江、浙、皖、沪三省一市毗邻地区重要的商品集散地和水陆运输要塞；衢州是浙江西部城市的代表，属于浙江经济欠发达地区。因此选择这四个规模与特点不同的城市，可以增强研究样本对更大范围状况的代表性。然后从四个城市中抽取4个城区，再从四个城区中抽取19个街道，从19个街道中抽取69个社区，根据社区提供的低保家庭的名单，最后抽取低保家庭，并从每户家庭中抽取一人作为我们的调查对象。考虑到城市最低生活保障家庭的居民文化程度高低不同，故采用结构式访谈的问卷调查，一共发放问卷561份，回收问卷561份，剔除废卷7份，回收有效问卷554份，问卷有效回收率为98.75％。具体样本分布情况如表所示。本研究的资料收集方法主要采用结构式问卷调查与个案访谈的方法。66调查样本的基本情况

调查样本的基本情况67有选择性的选取具有典型性的个案以作个案访谈。研究一共进行了30个个案访谈。访谈对象的抽样时应考虑对本研究问题具有重要意义的因素，如样本的性别、年龄、职业、家庭背景。本研究在选取访谈对象时即考虑到能提供最大信息量的人。这些人主要包括各个城市民政局以及街道、社区从事低保工作的工作人员，一些城市低保家庭的户主。有选择性的选取具有典型性的个案以作个案访谈。研究一共进行了368资料收集过程

定性访谈资料的收集，开始于2008年1月，在2008年1月到5月，一共访谈了30个个案。这些个案包括杭州、宁波、湖州和衢州民政局负责低保工作的处长以及一般的工作人员，同时还有浙江省民政厅负责低保工作的领导和工作人员。另外，由于低保工作的重点在街道和社区，因此，对街道和社区负责低保工作的民政工作人员也进行了针对性的访谈。访谈一部分是在正式问卷调查之前在四个城市进行探索性研究时进行。另一部分是在正式的问卷调查时选取典型个案进行的访谈。访谈全部由研究者亲自完成，在征得访谈对象同意的前提下，对每一次访谈的过程都进行了录音。问卷调查正式开始于2008年3月。在前2个月，研究者进行前期准备工作，联系各级民政部门。取得一些具体到省、市、区、街道和社区的低保的宏观数据，根据这个数据分布进行了各个城市的抽样。然后，根据事先联系好的日期，带访问员到各个城市进行具体的问卷资料收集工作。具体的问卷资料收集过程如下：2008年3月18－19日，在湖州市进行调查，抽取1个城区，4个街道，14个社区。2008年3月26日－27日，在宁波市进行调查，抽取1个城区，4个街道，9个社区。2008年3月30日－4月2日，在衢州市调查，抽取1个城区，4个街道，18个社区。2008年4月8日－18日，在杭州市调查，抽取2个城区，6个街道，27个社区。后期进行了数据的清理工作，对问卷数据进行了审核和整理。资料收集过程

定性访谈资料的收集，开始于2008年1月，在269研究结论理念现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“模式，滞后于社会政策问题的变化，不能回应城市贫困家庭社会排斥风险，需要转型。目标现行城市低保制度的目标只能满足城市贫困家庭的基本生存需要，无法满足基本生活需要，城市贫困家庭的需要与政府的需要满足之间不能对应，需要转型。方案对应于制度理念与目标的变化，现行制度的目标定位方式效率较低，需要加以变革。研究结论理念现行制度的设计理念是基于反绝对贫困的”被动补救“70制度理念的转型：生存与发展并举；从“被动补救”到“主动回应”；从收入维持到生活援助。制度目标重建：从基本生存到社会融合；需要与需要满足的对应性制度构建原则：选择性原则；需要满足与权利保障原则；政府主导原则；可持续发展原则；基础综合与专项救助结合原则具体制度方案的设计制度重构制度理念的转型：生存与发展并举；从“被动补救”到“主动回应”71制度理念转型与目标重建图示

制度理念转型与目标重建图示72这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分类管理与个案管理的方式对基本生活需要不能满足的城市贫困群体提供生活援助。

本文试图构建一种以满足城市贫困群体的基本生活需要为直接目标，以反社会排斥、促进社会融合为最终目标的积极的、主动的、可持续发展的城市居民生活援助制度。

这项制度采用综合型目标定位方式，在收入和财产调查的基础上，通过申请援助的家庭成员基本资料的核查，结合城市居民生活援助管理系统进行个体与家庭的类型化区分。最后给符合条件的城市贫困家庭提供包括基本生活援助、临时援助以及社会服务供给在内的援助。

这项制度遵循选择性原则，按照分类管理、分类援助的思路，采用分73城市居民生活援助制度基本架构图城市居民生活援助制度基本架构图74

三、城市居民最低生活保障制度的目标定位目标定位主要是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体（通常是那些被认为是最贫困的人）的过程。即选择“最需要或最贫困人群”的过程。目标定位的方法有很多，它们通常是在各种确定贫困项目受益人方法的基础上发展起来的。根据现在国内外的研究和一些国家实际工作部门的实践，一般来说，主要包括类别定位、财产定位、需求定位、行为定位、道德定位、加权人口法、个案管理制、区域定位法、“社区提名法”以及“代理性家计调查”。这几种种目标定位方式很少单独使用而是结合起来使用较多。其目标就是要解决“谁的需要”的问题。主要涉及到两个问题，其一，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”。一般通过家计调查等方式来实现。将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定，体现出目标定位的选择性本质，即只向符合既定条件的申请人提供救济金或援助服务，并根据这些条件来确定救济金额或服务费用。其二，如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”。三、城市居民最低生活保障制度的75城市低保制度的可及与可得性与目标定位问题的提出可及性是站在救助制度的供方角度，政府为贫困家庭提供维持基本生活的货币资金和相应的实物救助，在供方来讲，似乎是实现了制度的可及问题，但从需方来讲不一定“可得”，不是每一个最需要救助的贫困家庭都能得到这些救助，这就是制度的“可得性”没有实现。低保制度的“可及性”存在问题。低保制度的“可得性”也存在问题。“最需要救助的家庭”与制度设计的目标群体对应性，找寻“基本需要”的主体，实现目标群体的基本需要与制度在需要满足上的对应性成为目标定位的首要任务之一，目标定位是实现低保制度可及与可得性有效统一的可能途径之一。城市低保制度的可及与可得性76福利资源的有限性对目标定位的制度诉求类别、需求定位与救助对象的初步认定家计调查与救助对象的确定道德定位与救助对象的进一步筛选行为定位与救助对象的再确认城市低保制度目标定位的政策设计

福利资源的有限性对目标定位的制度诉求城市低保制度目标定位的77目前低保制度的目标定位方式主要是建立在家计调查的基础上的，在后期的制度不断完善过程中，由最初的单纯依靠家计调查实行财产和收入定位的方式，到后来需求定位、财产定位以及类别定位等多种定位方式相互结合。尤其是道德定位以及行为定位等目标定位方式是在收入核查和类别定位初步确定了低保救助对象之后，作为一种补充的方式，对城市低保救助对象进一步的筛选，剔出一些不符合标准的或者不需要救助的对象，使得这项制度的瞄准率更高。但是现行低保制度的目标定位方式仍存在着诸多不足，往往会导致制度的瞄准率发生偏倚，从而影响制度的效率和导致福利资源的浪费。目前低保制度的目标定位方式主要是建立在家计调查的基础上的，在78目标定位过程中的耻辱感问题低保救助过程中的“耻辱感”（stigma），一般是指低保救助对象或者潜在的低保救助对象在申请低保救助过程中或者领取低保救助过程中所感到的一种受辱感。这种“耻辱感”更多的表现为申请低保救助时候的心态以及领取低保救助时候的心态。目标定位过程中的耻辱感问题低保救助过程中的“耻辱感”（sti79耻辱感现状浙江省四城市调查的低保对象申请或领取低保金的心情

耻辱感现状浙江省四城市调查的低保对象申请或领取低保金的心情80浙江省四城市调查的文化程度与低保对象领取低保金的心情交互统计与检验（％）浙江省四城市调查的文化程度与低保对象领取低保金的心情交互统计81对城市贫困居民耻辱感影响因素的多因素方差分析结果对城市贫困居民耻辱感影响因素的多因素82浙江省四城市调查的低保家庭有无小孩上学与领取低保心情交互统计与检验（％）

浙江省四城市调查的低保家庭有无小孩上学与领取低保心情交互统计83浙江省四城市调查的贫困群体因羞耻放弃低保的情况分布浙江省四城市调查的贫困群体因羞耻放弃低保的情况分布84个案1杭州市民政局救灾救济科一位科长的访谈（H-A-M-2）：“••••••这种有的，特别是前几年噢，低保制度推出以后时间不长，像这种情况，爱面子的人是有的，难为情，特别是子女读书的，父母亲正式的工作是没有，靠外面临时打打工，是有点收入，但是这点收入也仅仅是够家庭开支，却孩子的读书问题，但如果说是正当是没有正式的工作，没有正式的单位，前面不是说了，他这个是说有一定的思想境界，就是说我虽然没有正式的工作，但是我在外面还能挣回来的吃饭钱，对不对，他可以不来申请，还有一个就是我们当时，现在也是，最低生活保障公示，要事先公示，事后还要公示，对不对啊？••••••两次公示，还有一个可能就是怕难为情。••••••学校，儿子在学校可能受人欺负，或者可能看不起，低保家庭，他是有的，指指点点有的。••••••这个呢，社区，就是通过社区，了解这种情况的话，确实符合的，还是要求动员他们来申请了，对不对，但是他必须自己提出，我才能给他。••••••他不提出我不好发给他的。••••••他不好发给他的。对不对了，他必须要自己申请，这个还是逐步逐步观念，现在少了。••••••前几年比较多。肯定是，这个是伢儿读书，孩子读书的事。（访问员插话，现在为什么少了？）••••••现在么，因为这个政策本身的宣传的力度加强了，还有其他方面，杭州市的优惠政策，还有就是社区也在做这个工作，你确实是困难的，政府要给你关心的，社区街道都在关心的。”个案1杭州市民政局救灾救济科一位科长的访谈（H-A-M-2）85个案2湖州市一个街道负责民政工作的副主任这样介绍（Hu-S-F-1）：“······也有，肯定有。因为他自己不讲，社区也不一定知道，因为我们现在社区比较多了啊，他一个社区的住户将近两千多户了。每一家人家了解的很清楚，像以前，老妈妈老爷爷还可以，他们都住在这边的，原来的社区就5、6百户，这样么肯定清楚的，现在社区工作者都是招聘过来的，他又不住在这个地方，那么它肯定有一些遗漏，那么一般情况下，我们是这样的，有一个评议小组，还有居委会的小组长，你一栋楼要收卫生费什么东西，他知道了，他会反映过来，反映过来我们会上去的，就像有一次，我们那个叫红枫有一户人家，他们也不知道搬地方，他生病了，他不讲，那么社区里的人知道了，给社区反映上了，我们就自己过去，跟他看了以后，觉得他可以办低保，就把他搬进来了，这种事情么，我们发现了，肯定，我们不发现没办法的，我们有几个社区网络比较健全的，就是小组长配备的比较健全的，小组长之间楼上楼下情况比较清楚的······”个案2湖州市一个街道负责民政工作的副主任这样介绍（Hu-S-86对目标定位过程中耻辱感的进一步分析不友善的工作程序与“耻辱感”个案3：杭州市民政局的一位长期从事民政工作的民政调研员的访谈（H-A-M-3）：“再比如说，我们不是一般社区里面有个群众评议公示吗？现在看来，作用不大，我实话实说啊。为什么这样说呢？你也知道，现在人，都是各自扫各自门前雪，都不大会管其他人的，公示的时候，除非是某一个人和另外一个人有私人恩仇，那么一个人去申请低保的时候，他去检举，揭发他，但是这里面的情况又有些复杂了，因为他们是有恩仇的，所以谁说的是实话，也难以确定，可能申请的那个人的确是符合条件的，但是另外一个人和他有仇，所以故意去捏造一些东西，对吧？不过遇到这种情况，我们的工作人员还是比较谨慎的，还是会详细的了解情况的。如果社区的管事的，就是负责低保的人拿不了主意，可能还要找几个人来个民主评议，呵呵，我私底下说，不说大家都知道，基本上，没有人说反对的，就是反对那个申请低保的人啊，都说好话。······（访问员插话：这样看来，这种公示是有些形式了？）······是的，有一些，不过整体上，我们民政部门的工作人员，还是尽可能的公平公正的做好这件事情，也绞尽脑汁，想了很多办法。”对目标定位过程中耻辱感的进一步分析不友善的工作程序与“耻辱感87个案4：湖州市一位低保处长的话（Hu-A-M-2）：“社区里面来讲，因为中国人往往有这么一种观点，他既要面子，如果他一般过的去的话，他不会申请低保。••••••（访问员插话：他有一种羞耻感）••••••对，如果他确实穷的话，大家反正不是我掏钱的，大家反而有一种同情感，混低保吃懒汉的人，往往是人际关系不好的，他是情商很差的，人际关系很差的，往往大家也不会同意他低保，我们在社区里面我们也调查过的，从道理上来讲，应该给他低保，但是社区干部经我们做工作以后也想给他，但是弄了以后社区代表不同意，坚决不同意，什么一个人，家里是80多岁老母亲，他自己是50岁，没工作，社区干部给他介绍工作，不好好干，一天到晚跑棋牌室打牌，老百姓都看在眼里啊，你这个人身体脑子都很健全的一个人，你怎么好弄低保呢，坚决不同意，代表，所以我就讲低保实施来讲，我们只要把民主评议搞好，我觉得大问题是不太有的。主要是民主评议的问题。”个案4：湖州市一位低保处长的话（Hu-A-M-2）：“社区里88公民权利与耻辱感：一般认为，生存权、受教育权、健康权、工作权、居住权以及资产拥有权是公民