我国房地产税制改革报告

我国房地产税制改革的前期研究主要内容提出房地产税制改革的基本背景现行房地产税费制度的基本概况及存在的主要问题房地产税制的国际经验改革的基本思路对房地产市场的可能影响提出房地产税制改革的基本背景不动产税是完善我国市场经济现代税制的重要内容我国现行税制的主体框架确立于1994年，但那次改革没有触及与房地产相关的税种。目前的房地产相关税制仍具有浓厚的计划经济色彩，存在诸多问题。推行不动产税不是简单地增加一个税种，而是税制的重新设计。提出房地产税制改革的基本背景不动产税将对我国市场经济体制产生深远的影响对企业与居民的不动产开征财产税性质的不动产税，将有力地推动各级政府加强对财产权的保护，而这是市场经济的基石。不动产税将成为地方政府稳定的财政收入来源，有利于建立“与事权相匹配”的财政管理体制，理顺各级政府间的关系，增强政府的执政能力。不动产税可以实现多重目标不动产是居民财富最主要的形式，财富多的家庭多交税，有利于调节社会收入差距。不动产税将提高不动产闲置与投机的成本，有利于促进土地与房屋资源的合理配置，提高资源的利用效率。开征不动产税还能为将来开征遗产税、赠与税打下基础。现行房地产税制的基本概况与存在的主要问题现行房地产税收制度主要涉及14个税种，目前实际征收的有12种。按照征税发生的环节，可以分为房地产的取得、保有和流转三个环节的税收。发生在房地产取得环节的税收有两种，即耕地占用税和固定资产投资方向调节税，但后者已暂停征收。针对房地产保有环节的税收有三种，分别是城镇土地使用税、房地产税和城市房地产税（仅针对外商企业和外籍人员）。在房地产流转环节，目前设置的税种主要有营业税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、房产税和城市房地产税、土地增值税、印花税、契税、城市维护建设税。直接针对房地产本身的税收------城镇土地使用税------房产税------土地增值税------城市房地产税------耕地占用税------契税城镇土地使用税：1988年开征，为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对使用的城镇土地征收的一种税。纳税人：在中国境内的城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的各类国内企业、单位和个人。不包括外商投资企业、外国企业和外国人。税额标准：根据不同地区和各地经济发展状况实行等级幅度税额标准。按年计算，分期缴纳。地方税务局征收，收入归地方政府所有。房产税：1986年开征。纳税人包括房屋产权所有人、经营管理单位、承典人、房产代管人和使用人。不包括外商投资企业、外国企业和外国人。计税方法：分为两种（1）以房产原值一次减除10%--30%以后的余值，按照1.2%税率计算。（2）出租的房产，以房产租金收入，按照12%的税率计算。按年征收，分期缴纳由地方税务局征收，收入归地方政府所有。城市房地产税：1951年开征适用于外商投资企业、外国企业，香港、澳门、台湾和华侨兴办的企业，外国人和港澳台同胞，在中国境内的房地产。纳税人为产权所有人、承典人等。计税方法和税率：分为两种：-----按照房产价值，适用税率1.2%。-----按照房租收入，适用税率18%。按年计征，分期缴纳。地方税务局征收，收入归地方政府。土地增值值税：对转让房房地产的的增值额额征收的的一种税税。1994年开征纳税人：：在中国国境内以以出售或或者其他他方式有有偿转让让国有土土地使用用权、地地上建筑筑物及其其附着物物并取得得收入的的各类企企业、事事业单位位、团体体和个人人。计税方法法：转让让房地产产的全部部收入减减去规定定的扣除除项目，，税率按按照四级级超率累累进计算算。纳税人在在房地产产合同签签订日起起7日内申报报纳税，，一次性性缴纳。。地方税务务局征收收，收入入归地方方政府所所有。耕地占用用税：对占用耕耕地征收收的一种种税。1987年开征纳税人包包括在中中国境内内占用国国有和集集体所有有的耕地地建房或或者从事事其他非非农业建建设的所所有企业业、事业业单位、、团体和和个人。。计税标准准：根据据不同地地区人均均占有耕耕地的数数量和经经济发展展状况实实行有地地区差别别的幅度度税率。。纳税人在在土地管管理部门门批准其其占地之之日起30日内一次次性缴纳纳。地方财政政税务部部门征收收，收入入归地方方政府所所有。契税：土地、房房屋权属属转移时时，向其其承受者者征收的的税收为地方税税，2004年契税收收入约占占当年中中国税收收总额的的2.3%。计税依据据为成交交价格，，实行3%到5%的幅度比比例税率率。省级级政府在在上述幅幅度内自自行确定定。房地产收收费制度度中国目前前与房地地产相关关的收费费项目繁繁多，且且各地方方的情况况差异较较大。就就一般情情况而言言，收费费项目在在数十种种之多。。收费一一般进入入地方财财政的预预算外资资金，成成为地方方财政收收入的重重要补充充。从收费环环节看，，可分为为立项规规划（含含报批））、征地地拆迁、、工程建建筑、销销售（含含交易、、中介服服务与物物业管理理）等，，从费项项性质看看，可分分为设施施补偿型型、劳务务补偿型型、工本本补偿型型及其他他。现行房地地产管理理与税费费制度存存在的的主要问问题城市土地地管理制制度存在在的主要要问题土地产权权制度方方面的问问题城市土地地使用制制度方面面的问题题农地征用用制度方方面的问问题房地产税税费制度度存在的的主要问问题土地产权权制度方方面的问问题城市土地地所有者者权能虚虚置虽然《宪法》和有关法法规明确确规定城城市土地地国家所所有，并并且具体体规定了了各级政政府对土土地征用用和土地地出让的的行政审审批权利利，然而而却并未未明确规规定谁是是国有土土地所有有权的法法定代表表人，形形成各级级政府和和各政府府部门都都是所有有者代表表，实质质上导致致所有者者权能虚虚置。此此外，国国有土地地缺乏人人格化的的产权代代表，使使得城市市国有土土地管理理中政府府部门职职能交叉叉、政出出多门、、效率低低下，而而且还产产生管理理漏洞，，城市土土地使用用与市场场管理混混乱。土地产权权制度方方面的问问题城市土地地产权关关系模糊糊现行法律律虽然明明确了国国有土地地所有权权只能由由中央政政府即国国务院代代表行使使，但实实际上管管理和支支配城市市的大部部分职能能是由地地方政府府具体承承担的。。在现行行土地制制度下，，地方政政府在承承担土地地资源公公共管理理职能的的同时，，也承担担着城镇镇国有土土地所有有者的职职能。此此外，在在部门与与部门之之间，由由于土地地所有者者权能的的虚置，，在处理理国有土土地有关关问题时时，各级级政府之之间，各各政府部部门之间间存在矛矛盾。如如城市政政府、土土地管理理机构、、国有资资产管理理机构、、城市建建设管理理部门、、各专业业管理部部门等都都有理由由要求行行使国有有土地的的所有和和管理职职能，由由此表现现为各级级政府或或政府部部门对国国有土地地事实上上的控制制权之争争。土地产权权制度方方面的问问题土地使用用权和所所有权边边界模糊糊就城市土土地所有有权与使使用权来来说，我我国民法法规定，，财产权权是由若若干权利利组成的的权利束束，使用用权只是是所有权权利束中中的一项项权利。。而我国国的《宪法》和《国有土地地使用权权出让和和转让暂暂行条例例》中都规定定，土地地使用权权可以出出售、交交换、赠赠予、出出租和抵抵押。土土地使用用者在获获得土地地使用权权时，不不仅获得得了对土土地的一一定处置置权，而而且还获获得了对对土地的的一定收收益权和和占有权权。在这这里，土土地使用用权和土土地所有有权就成成了同义义词。尤尤其在地地方保护护主义激激励下，，国家有有关法律律法规形形同虚设设，有法法不依、、执法不不严的现现象也较较为普遍遍，对国国有土地地的实际际控制权权逐渐演演变成地地方政府府事实上上的所有有权。城市土地地使用制制度方面面的问题题土地市场场不够完完善目前，国国有土地地的出让让方式存存在行政政划拨、、协议出出让、招招标拍卖卖等多种种形式。。其中招招标拍卖卖形式是是市场化化程度最最高的出出让方式式，但迄迄今为止止这种方方式所占占的比重重还比较较低。根根据中国国土地勘勘测研究究院的统统计，2002年，全国国土地使使用权有有偿出让让的面积积12.42万公顷，，占出让让总面积积的58.82%，比2001年增加37.43%，收入上上升了86.5%。但其中中招标拍拍卖挂牌牌的为1.81万公顷，，仅占总总出让土土地面积积的14.57%。这意味味着在国国有土地地的出让让中协议议出让比比重过大大，缺乏乏应有的的市场竞竞争。城市土地地使用制制度方面面的问题题土地有偿偿使用方方式单一一目前出让让金偿付付方式是是土地使使用权受受让方一一次性支支付出让让金的单单一形式式。这种种偿付方方式存在在这样一一些问题题：首先先，从土土地所有有者角度度来看，，出让土土地向用用地者一一次性收收取数十十年的土土地出让让金，看看起来可可以一次次性为政政府带来来丰厚的的收入，，但实际际运行结结果却严严重影响响土地所所有者的的利益，，也为未未来政府府带来财财政上的的困难。。其次，，从用地地者角度度来看，，不少用用地者难难以一次次拿出大大量资金金购买土土地使用用权，其其结果是是：要么么拖欠土土地出让让金，要要么是政政府低价价出让，，甚至妨妨碍土地地市场化化进程。。城市土地地使用制制度方面面的问题题“双轨制””用地制制度导致致的问题题“双轨制”用地制度度造成大大量不平平等事实实：资格格条件相相同的土土地使用用者，若若以划拨拨方式取取得土地地使用权权的，无无需支付付土地出出让金，，且使用用权是永永久的；；而以有有偿出让让方式取取得土地地使用权权的，使使用期限限有年限限限制，，从40年到70年不等。。近年来许许多经行行政划拨拨的土地地实际已已经进入入市场，，有的房房地产开开发公司司未补交交土地使使用权出出让金就就私下与与外商进进行交易易；有些些利用无无偿划拨拨的土地地进行投投机、从从事房地地产开发发，使国国有土地地收益大大量流失失。城市土地地使用制制度方面面的问题题土地使用用权出让让年限相相关法律律规定引引发问题题《城镇国有有土地使使用权出出让和转转让暂行行条例》规定了土土地使用用权的年年限，依依该法，，土地使使用权出出让期满满产生两两项法律律后果：：一是土土地使用用权国家家无偿收收回，二二是地上上物及其其他地上上附着物物的所有有权由国国家无偿偿取得。。其后果果可能引引发开发发商的短短期行为为和投资资购房者者的顾虑虑，对于于推进住住房商品品化和建建立完善善的房地地产市场场产生不不利影响响。农地征用用制度方方面的问问题现行的征征地制度度使农民民集体的的土地所所有权成成为残缺缺不全的的权利在现行制制度下，，集体经济济组织只只有土地地占有权权、使用用权、收收益权，，而没有有处分权权，农村村土地只只能通过过国家的的征用才才能改变变所有权权主体和和所有权权性质。。《土地管理理法》规定，“任何单位位和个人人建设，，需要使使用土地地的，必必须依法法申请使使用国有有土地”，“前款所称称依法申申请使用用的国有有土地包包括国家家所有的的土地和和国家征征用的原原属于农农民集体体的土地地”,“农民集体体所有的的土地的的使用权权不得出出让、转转让或者者出租用用于非农农业建设设。”农地征用用制度方方面的问问题征地目标标泛化且且补偿标标准不合合理宪法规定定“国家为了了公共利利益的需需要，可可以依照照法律规规定对土土地实行行征收或或征用，，并给予予补偿。。”虽然有关关法律均均规定为为了公共共利益的的需要可可以征用用土地，，但是由由于对“公共利益益”尚无明确确的界定定，事实实上征地地目的早早已远远远超过公公共利益益的需要要。根据据16个省（区区市）国国土资源源部门对对2000年至2001年各类建建设项目目用地的的调查，，工商业业、房地地产等经经营性项项目占了了22%。即使在在基础设设施项目目中，比比如高速速公路已已经成为为收费的的企业经经营行为为，却以以每亩几几千元的的地价征征地，明明显不合合理。农地征用用制度方方面的问问题征地目标标泛化且且补偿标标准不合合理根据现行行《土地管理理法》，对土地地的补偿偿和对农农民的安安置总计计为该耕耕地征地地前三年年平均产产值的10-16倍，最多多不超过过30倍。现行行补偿制制度无法法与国家家赋予农农民的长长期而有有保障的的使用权权、收益益权和转转让权相相对等。。而且，，大部分分地区采采取一次次性发放放安置补补助费，，让农民民自谋职职业的安安置方法法。但对对农民而而言，土土地被征征之后，，基本处处于“务农无地地，经商商无本，，低保无无份”的境地，，生产和和生活失失去保障障，成为为影响社社会稳定定的潜在在因素。。我国现行行房地产产税费制制度存存在的主主要问题题1．税费种种类繁多多，税租租费概念念混淆不不清目前我国国实际征征收的与与房地产产直接有有关的税税种多达达12种，占我我国实际际征收税税种数量量的一半半。收费费项目就就更加繁繁杂，一一般都在在几十种种，多的的地方甚甚至超过过百种。。税、租、、费性质质不同。。我国目目前房地地产税费费体系中中租、税税、费混混杂，三三者之间间界限混混淆，降降低了税税收的严严肃性、、规范性性，滋长长了乱收收费的不不良风气气，也使使得税收收的宏观观调控功功能受到到了限制制和削弱弱。我国现行行房地产产税费制制度存存在的主主要问题题2．税制结结构不合合理，房房地产保保有环节节税负畸畸轻而流流转环节节税负畸畸重目前的税税制基本本上是不不卖不税税，不租租不税，，一旦租租售，则则数税并并课，造造成房地地产保有有环节税税负畸轻轻而流转转环节税税负畸重重。如对对土地而而言，取取得环节节的耕地地占用税税和使用用环节的的城镇土土地使用用税税额额标准均均较低，，起不到到调节土土地级差差收益，，促进高高效、集集约用地地的作用用；对房房产而言言，保有有环节的的房产税税对所有有非营业业用房一一律免税税，起不不到作为为财产税税对收入入分配进进行调节节的作用用。我国现行行房地产产税费制制度存存在的主主要问题题在房地产产的流转转环节，，除了税税费种类类繁多以以外，土土地增值值税的税税率高达达30%-60%，若再加加上5%的营业税税和33%的企业所所得税，，企业的的实际平平均税负负水平达达到40%以上，高高于世界界多数国国家和地地区的水水平。流流转环节节的税负负过高，，不仅阻阻碍了房房地产市市场的形形成和发发展，也也使逃税税等规避避和投机机行为多多发，使使税收的的严肃性性受到挑挑战。我国现行行房地产产税费制制度存存在的主主要问题题3．税制本本身存在在有欠公公平之处处主要体现现在内外外税制不不统一和和城乡税税制不统统一两个个方面。。内外税税制的不不统一使使内资企企业的税税负高于于外资企企业，有有悖于WTO的国民待待遇原则则和公平平竞争的的原则。。城乡税税制的不不统一指指的是城城镇企业业的房地地产征税税而农村村企业的的房地产产不征税税，同样样造成不不公平竞竞争，也也不利于于促进农农村土地地的集约约化利用用。我国现行行房地产产税费制制度存存在的主主要问题题4．计税依依据不科科学，征征管漏洞洞大由于我国国尚未建建立起房房地产评评估制度度，使得得房地产产的占有有、使用用和转让让交易等等诸多方方面的计计税依据据难以合合理确定定。目前前也还缺缺乏对房房地产的的严格的的注册登登记制度度，使纳纳税人在在纳税申申报时有有弄虚作作假的机机会，而而税务机机关对此此又无法法查实。。我国现行行房地产产税费制制度存存在的主主要问题题5．房地产产行政事事业收费费体系混混乱各地的行行政收费费不同程程度地存存在如下下现象：：（1）市政建建设重复复收费，，如企业业缴付了了土地出出让金，，还要缴缴纳综合合性的市市政建设设配套费费、单向向性的配配套设施施建设费费，有的的地方还还要以实实物向有有关部门门提供居居委会、、派出所所、中小小学校舍舍等设施施，类似似的配套套设施费费用往往往占缴纳纳总费的的70%-80%。（2）征地费费与土地地使用费费重叠。。（3）对土地地转让收收益重复复计征。。（4）某些管管理费重重复收取取，部分分收费项项目不合合理。房地产税税制的国国际经验验土地税收收的设置置宗旨政策型：税收的的开征目目的是通通过征收收保有税税，提高高占有土土地的成成本，从从而促进进土地的的流动和和更有效效的利用用，预防防和制止止土地投投机。法法国和我我国台湾湾省为代代表。财政型：税收开征的的目的是保证证地方政府的的财政收入，，与国家的土土地政策基本本无关。美国国和加拿大为为代表。混合型：开征目的兼兼顾满足地方方财政收入和和推行国家土土地政策的目目标，日本为为代表。房地产税制的的国际经验房地产税在税税收体系中的的地位财产课税非主主体税种房地产税是财财产税的重要要组成部分。。财产课税曾曾是各国财政政收入的主要要来源，但目目前财产课税税的主体地位位已被所得税税和商品税所所取代，在全全部财政收入入所占的比重重较小。从长长远来看，由由于财产课税税在保证地方方政府收入，，公平社会财财富分配，促促使闲置财产产投入使用，，减少投机等等方面，具有有所得课税和和商品课税所所没有的功能能和优点，仍仍是一国税收收制度的重要要组成部分。。房地产税制的的国际经验房地产税在税税收体系中的的地位在全部财政收收入中所占的的比重发达国家财产产课税收入约约占全部财政政收入的10%-12%。如美国财产产税占税收总总额的11%左右，英国财财产税占整个个税收收入的的8%左右。发展中中国家平均仅仅为5%-6%。房地产税制的的国际经验税收在各级政政府间的归属属情况土地课税由于于其课税对象象的位置固定定不变，不会会发生税基的的地区转移，，而且税源分分散和纳税面面宽等特点，，由地方征管管便于掌握和和控制税源。。因此，多数数国家将其作作为地方税，，只有少数国国家的少数税税种作为中央央税或中央、、地方共享税税。一般地，，房地产税属属于地方税体体系，是地方方财政收入的的主要来源，，且呈上升趋趋势。房地产税制的的国际经验房地产税的征征税重点与配配套体系税收的分布结结构：各国重重视对房地产产保有的征税税，而房地产产权属转让的的税收则相对对较少。强化化房地产保有有课税会刺激激土地、房屋屋的经济供给给和频繁的交交易活动发生生，避免业主主低效率使用用财产，推动动房地产要素素的优化配置置。征收房地产税税所需要的配配套体系：一一是规范而严严密的财产登登记制度，以以有效获取财财产信息和征征管资料；二二是完整而系系统的房地产产评估制度，，包括建立专专门机构和专专业人员以及及完善的法律律体系，并把把计算机技术术引入估价管管理以提高估估价质量和效效率。房地产税制的的国际经验各国房地产税税费制度的共共同点“正税、少费费”是重要特特征大多数国家都都以土地税收收作为房地产产税费制度的的核心。对于于房地产而言言，无论它处处于社会再生生产任何环节节，要缴纳的的规费种类都都很少且额度度很低，一般般仅占房地产产价值的2%左右。即便如如此，在西方方许多国家都都把收缴的规规费列入地方方财政预算，，明确它的使使用方向和范范围，而不列列入预算的规规费一般都被被设置特定的的作用，对于于使用费的征征收，充分体体现了“谁受益，谁纳纳费”的公平原则。。各国房地产税税费制度的共共同点土地税收主要要是地方税种种，并且是地地方财政收入入的主要来源源。这样做的目的的是把地方政政府的事权和和财权有效地地结合起来，，一方面激发发地方政府征征收房地产税税的积极性，，另一方面扩扩大地方基础础设施和公用用事业的投资资规模，从而而形成税收收收入增长的良良性循环。这这在美国体现现的最为明显显，房地产税税由各市、镇镇征收，大多多数收入归地地方政府所有有，用于当地地的基础设施施建设，其房房地产税一般般要占地方税税收收入的50%—80%。各国房地产税税费制度的共共同点从税收的总体体结构来看，，各国的土地地税都由土地地保有课税、、土地经营课课税、土地取取得课税三个个环节组成；；从税收的分分布结构来看看，各国重视视对房地产保保有的征税，，而房地产权权属转让的税税收则相对较较少。各国房地产税税费制度的共共同点各国在调节土土地资源配置置过程中，都都是运用多种种税、多次征征的复税制，，而不是借助助单一税种来来实施。在市场经济条条件下，土地地作为生产要要素运用于社社会再生产过过程中，土地地所有权、使使用权等等都都是分离的，，从而土地运运用于社会再再生产过程中中，会给不同同主体带来不不同利益，只只有对与土地地有关的不同同主体的收益益都调节到了了，才能达到到合理利用土土地资源之目目的。所以，，各国在土地地税制建设中中，都是从宏宏观调节出发发，把土地作作为生产要素素看待，建立立有关土地的的复税制体系系。各国房地产税税费制度的共共同点从税负水平来来看，国外房房地产财税政政策坚持“宽宽税基、少税税种、低税率率”的基本原原则。宽税基，即对除公共共、宗教、慈慈善等机构的的房地产实行行免征外，其其余的房地产产所有者或占占有者均为纳纳税对象。少税种，即国外设置置的有关房地地产的税收种种类较少，避避免因税种复复杂而导致重重复征税等税税负不公现象象发生，降低低税收征管成成本。低税率，能够在税基基较宽、征收收效率较高的的前提条件下下，为地方财财政创造相对对充足和稳定定的收入来源源。这样的税税制设计可以以说代表了房房地产税收作作为财产税的的未来发展方方向。改革的基本思思路1．基本原则改革的基本原原则应当是“简化税制、方方便征管，有有利于兼顾效效率与公平”。改革的基本思思路2．“明租、正正税、清费””应当成为改改革的基本方方向在目前的房地地产税费制度度与土地使用用制度之下，，与房地产相相关的税、租租、费三者之之间界限不清清，利益相关关者各方对于于各自应当具具有的权利、责任、义义务亦缺乏明明确的认识。。另外，当前前一个比较普普遍的认识误误区是，认为为即将开征的的物业税是“把几十