当前我国干群矛盾的主要特征及其原因的研究

当下我们国家干群矛盾的主要特征及其原因的研究本文选自〔社会科学论坛〕2013年第2期，版权归作者和原期刊所有。【作者简介】彭红波，校研究生院2010级科学社会与国际运动专业博士研究生，研究方向：社会风险与社会管理。稳定的社会构造是良好社会秩序的基础。而在阶层构造、家庭构造、人口构造、城乡构造等众多社会构造要素当中，阶层构造对于社会构造的稳定而言至关主要。假使阶层之间互相封闭、阶层分化严重，阶层关系势必会趋于紧张并产生各种矛盾和冲突，进而危及到整个社会构造的稳定。而在阶层构造当中，作为政治精英的与非的大众之间的关系又是至关主要的阶层关系之一，尤其是在主导型现代化的中国，领导着国家，国家控制着社会，通过国家管理着社会，一旦干群矛盾激化，不仅政局不稳，长期缺乏自组织性的社会也会陷于混乱场面。鉴于此，笔者将从阶层关系以及国家与社会的视角对当下我们国家的干群矛盾进行分析。一、当下我们国家干群矛盾的重要特征1.干群矛盾是当下中国突出的社会矛盾。改革开放三十多年以来，我们国家经历着由传统农业社会向现代工业社会和信息社会、由传统计划经济体制向市场经济体制的全面转型，经济建设获得举世瞩目的辉煌成就，但与此同时，社会急剧转型与经济快速发展不可避免地带来众多社会矛盾，如劳资矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、城乡矛盾，等等。在这些社会矛盾当中，干群矛盾是当下中国社会比较突出的社会矛盾。2006年4月至7月，中国社会科学院社会学所以社会和谐与稳定为主题的全国社会状态综合调查显示，多数人以为当下社会群体之间存在利益冲突，对于我们国家各个社会群体之间能否存在利益冲突这个问题，67.9%的人以为社会群体之间存在利益冲突[1]。而在可能出现利益冲突的群体关系中，干群关系已经成为最容易发生矛盾的社会关系。据2006年的全国社会状态综合调查显示，在穷人与富人、与大众、城里人与乡下人、雇主与雇员、管理者与被管理者、高学历者与低学历者、体力劳动者与脑力劳动者等七对社会群体中，就群体差别而言，有50.68%的人以为穷人与富人之间的差别最大，其次是与大众；就群体关系而言，被调查者中以为与大众之间最容易出现矛盾的比例最高，占28.26%，其次是穷人与富人之间〔24.02%〕、管理者与被管理者之间〔13.40%〕、雇员与雇主之间〔11.98%〕[2]。而在这里之前的2002年，中国社会科学院现代人民内部矛盾研究课题组抽样调查显示，干群之间的利益冲突在城乡居民眼中还只是第三位的矛盾冲突，仅次于私营企业的劳资之间和贫富之间的利益冲突[3]。这说明，干群矛盾不仅非常严重，而且还呈现出不断恶化的趋势。2.干群矛盾在基层或者一线尤为尖锐干群矛盾是当下中国比较突出的社会矛盾，而干群矛盾在基层或者一线尤为尖锐。基层详细负责从到地方的各项政策的贯彻落实，把握着直接向大众分配资源的权利，面对的利益关系扑朔迷离。由于基层在日常工作中没有很好地履行其公共管理和公共效劳的本能机能，以至利用其把握的公权利与民争利，这必定导致基层或者一线的干群关系紧张。相比之下，负责顶层设计的与大众的关系相对较融洽，一方面是由于处于较高位置的与大众面对面交往的时机少，更不会直接参与到向大众分配资源的一线工作中，因而不容易与大众发生摩擦和矛盾。另一方面，处于较高位置的的制度设计越来越坚持以人为本、越来越看重改善民生，其价值理念和政策取向容易博得民众的认可和嘉奖。从现实状态看，干群关系在基层更为紧张，以至出现激化并发生冲突性行为和群体性事件。近些年来，在重庆万州事件、安徽池州事件、浙江瑞安事件、四川大竹事件、贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、湖北石首事件、吉林通钢事件等一系列群体性事件中，干群矛盾在其中都起到一定的诱发或者激化作用。尤其是在2005年的重庆万州事件中，一名临时工冒没收务员殴打搬运工，引发大量无直接利益者忽然参加，鞭挞我是公务员，能够花钱摆平的嚣张气焰。而在其他事件中，要么是当地与民争利引发大众不满，要么是当地在处理矛盾纠纷中不作为或者乱作为。除此之外，当前大众对基层政部门和基层政领导的不太信任也反映出基层干群矛盾的严重性。据中组部研究所2004年的抽样调查显示，当下大众对领导和的满意度和信任度比较高，而对基层组织和基层的满意度和信任度比较低，只对满意最多〔占61.38%〕、只对地方〔基层〕满意的起码〔仅占8.48%〕[4]。干群之间的不信任既是干群矛盾的表现，也是干群矛盾日益凸显的结果。其互相之间的不信任感一旦产生，他们就很难重建信任，而且这种不信任感还会加重相互之间的矛盾。一方面，基层与大众之间的矛盾加深了相互之间的不信任感；另一方面，干群之间的不信任又晦气于相互之间的交往和沟通，一旦碰到些许沟通障碍，不信任感就将放大这些障碍，进而加重相互之间的矛盾。3.干群矛盾中的利益矛盾甚于价值矛盾当下，我们国家的干群矛盾重要是利益矛盾而非价值矛盾，也就是说，干群关系紧张是由于物质利益而引发的，不是由于政治原则、文化价值、宗教信仰和意识形态的等价值寻求的不同而引发的。在改革开放前的很长一段时间内，与大众之间也存在利益关系，但在一致的革命目的下，与大众具有高度的利益一致性，干群关系更多的是革命同志关系、上下级领导关系，其意识形态性、政治性和感情性较强。而市场化改革以后，人们寻求物质利益的正当性与合法性逐步得到确认，各利益群体不断分化，与大众之间的利益关系也开始由幕后走向台前，变得直接化、外表化。尤其是在主导的社会转型中，拥有强大的再分配权利，一旦在利益分配中没有具体表现出公平公正的原则，以至利用再分配权利与民争利，那么具有强烈利益意识的大众就会与产生矛盾或冲突。据中组部所对某省近年来十起群体性突发性事件和二百起集体上访案件分析，发现有七起群体性突发性事件和一百四十六起集体上访案件发生的缘起重要是大众感到各种利益遭遇了损害，重要是乱收费、乱摊派、乱罚款等对大众的直接损害，土地承包、征地拆迁、国企改制等经过中对大众的间接损害，以及在换届选举经过中大众的民主权利遭到损害[5]。干群矛盾的利益性甚于价值性，这就意味着能够通过调整物质利益的分配来调整干群关系，能够在不改变现有政治架构的情况下协调与大众之间的关系。相对于价值矛盾和价值冲突而言，利益矛盾容易发生，也容易激化，但其冲突的剧烈水平不高、连续时间不长，能够通过调整利益分配加以解决。但值得留意的是，假如因利益矛盾引发的干群矛盾长期得不到解决，那么干群矛盾就有可能从利益矛盾演化为价值矛盾，大众就可能疑心利益分配所遵守的政治原则和价值理念的正当性。一旦干群矛盾由利益矛盾发展成为价值矛盾，那么干群之间就有可能发生难以调和的、持久的、颠覆性的冲突。4.干群矛盾缺乏调解及缓冲机制干群矛盾缺乏调解和缓冲机制，这是干群矛盾区别于其他社会矛盾的主要特征，也是我们国家的干群矛盾区别于国外干群矛盾的主要特征。第一，职位与个人的高度同一性造成干群之间的矛盾焦点缺乏可转移性。在我们国家，职位由同一政组织内的，具有同样政治原则、同样政策取向和同样利益寻求的人来担任，而不是由具有不同政策取向的人或者不同政组织的人轮流担任。这在一定水平上造成了处于职位的某一人或者某一类人与大众之间的关系较为紧张时，不能由另外的人或者另外一类人来替换正处于职位的人，将与大众之间的关系转化为履行角色的社会成员与大众之间的关系，也不能通过岗位轮替式竞争鼓励在位的积极避免和化解干群矛盾。第二，社会管理滞后与行政管理全能容易造成承当行政管理的与大众在社会各个领域都有可能发生矛盾。在我们国家，行政权利浸透到社会的各个方面，公民社会发展不足，社会管理滞后，几乎成为整个社会唯一的管理者和效劳者。一方面，一些不适于由行政力量管理的领域，由于行政力量的参与而导致效率低下，容易引起大众的不满；另一方面，由于行政力量的普遍参与，导致在社会各个领域都需要处理扑朔迷离的利益关系，一旦处理欠好，势必导致干群之间在各个领域各个层面都有可能产生紧张关系。第三，由于司法理论经常受行政力量的干涉，当与大众发生矛盾时，他们很难通过司法力量解决互相之间的矛盾和纠纷。行政诉讼是化解干群矛盾的主要机制。独立、公正、高效的行政诉讼有助于确保权利和行政行为的规范运行，有助于引导大众以理性合法的方式表达诉求，有助于将干群矛盾通过法制化、制度化和规范化的方式加以解决，进而避免干群矛盾积压、激化、升级和变性。然而，我们国家的行政诉讼远没有发挥其应有的功能，行政诉讼的立案率和胜诉率还比较低，申述率比较高。据统计，2010年全国法院新收刑事、民商事、行政一审案件6999350件，其中刑事案件779595件〔占11.14%〕、民商事案件6090622件〔占87.02%〕、行政案件129133件〔占1.84%〕[6]。这在一定水平上反映出行政案件的立案率比较低。除此之外，2009年全国行政申述上访案件占全部申述上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经跨越了刑事和履行[7]。假如司法部门畏于行政压力而司法不公，就会使大众产生官大于法以及信访不信法的心理，导致大量的社会矛盾涌向行政部门。假如行政部门又不能及时有效地加以解决，势必会造成大众对行政部门工作效率的不满；假如行政部门通过行政途径解决了本应由司法部门解决的纠纷和矛盾，就会构成示范效应，大众更多地通过行政途径寻求解决社会矛盾的解决。5.干群矛盾往往与其他社会矛盾交错在一起。在我们国家，干群矛盾往往与其他社会矛盾交错在一起，一方面，在其他社会矛盾的产生中负有不可推卸的责任；另一方面，在社会矛盾凸显时期，干群矛盾往往会成为激化其他社会矛盾的助燃剂。首先，的职责是公共管理和公共效劳，是社会利益关系的重要协调者。一方面，在制订各项公共政策时，应当以公正为基本理念，兼顾相关各方的利益，不能牺牲少数人的利益而迎合另外一部分人的利益；另一方面，当社会利益群体之间的关系趋于紧张时，应当承当起调解矛盾的本能机能。当下，由的公共政策和政策履行所导致的干群矛盾较多，但不容忽视的是，的不作为可以能引发干群关系紧张，如劳资矛盾。外表上看，劳资矛盾是劳动者和资本所有者之间的矛盾，与和关系不大，其实否则，劳资关系不仅仅仅是劳动与资本的关系，而且是劳动、资本和公权三者之间的关系，是劳动者、雇主和之间的关系。劳动者和雇主是劳资关系的主体，是劳资关系的监督者和协调者。劳动关系失调、劳资矛盾凸显，表示清楚在调整劳动关系中的不作为或者乱作为，这势必引发劳方或者资方对和的不满情绪，导致干群关系紧张。其次，在贫富矛盾、劳资矛盾、医患矛盾、环境污染等矛盾中，矛盾主体双方都不是，都与没有直接的利益关系。但在社会矛盾凸显，民众缺乏通顺有效利益表达渠道的情况下，一旦或者在这些矛盾激化时不恰当地参与，在矛盾处理中偏袒某一方，或者过度使用暴力工具，那么的行政行为就可能成为这些矛盾的助燃剂，以至将贫富矛盾、劳资矛盾、医患矛盾等矛盾的焦点转向或者，将这些政治性不强或者非政治性的矛盾转化为干群矛盾。在干群矛盾凸显与民众对一些基层心怀不满的情况下，矛盾的转移往往就意味着矛盾的升级，相对缓和的矛盾可能演变为较剧烈的冲突。干群矛盾与其他社会矛盾交错在一起会凸显矛盾的连带性，干群矛盾与社会其他矛盾构成一个类似于由导火线编织起来的网状物，干群矛盾处于这张网的中心位置，任何一个矛盾的激化都会点燃其他矛盾，都会威胁到干群关系。但也应当看到，恰是由于干群矛盾与其他社会矛盾具有关联性，这就提醒政策制订者和履行者在处理社会矛盾时，要捉住居于中心位置的干群矛盾，这不仅有利于缓解干群之间的关系，也有利于其他矛盾的解决，而其他矛盾的解决也有助于消除干群矛盾的风险源。二、当下我们国家干群矛盾凸显的重要原因1.一些擅用公权利与民争利各级政是公权利的形式主体，但因职业或职务而存在的权利并不真正属于个人，不是公权利的本质主体，他们只要相对的使用权或履行权，而无占领、处置或放弃的权利，一旦他与该职位或职务分离，便不再拥有该权利。但在现实社会中，由于对公权利缺乏需要的制约和监控，一些在行使公权利维护社会公共利益的同时，往往会为擅用公权利知足私欲，假公济私、以权谋私，以至滥用公权利所具有的强迫力及其所装备的暴力工具。在中国有计划经济向市场经济转型的经过中，市场分配机制逐步从再分配机制中发展起来，市场逐步成为资源配置的主体。但中国的市场最初是由强迫推行的，在这一经过中，公权利的制衡机制又尚未建立起来，于是权利机关就可能利用公权利干涉市场的资源配置，干涉微观经济活动，寻找各种时机设卡寻租，进而导致市场的权利化和权利的市场化，公权利成为了一些官员与民争利的工具。多项调查都显示，政已经被以为是改革开放以来受益最多的群体。据2002年中国城市居民社会观念调查显示，以为政是改革开放以来收益最多的群体的被调查者最多，占59.2%，其次是私营企业主〔55.4%〕和演艺人员〔43%〕[8]。中国社会科学院社会形势分析与预测课题组于2004年10-11月组织了一次以百位专家为对象的问卷调查显示：政官员群体在被访者看来仍然成为在现有改革中收益最多的人群，在2003年比例为73.4%，2004年与2003年相比，还增长了14个百分点，比例上升为87.5%。[9]2006年的全国社会状态综合调查也得出同样的结论，以为国家是近十年来获益最多的群体的被调查最多，占69.84%，其次是演艺人员〔53.71%〕和私营企业主〔52.13%〕[10]。而这种受益在很大水平上是擅用公权中饱私囊的结果。近年来，全国立案侦察的职务犯罪案件以及人数、贪污贿赂大案、涉嫌犯罪的国家工作人员都呈不断增长趋势。到2010年，全年共立案侦察贪污贿赂大案18224件，同比增长0.2%；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2723人〔含厅局级188人、省部级6人〕，同比增长2%[11]。擅用公权利与民争利还具体表现出在一些小群体牺牲公众利益谋取部门利益和集团利益。据报道，2008年，53个部门存在问题资金近300亿，有些部门数以亿计的救灾资金被挪用用来发放工资、盖家属楼，以至炒股、炒楼[12]。国家审计署2010年的审计工作报告显示，一些部门及所属单位仍存在违背财经制度规定的问题，牵涉金额34.84亿元，其中挤占挪用财务资金和违规发放津贴补助10.95亿元、多申领财务资金或瞒报收入和资产等6.21亿元、违规收费及未按规定征缴非税收入等16.26亿元[13]。在贫富差距拉大、民生建设滞后的现实背景下，通过腐败成为改革最大的受益者，不仅直接导致民众利益受损，而且违犯了社会的基本价值寻求，违犯了社会正义原则，这必定引发大众的不满。据中组部研究所的抽样调查显示，71%的被调查者以为腐败现象严重是影响群干群关系的最重要问题[14]。2.一些没有确立公共效劳者的角色。新中国成立之初，面对软弱的经济状态和混乱的社会秩序，客观上需要建立一个强有力的以便集中有限的社会资源实现现代化。在现实需要和前苏联国家体制的影响下，从成立之初就确定了全面管制与经济建设的本能机能。应当说，全能管制型和经济建设型为新中国社会秩序的恢复和现代化的启动与推进发挥了主要作用并获得宏大成就，但其弊端也逐步凸显。改革开放以来，我们国家本能机能逐步由全能管制向经济发展再向公共效劳改变，这种转型符合社会转型和市场转轨对国家本能机能的新要求，也使得逐步回归到其本应承当的角色。但现实情况是，一些还没有适应转型的需要，还没有确立其公共效劳者的角色，仍然具有很强的管制与经营激动。地方和的全能管制和经济建设倾向会导致两大问题，一是公权利能够以公共管理和发展经济的名义合法地浸透到包含经济领域在内的社会各领域，导致一些擅用无处不在的公权利与民争利；二是地方和过分强调对社会的管制而轻视对社会的效劳，不恰当地把本应由本身承当的公共效劳本能机能推向市场或者看重水平不够，导致社会公共效劳不足、官僚作风盛行、民众缺乏基本的安全感，也无法进一步获得发展的能力，这就很有可能导致大众对以及的不作为感到不满。据北京大学中国社会科学调查中心〔ISSS〕于2008年和2009年在北京市、上海市、广东省三地的两次抽样调查显示，没有经历过与有关的不公正事件的受访者，对工作的评价更高层次，与之相比，有过不公正经历的被访者以为有很大成就和有一定成就的比例普遍下降[15]。另据中组部研究所的抽样调查显示，79%的被调查者以为领导作风是直接影响群关系的因素、69%的被调查者以为作风差，官僚主义、形式主义严重是影响群干群关系的最重要问题[16]。3.行政力量往往代替司法力量主导纠纷调解我们国家的矛盾调处机制包含信访、行政复议、民商事仲裁、法定调解〔、行政调解、司法调解〕、法院诉讼等。诉讼是解决社会纠纷最有效的法定渠道和最终的法律手段，非诉讼是运用诉讼以外的法律手段解决社会纠纷的主要辅助渠道。但以为主体的行政力量往往代替司法力量主导纠纷调解，而在矛盾调解中往往无力应对或者有失公平，这必定导致大众对地方和的不满，导致与大众关系紧张，进而产生干群矛盾。当下，国内民众的纠纷解决方式呈现出信访不信法的现象，人们习惯于寻求行政力量而非司法力量解决纠纷。据2006年全国综合社会调查数据显示，广阔民众仍然将而不是法律作为重要的权益救济渠道。该调查显示，在过去五年中，当在城市拆迁、土地征用、失业保障、企业改制等方面遭到不公平对待时，人们首先想到的上诉对象是〔占49.2%〕，其次才是法院〔占16.1%〕，在实际采用行动时，首先去的仍然是〔占43.4%〕，去法院的只要16.5%[17]。有学者通过中国诉讼分流的数据分析发现，在改革开放的特殊历史阶段，各类行政机构在中国解决纠纷的总体框架中具有相当主要的作用，行政主导的作用十分明显[18]。但这种纠纷解决方式使得大量本能够通过司法途径解决的问题而集中到政部门。据统计，全国的信访总量2004年为1373万件〔人〕次，2005年为1265.5万件〔人〕次[19]，2006年为1073.15万件〔人〕次[20]，此后全国信访总量连续坚持下降态势，到2009年，全国信访总量同比下降2.7%[21]。而同一时期，全国法院审理各类一审案件在2004年为507.3万件，2005年为516.1万件、2009年为668.9件[22]。相比之下，虽然信访总量不断下降，诉讼总量不断上升，但全国信访量要远远大于诉讼量。大量矛盾通过信访途径堆积在各级领导面前，一方面在解决矛盾纠纷时灵敏性太强，原则性太弱，往往与相关法律法规不相符，以至突破法律底线解决问题，这种法外解决纠纷解决方式误导了大众，导致大量矛盾涌入信访部门，而地方无力解决、疲于应付，这必定会引起大众的不满；另一方面，一些地方为了一时稳定而不吝强迫截访、采用限制人身自在等办法，进一步激化了干群矛盾。信访不信法现象的产生有多种原因。首先，由于的领导观念深切进入人心以及在计划经济体制下构成的以行政手段处理信访问题形式，大众以为委和有绝对权利，相信依靠委和能够解决一切问题。其次，在现行体制下，司法权经常遭到行政权的挤压，受地方委和干预较多而不能够完全独立。再次，由于司法腐败，司法经常被人情化、关系化，加之履行难等原因，大众不肯通过司法途径解决问题。最后，由于本能机能定位不精确，管了很多不应管的事，一些地方部门和的行政行为导致大众利益受损，地方或者政成为成为矛盾纠纷的主体之一，在行政诉讼难以立案的情况下只能直接找。4.社会管理不足容易导致与大众对立。社会管理是指和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的构成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、效劳、监督和控制的经过[23]。在我们国家，国家过于强势而社会过于贫弱，在这里语境下，社会管理往往被视为以各级公共权利机关为管理主体、以暴力垄断为基础、以社会安全稳定为目的对整个社会〔包含政治领域、经济领域、文化领域和社会领域〕的管理，也就是行政管理。但就管理主体而言，之外的企业和社会组织发展延迟缓慢，尤其是社会组织，还不能很好地发挥其在社会管理与社会效劳中的作用。其一，我们国家的社会组织相对较少较弱。截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，吸纳社会各类人员就业618.2万人，社会组织增长值为531.1亿元，占第三产业〔效劳业〕增长值比重为0.31%[24]。其二，社会组织的官办色彩较浓。由于我们国家对社会组织实行双重管理体制，这就决定了社会组织从成立伊始就附属于各级部门，其地位和定位就是不明确的。其三，由于对社会组织实行严格管制，社会组织缺乏自治性和独立性，进而导致社会组织的能力不足，这包含资源发动能力不足、社会工作专业人才缺乏。在一定水平上，传统的以为单一管理主体的社会管理是导致与大众关系紧张的主要原因。其一，与个人之间缺乏缓冲地带。在传统的与社会二元构造的关系中，社会与高度地整合，直接面对的是社会及社会中的个人，当与社会产生矛盾的时候，就会构成直接对立的场面而无缓冲的余地[25]。其二，传统的社会管理重管理而轻效劳，容易导致公共效劳不到位，公共效劳的质量不高，进而影响民生状态的改善，十分是社会弱势群体生活状况的改善。其三，传统的社会管理过于刚性，缺乏协商机制，强调大众无条件地服从管理，这种刚性管理容易导致官僚作风，进而引起大众的不满以至对立。针对干群关系在我们国家社会安全运行和协调发展中的主要地位以及现前阶段我们国家干群矛盾呈现出的特征，应当采用切实有效的办法缓解当下日益凸显的干群矛盾。首先，国家与社会应当共同采用有效办法监督公权利的运行，防止公权利无限制地扩张。其次，应当进一步从全能管制型和经济建设从向公共效劳型改变，作为政治精英的也应当强化公共效劳者的角色，提升公共效劳的质量和效率，如通过向社会组织购买公共效劳的方式提升公共效劳的质量和效率。再次，针对大众热衷于通过找解决矛盾纠纷进而导致干群关系紧张的现实，应当做出相应政策调整，引导大众运用司法力量而非行政力量解决各类纠纷。最后，鉴于我们国家干群矛盾缺乏调解及缓冲机制，应当推进社会建设与社会管理，突出社会协同与公众参与在整个社会管理体系中的作用。注释：[1][2][10]李培林、陈光金、张翼等：〔中国社会和谐稳定报告〕第63-65、325、323页，[北京]社会科学文献出版社2008年版。[3][8]李培林：〔社会冲突与阶级意识：现代中国社会矛盾问题研究〕第203、206页，[北京]社会科学文献出版社2005年版。[4][5][16]中组部所课题组：〔新形势下群关系存在的新问题及其原因分析〕，载〔现代与社会〕2005年第1期。[6]佟季：〔2010年全国法院审理各类案件情况〕，载〔人民司法〕2011年第7期。[7][14]江必新：〔以推进三项重点工作为契机努力破解行政案件申述上访难题在全国法院行政审讯工作座谈会上的讲话〕，载〔行政执法与行政审讯〕2010年第3期。[9]汝信、陆学艺、李培林：〔2005年：中国社会形势分析与预测〕第28页，[北京]社会科学文献出版社2004年版。