PPP操作流程与案例分析课件

二零一五年三月PPP操作流程与案例分析PPP操作流程与案例分析目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基PPP概念

Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。PPP概念Public-PrivatePartPPP概念

公私合作

公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求

利益共享

政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）

提高效率

采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式--物有所值评价

风险分担

考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。PPP概念公私合作PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管服务质量、价格政府市场政府投资公司与民营

企业争流量、争线路、争市场政府提供预期回报，承担

市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚PPP的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后一定比例的资金一定比例的资金项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构PPP的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP的适用范围PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作PPP模式分类投资人承担责任小

政府承担责任大

投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOOPPP模式分类PPP模式分类投资人承担责任小 投资人承担责任逐渐增大传统完收费定价机制（BOT/BOO/BLT）运营效率（BOT/BLT）风险结构（PPP/BOT）融资需求（BOT/TOT）财政补贴（DBT/DBOT）其它PPP模式的选择收费定价机制（BOT/BOO/BLT）PPP模式的选择PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议PPP的基本框架政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直运作主体的确立——设立PPP项目公司；收益保障——项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买；项目再融资方式——特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等；市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等；价格机制，调价规则；特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务；股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构；特许经营期末资产处置方式；监管安排；PPP的基本框架运作主体的确立——设立PPP项目公司；PPP的基本框架PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设PPP风险管理——风险识别—政治风险

政府信用风险1

机制风险2

政府决策与审批风险3

政府干预4

公众反对5

政治不可抗力事件6PPP风险管理——风险识别—政治风险政府信用风险PPP风险管理——风险识别—法律风险法律及监管体系不完善法律变更第三方违约风险税收调整合同及文件风险12345PPP风险管理——风险识别—法律风险法律及监管体系不完善法律PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨胀风险外汇风险PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP项目，职业技术学院职教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道路和污水PPP风险管理—风险识别—市场运营风险收益不足长时间停工供给不足运营成本增加1234PPP风险管理—风险识别—市场运营风险收益不足长时间停工供给PPP风险管理——风险应对风险分担机制风险由对其最有控制力的一方承担降低了风险发生概率和风险控制成本承担的风险程度与所获得收益相匹配有效调动了风险承担方的积极性承担的风险要有上限避免了一方承担过多的风险分配原则执行效果PPP风险管理——风险应对风险分担机制风险由对其最有控制力降PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPCPPP项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（ValueforMoney）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。PPP政府监管PPP项目的监管主要分两个阶段：PPP政府监管准入监管的内容一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（物有所值评价）二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。PPP政府监管准入监管的内容PPP政府监管绩效监管的内容与主体PPP政府监管绩效监管的内容与主体PPP政府监管项目发起PPP运作流程项目发起PPP运作流程PPP在国内的发展历程第一阶段：1995年至2003年从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。以吸引外商投资为主要目的项目操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件：《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资〔1995〕1208号）、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（〔1994〕外经贸法函字第89号）、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》（计外资〔1999〕1684号）、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建综〔2000〕118号）。在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中，项目相关各方对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。PPP在国内的发展历程第一阶段：1995年至2003年从19PPP在国内的发展历程第二阶段：2004年至2013年2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个项目。广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。PPP在国内的发展历程第二阶段：2004年至2013年200PPP在国内的发展历程第三阶段：2014年开始中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。特许经营立法工作的重新启动。PPP模式的顶层设计逐步完善，中国式PPP进入规范化发展阶段。PPP在国内的发展历程第三阶段：2014年开始中共十八大确定PPP在国内的复兴具体行动2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个PPP试点项目。2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。PPP在国内的复兴具体行动2014年3月，财政部组织了全国财PPP在国内的相关政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理办法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》2013年，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》2014年，国家发改委《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》

PPP在国内的相关政策演进2000年，建设部《城市市政公用事国际PPP的发展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用

PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪八十年代二十世纪九十年代二十一世纪以来国际PPP的发展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融阶段二阶段三阶段一•制定政策框架•确立其合法性•确立项目流程•发展基础概念•实施了一些项目•开始建立了市场地位•引进立法性改革•出台政策和实践指导性意见•建立专门的PPP部门•优化PPP模型•不断培育市场•向新部门拓展•利用新的基金来源•建立了完整的复杂的系统•法律上的障碍消除•确立了新的PPP模型•风险分担更为复杂、合理化•有保证的项目流•长期的政治上的许可•全方位的基金来源•养老基金和私人股权基金参与•市民服务很多采用PPP国际PPP发展阶段二阶段三阶段一•制定政策框架•引进立法性改革•建立了完整国际PPP的市场成熟曲线国际PPP的市场成熟曲线国际PPP的应用领域从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区服务环保机构经济社会硬软经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。国际PPP的应用领域从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例项目发起PPP运作流程项目发起PPP运作流程项目发起PPP项目识别项目发起

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。项目发起PPP项目识别项目发起政府和社会资本合作项目项目发起PPP项目识别项目筛选

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

项目发起PPP项目识别项目筛选政府和社会资本合作项目项目发起PPP项目识别物有所值评价

财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。项目发起PPP项目识别物有所值评价财政部门政府和社会项目发起PPP项目识别财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。项目发起PPP项目识别财政承受能力论证为确保财政中长项目发起PPP项目准备组织实施机构

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。项目发起PPP项目准备组织实施机构按照地方政府的相关项目发起PPP项目准备尽职调查项目内部调查

项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。项目发起PPP项目准备尽职调查项目内部调查项目发起PPP项目准备实施方案编制通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：

（一）项目概况

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

（二）风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

（三）PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！项目发起PPP项目准备实施方案编制通过前期的调查研究项目发起PPP项目准备

（四）交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。（五）合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

（六）监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（七）采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。项目发起PPP项目准备（四）交易结构项目发起PPP项目准备实施方案审核

为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。项目发起PPP项目准备实施方案审核为提高工作效率，财政项目发起PPP项目采购项目预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。项目发起PPP项目采购项目预审项目实施机构应根据项目需项目发起PPP项目采购项目采购文件编制

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。项目发起PPP项目采购项目采购文件编制项目采购文件应包项目发起PPP项目采购响应文件评审

项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目发起PPP项目采购响应文件评审项目PPP运作需建立项目发起PPP项目采购谈判与合同签署

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目发起PPP项目采购谈判与合同签署项目实施机构应成项目发起PPP项目执行项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

项目发起PPP项目执行项目公司设立社会资本可依法设立项目发起PPP项目执行绩效监测与支付

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目发起PPP项目执行绩效监测与支付社会资本项目实施项目发起PPP项目移交项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。项目发起PPP项目移交项目移交时，项目实施机构或政府指定的其目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例PPP运作的典型案例案例一襄樊市城市污水治理BOT项目PPP运作的典型案例案例一襄樊市城市污水治理BOT项目襄樊市城市污水治理BOT项目项目背景襄樊是鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市，流经襄樊市的汉江就是南水北调中线的水源地。从1994年开始，襄樊市政府就着手开始治理城市污水，保护汉江水体水质，解决城市污水对汉江环境的污染问题。襄樊市城市污水治理BOT项目包含两个子项目，即襄樊市襄城污水处理厂（10立方米/日）BOT项目和襄樊市渔梁洲污水处理厂（20立方米/日）BOT项目，于2004年开始前期的筹建工作，包括厂区部分和配套的污水截污管道，总处理规模为30立方米/日，处理后的城市污水能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB08918-2002）的要求。项目目标缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力更换运营机制，激发企业活力加快污水处理建设步伐，配合南水北调中线工程建设缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力襄樊市城市污水治理BOT项目项目背景襄樊是鄂西北重要的交通枢襄樊市城市污水治理BOT项目关键问题分析纳入招商的资产范围。经财务测算，最终确定招商资产范围是：渔梁洲项目，将渔梁洲污水处理厂预处理设施、厂外出水管及清河口泵站委托给项目公司运营，项目公司承担二级处理设施的建设；襄城项目由项目公司负责污水处理厂内所有设施（含厂区内管网）建设及厂内污水提升泵站及尾水排放管道的建设。招商模式。本项目采用由投资申请人就污水处理基本单价进行竞争报价的模式。土地问题。政府应确保项目公司在特许经营期内合法有效的使用项目场地，项目公司需补偿政府前期所发生的征地拆迁、有关公用设施费用，且项目公司不得以土地使用权进行融资及任何处分。项目特许经营期限。本项目特许经营期限定为25年，含建设期和运营期。襄樊市城市污水治理BOT项目关键问题分析纳入招商的资产范围。襄樊市城市污水治理BOT项目交易结构支付污水处理费并经财政支付给授权机构政府授权部门政府授权机构项目公司污水处理厂及部分管网社会公众投资方/联合体授权委托授权委托监督考核支付污水处理费特许经营协议运营维护投入资本并完成融资及建设提供服务进行监督特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用事业管理部门或行业监管部门。特许经营权的授予对象是由投资者组建的项目公司，而不是单个投资者或投资联合体。授权机构代表政府向项目公司购买污水处理服务并支付相应的污水处理服务费，同时履行服务监管职能。襄樊市城市污水治理BOT项目交易结构支付污水处理费并经财政支襄樊市城市污水治理BOT项目投融资结构投资者/联合体申请支付项目公司财政部门政府授权管理部门授权监管机构污水处理厂银行/银团建设期承担连带保证责任授权监督购买污水处理服务根据考核结果支付运营偿还贷款提供资金项目公司自有资本金比例不低于项目投资总额的30%。运营期间，对项目公司的运营质量进行考核，根据考核结果按预先确定的考核细则结算污水处理服务费。安排临时监管机制。襄樊市城市污水治理BOT项目投融资结构投资者/联合体申请支付襄樊市城市污水治理BOT项目法律结构服务接受者政府建筑承包商项目公司债权人运营商股东保险公司承包合同服务协议特许协议运营维护贷款协议保险协议股东协议襄樊市城市污水治理BOT项目法律结构服务接受者政府建筑承包商襄樊市城市污水治理BOT项目法律结构《投资竞争人须知》中的有关内容：1、相关协议的签署主体。根据襄樊市政府职能机构设置，《特许经营协议》签署主体为襄樊市建设委员会，《污水处理服务协议》签署主体为襄樊市城市污水治理公司。

2、投资竞争保证金。为保证投资竞争人严格按照本招商程序及其在投资建议书中的承诺履行各项义务，同时考虑项目的资产总量及类似项目经验，确定投资竞争保证金为五百万元。

3、评审的组织。本次招商工作的评审将按照“公开、公平、公正”的原则进行，投资竞争人提交投资建议书后，成立评审小组，小组领导由项目领导小组和相关专家组成。

4、评审因素权重设置。对投资人提交的投资建议书实行百分制评审，要求建议书中提交四个方案（技术与运营方案、财务方案、法律方案）和一个报价，并根据本项目的目标设置四个因素的权重。项目法律结构主要包括：《投资竞争人须知》、《特许经营协议》、《污水处理服务协议》。襄樊市城市污水治理BOT项目法律结构《投资竞争人须知》中的有襄樊市城市污水治理BOT项目法律结构《特许经营协议》中的有关内容：

特许经营协议规定了项目公司与政府在项目开发和运营过程中的权利和责任，确定了在协议各方中分担风险的方式和范围，以及一旦在项目续存期内发生不测事件，政府方提供的支持和各方应采取的行动。《污水处理服务协议》中的有关内容：

本协议是项目公司与服务接受方/监督方之间的权利义务约定，主要解决项目公司运营期间相关问题。襄樊市城市污水治理BOT项目法律结构《特许经营协议》中的有关襄樊市城市污水治理BOT项目风险管理风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议环境风险公共政策及法律法规变化风险有关市政公用基础设施项目的监管政策（譬如国家或地方明确的特许权制度规定出台）涉及污水处理的土地、水务、环保标准等方面的法律法规的不利变化规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制招商方/投资人特许经营协议国有化风险国家决定在特许期届满前收回特许经营权，实行国有化约定国家收回特许经营权时的补偿机制，及投资人救济方法招商人特许经营协议通货膨胀风险包括电力、药剂、工资及管理费用等在内的综合物价费用的上涨调价公式招商方/投资人服务协议金融风险利率、汇率变化签订固定利率远期贷款合同，购买远期汇率产品投资人贷款协议不可抗拒的自然风险地震、台风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转效率购买财产一切险、机器停运险等商业保险保险公司保险合同核心风险政府支付风险无法按时支付污水处理服务费明确招商人污水费来源和支出专向特征；建立污水费特别账户；按月付费、按年结算招商人服务协议非竞争性风险地方政府在邻近地区建设另一座类似处理设施的风险明确对同一区域内的竞争性项目不予审批，并作出非竞争性承诺招商人特许经营协议襄樊市城市污水治理BOT项目风险管理风险分类风险表现形式风风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议核

心风险污水水量风险污水进水水量因为管网建设进度延后，服务区域的季节性流动导致的水量变动给予投资人水量承诺招商方服务协议污水水质风险污水进水水质浓度超过本项目的工艺处理能力作为不可抗力事件，投资人免于履约的是由招商人服务协议融资风险无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资提前接触银行等融资机构，尽早开始项目评估投资人贷款协议运营风险（1）由于运营技术管理不到位，导致污水出水不达标；（2）机器维养无法达标，导致设备加速损耗，提前进入重置期；（3）厂内发生火灾等人为灾害严格运营管理，加强人员培训；定期实施资产完备性检查；投保商业保险投资人贷款协议襄樊市城市污水治理BOT项目风险管理风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议污水水襄樊市城市污水治理BOT项目政府监管1、监管依据及监管体系。本项目的主要监管依据为《关于加强市政公用事业监管的意见》等相关法律法规，及监管机构与特许经营者签署的“特许经营协议”和“污水处理服务协议”，监管体系如图所示。2、监管原则：持续、公正、有效、透明。3、监管办法：日常监测、抽查、评估、专项调查、公众监督等。政府监管行业监管体制监管政策监管运营监管国有资产监管公司治理结构监管襄樊市城市污水治理BOT项目政府监管政府监管行业监管体制监管PPP运作的典型案例案例三徐州市自来水总公司PPP项目PPP运作的典型案例案例三徐州市自来水总公司PPP项目徐州市自来水总公司项目徐州自来水总公司为全民所有制企业，负责徐州市区自来水建设运营。PPP运作现状:

（1）徐州市自来水总公司的供水能力远远不能满足城市发展需要；

（2）新建水厂和管网改造资金缺乏，新建60万吨骆马湖水厂所需1.58亿资金都无法解决；

（3）经营管理技术落后，日伪时期水泥管网较多，漏损严重。项目概况徐州市自来水总公司项目徐州自来水总公司为全民所有制企业，负责徐州市自来水总公司项目关键问题十三大关键问题分析4、合理选用价值评估方法7、公司治理结构及股权结构10、实行特许经营，完善行业监管机制9、员工安置方案8、土地处置方案12、保障供水安全，满足城市持续发展1、明确改革目标

2、确定纳入合作的资产范围3、债权债务处置5、合理设计交易结构确保国资保值增值6、股权转让价款的合理分配13、公开性竞争进入的问题11、水价调整机制徐州市自来水总公司项目关键问题十三大关键问题分析4、合理选用徐州市自来水总公司项目徐州首创水务战略投资人行业主管部门1.44亿现金出资80%持股派出管理代表经营管理支付价款政府经营层社会公众3600万实物出资20%持股提供供水服务公众监督行业监管授权特许经营权自来水公司国资委交易结构1.82亿元收购自来水公司资产徐州市自来水总公司项目徐州首创水务行业主管部门1.44亿现金徐州市自来水总公司项目法律关系徐州市国资办与投资者的合资协议关系徐州市公用事业局与合资公司的特许经营权协议关系合资公司与工程总承包商的工程建设协议关系合资公司和国内外贷款银行之间的贷款协议关系政府与合资公司的自来水价格约束关系徐州市自来水总公司项目法律关系徐州市国资办与投资者的合资协议徐州市自来水总公司项目法律关系合资协议。由徐州市国资办与投资者就合作的资产范围、出资比例、未来合资公司的投资、管理、运营、双方的权利与义务等方面进行明确的规定，签订合资协议，是项目成立的核心部分。特许经营权协议。由徐州市公用事业局与合资公司签署，赋予合资公司在规定的区域范围内享有独家提供供水服务和负责供水设施的建设、经营、维护和更新的权利。市政府同意在特许经营期内不再批准任何个人和企业进入特许经营区域从事供水服务，以确保合资公司实现排他性经营。工程建设协议。由合资公司与工程总承包商就合资公司未来的扩建、新建工程分别达成工程承包合同。贷款协议。由合资公司和国内外贷款银行之间就公司贷款建设水厂项目及担保安排等达成协议。价格约束。按《江苏省水价调整暂行办法》，以市政公用事业局为主体，进行必要的自来水价格调整可行性研究，上报政府及其授权机构，由政府及其授权机构审核，进行相关调整后确定自来水售水价格。徐州市自来水总公司项目法律关系合资协议。由徐州市国资办与投资目前的徐州首创，管理团队优秀、员工队伍稳定、经营效益良好，已成为苏北地区运营和管理首屈一指的混合所有制供水企业。基于企业的经营效益、管理能力、业务标准、设施状况等主要方面形成的综合评价，已基本达到国内前20名，省内前3名的地位。这是江苏省第一个将公用事业企业改革和引进资金同步操作、引进资金最多的项目，圆满实现了国有企业的转制和职工身份的平稳转换。实现了“引资、引制、引智”改革目标实现了国有资产的保值增值实现了企业改革和职工的平稳过渡实现了政府和社会资本的合作共赢徐州市自来水总公司项目取得的成效目前的徐州首创，管理团队优秀、员工队伍稳定、经营效益PPP运作的典型案例案例三南京长江二桥PPP项目PPP运作的典型案例案例三南京长江二桥PPP项目南京长江二桥PPP项目

南京长江二桥PPP前基本情况二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车。工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元(年支付利息1.26亿元)通车两年来累计通行860多万辆，收费2.57亿元，支付利息2.19亿元。2003年起可做到逐步还贷。南京长江二桥PPP项目 二桥工程于1997年工程总投资35.办公室计划工程处财务审计处开发经营处行政处罚处组织宣传处管理中心房地产开发公司旅游开发公司物业管理公司下属公司

二桥管理机构组织结构图

二桥管理局

（二桥公司）机关处室南京长江二桥PPP项目办计财开行组管房旅物下属公司 二桥管理机构组织结构图南京长江管理体制财务结构

经营状况

后续投资两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确;南京长江二桥PPP项目运作前存在问题 资产负债率较高，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本; 经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；后续再投资能力弱。管理体制两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人

政策支持从国家政策趋向来看，国家投融资体政策导向

财政压力

自身优势制的改革，使路桥等基础设施改变了以往政府包揽的投资机制

财政压力大

财务费用偏高，年支付贷款利

息约2亿元，还贷负担较

重，后续投资能力弱

PPP具有的优势

PPP在融资、效率、技术及管理等方

面本身具备一定的生命力和优势PPP模式的选择 政策支持政策导向制的改革，使路桥等基础设施改变了PPP模式PPP运作的目标盘活二桥存量资产，实现国有资产的及时变现与保值增值；引进新的投资与运营主体，形成市场化的经营与管理机制；提升二桥资产运营质量；系统解决三桥建设的后续融资问题；PPP运作的目标盘活二桥存量资产，实现国有资产的及时变现与保1、股权转让主体2、操作程序复杂，时间较长二桥投资涉及到交通部、省、市基建拨款，因此在明晰长江二桥有限公司产权过程中，必须取得三方投资人的理解与支持，明确各自的投资主体。3、转让价格投资主体难落实；资产评估复杂，评估范围广、量大；需国家计

委审批；需取得债权人同意。

4、后续管理整合股权转让的定价依据主要是参考公司的所有者权益，即净资产来确定，从而导致部分股权转让一次性获得的资金量不如一定年限经营权或收费权转让获得的资金量多。但是另一方面，二桥所有的负债也全部转移到新公司，由新公司来承担。股权部分转让，目前股东将不再独自拥有二桥的产权及经营管理权，新入驻的股东将与原股东一起参与公司的经营决策，这虽有利于公司的民主化、规范化管理，但二者不同的经营理念及管理方式将发生碰撞，需要有相互适应、磨合的阶段。关键问题分析1、股权转让主体2、操作程序复杂，时间较长二桥投资涉及到交通

操作时间

人员稳定后续经营的影响

后续资本运作PPP交易结构设计转让主体的规范要求

转让收入

对投资者的吸引力

转让程序繁简 操作时间PPP交易结构设计转让主体的规范要求交易价值估算交易价值估算三产剥离方案收益处置方案债务处置方案职工安置方案利益共享风险共担交易结构设计特许经营补偿机制

三产剥离方案债务处置方案利交易结构设计特许经营补偿机制转让主体南京市交通集团二桥公司65%股权转让价格市交通集团将以45亿元的价格转让二桥公司65%的股权。竞争模式通过对各家一次性报价有效性和高低的比较，依次挑选前三位投资候选人。转让部分条件设置转让标的交易结构设计转让主体南京市交通集团二桥公司65%股权转让价格市交通集团将《特许协议》《路政服务协议》二桥合资公司用户市交通集团投资者二桥管理局酒店公司养护公司石化公司广告公司《股权转让协议》共同成立专业协议《公司章程》南京市政府

银行支付费用提供服务交易结构设计《特许协议》《路政服务协议》二桥合资公司用户市交通集团投资者目录PPP认识一二三PPP运作流程解析PPP运作的典型案例四基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP运作流程解析PPP运作的典型案例四城市地下管廊项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设管网租售权BOT模式市住建委运营管理投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……管网销售协议管网租赁协议……期满无偿转让给政府城市地下管廊项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经城市体育中心项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设体育中心体育馆通过转让经营权或出资形式进入期满无偿转让给政府投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……ROT模式运营管理运营服务协议城市体育中心项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经城市人民医院改扩建项目医院投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设医院经营权委托运营，期满移交投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……BLT/BO0模式运营管理运营服务协议城市人民医院改扩建项目医院投资人政府项目公司（SPV）授予特垃圾焚烧发电项目投资人政府项目公司（SPV）通过公开招标采购方法确定社会资本授予特许经营权

金融机构融资建设垃圾发电站投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……BOO（T）模式运营管理运营服务协议垃圾焚烧发电项目投资人政府项目公司（SPV）通过公开招标采购城区内河整治项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……RCP模式运营管理运营服务协议土地一二级开发权城区内河整治项目X公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经城市道路项目X公司投资人政府项目公司（SPV）通过公开招标采购方法确定社会资本授予特许经营权

指定政府投资主体

金融机构融资建设道路租赁权投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……BLT+RCP模式运营管理租赁服务协议城市道路项目X公司投资人政府项目公司（SPV）通过公开招标采谢谢！谢谢！演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！

二零一五年三月PPP操作流程与案例分析PPP操作流程与案例分析目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基PPP概念

Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。PPP概念Public-PrivatePartPPP概念

公私合作

公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求

利益共享

政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）

提高效率

采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式--物有所值评价

风险分担

考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。PPP概念公私合作PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管服务质量、价格政府市场政府投资公司与民营

企业争流量、争线路、争市场政府提供预期回报，承担

市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚PPP的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后一定比例的资金一定比例的资金项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构PPP的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP的适用范围PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作PPP模式分类投资人承担责任小

政府承担责任大

投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOOPPP模式分类PPP模式分类投资人承担责任小 投资人承担责任逐渐增大传统完收费定价机制（BOT/BOO/BLT）运营效率（BOT/BLT）风险结构（PPP/BOT）融资需求（BOT/TOT）财政补贴（DBT/DBOT）其它PPP模式的选择收费定价机制（BOT/BOO/BLT）PPP模式的选择PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议PPP的基本框架政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直运作主体的确立——设立PPP项目公司；收益保障——项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买；项目再融资方式——特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等；市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等；价格机制，调价规则；特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务；股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构；特许经营期末资产处置方式；监管安排；PPP的基本框架运作主体的确立——设立PPP项目公司；PPP的基本框架PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设PPP风险管理——风险识别—政治风险

政府信用风险1

机制风险2

政府决策与审批风险3

政府干预4

公众反对5

政治不可抗力事件6PPP风险管理——风险识别—政治风险政府信用风险PPP风险管理——风险识别—法律风险法律及监管体系不完善法律变更第三方违约风险税收调整合同及文件风险12345PPP风险管理——风险识别—法律风险法律及监管体系不完善法律PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨胀风险外汇风险PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP项目，职业技术学院职教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道路和污水PPP风险管理—风险识别—市场运营风险收益不足长时间停工供给不足运营成本增加1234PPP风险管理—风险识别—市场运营风险收益不足长时间停工供给PPP风险管理——风险应对风险分担机制风险由对其最有控制力的一方承担降低了风险发生概率和风险控制成本承担的风险程度与所获得收益相匹配有效调动了风险承担方的积极性承担的风险要有上限避免了一方承担过多的风险分配原则执行效果PPP风险管理——风险应对风险分担机制风险由对其最有控制力降PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPCPPP项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（ValueforMoney）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。PPP政府监管PPP项目的监管主要分两个阶段：PPP政府监管准入监管的内容一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（物有所值评价）二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。PPP政府监管准入监管的内容PPP政府监管绩效监管的内容与主体PPP政府监管绩效监管的内容与主体PPP政府监管项目发起PPP运作流程项目发起PPP运作流程PPP在国内的发展历程第一阶段：1995年至2003年从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。以吸引外商投资为主要目的项目操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件：《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资〔1995〕1208号）、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（〔1994〕外经贸法函字第89号）、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》（计外资〔1999〕1684号）、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建综〔2000〕118号）。在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中，项目相关各方对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。PPP在国内的发展历程第一阶段：1995年至2003年从19PPP在国内的发展历程第二阶段：2004年至2013年2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个项目。广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。PPP在国内的发展历程第二阶段：2004年至2013年200PPP在国内的发展历程第三阶段：2014年开始中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP