中国食品安全监管体制的纵向权力配置研究分析

中国食品安全监管体制的纵向权力配置研究分析在我们国家监管领域，从纵向权利配置视角，一些国内学者对各个监管领域进行了研究，例如刘洋指出分级管理具有条块结合的特征，将统一管理与分段管理相结合，在这种体制之下存在协调失衡、地方以权谋私的现象。郝国庆以为地方没有需要成为一个全能机构，事情太多过杂反而不易于管理的精细化，地方应当自动承受上级本能机能部门的指点，使部分本能机能适当上移，提升监管的有效性;而且地方的经济发展也离不开本能机能部门的相关配合，在长期的合作中逐步构成互相信任，实现监管的协调统一。刘洋进一步指出垂直管理在环保领域具有主要的意义，地方环保部门能够坚持经济上的独立性，进而尽可能地减轻地方的干扰。余晖以为，垂直体系建立起来之后派出机构和地方之间的协调难度不降反升，不能够有力的处理地方保卫主义难题。他还将纵向权利配置形式基本分为四种派出、一体化垂直、省下面一体化垂直和一般化对等分权。不管何种纵向权利配置形式，研究者都对它们所存在的弊端和问题加以了认真的研究，例如肖兴志、胡艳芳以为食品安全体制中的众多漏洞导致了中国的食品安全事故频繁爆发。在现有的纵向配置原则下，、地方、企业三者之间的利益目的不一样，各监管机构之间存在着一种鼓励不相容的状况。陈鲁峰以为属地管理能够精确及时的发现存在的问题、降低行政成本、保障产品质量，但是会导致机制不够健全，因而文章从总体上支持属地管理机制，而否认垂直一体化的管理形式。孙发锋在文中对垂直管理系统的启用原因、缺陷和改良建议都进行了具体的描绘叙述，以为构架垂直管理体系的关键就是要协调好地方与的关系，构成良性互动，到达集合二者的优势共同管理社会公共事务。尹振东则利用契约理论建立实证模型，比较垂直管理与分级管理的优劣。研究发现，在不同情况下，两种管理方式各有所长。当考评方案容易运作且项目施行所带来的预期损失率较大时，垂直管理体制更好一些;当考评方案难以运作且项目施行所带来的预期损失率较小时，分级管理体制优于垂直管理体制。除此之外，海外学者也特别关心中国监管体系地方关系问题，如美国学者毛学峰曾经在一篇以工商、质监、药监、证监、保监等多个监管部门的垂直管理改革为研究对象的论文中，提到垂直管理式的软集权改革，在有效打击地方保卫主义的同时，却带来了部门垂直保卫主义的后果。谭伟强和杨大利则发现，在分权监管体制下，保障食品安全与给地方经济创培养业时机存在一定水平的矛盾。十分是对于地方而言，经济发展与监管之间存在某种两难的政策窘境。纵观以上学者对食品安全监管体制纵向权利配置研究中，能够看出学界对以上问题的重要对策集中于:加强立法，完善食品安全监管的法律制度保障;变分段监管为垂直监管，或强调地方监管责任，加强属地管理。而我们以为，要理解垂直管理或者地方分级管理体制，必需要在特定的环境中考虑其特定的各种影响因素，在特定的制度体系中加以评论，然而很少有学者对食品安全监管体制的演化经过进行说明，并厘清纵向权利配置机制构成的宏观制度成因。简而言之，本文的研究将聚焦于回答下面问题:中国食品安全监管体制在纵向权利配置机制上经历了如何的改革进程和历史变化?怎样从地方关系的宏观角度解释这种历史变化经过及现在状况的存在?如何能力更好地改良和优化中国食品安全监管体制的纵向权利配置机制?二、1992年以来食品安全监管体制纵向权利配置机制的发展(一)地方分级管理阶段(1992-1995)1991年6月份，当时的卫生手下发了一个主要的通知，即〔关于卫生监督监测工作实行分级管理的通知〕，由此开始，中国食品卫生管理开启了地方分级管理的阶段，通知重要确定了上级监管单位的职责，同时规定上级监管单位不准越权监管，除此之外要求上级监管机构要尊敬当地监管机构的意见，进行监测时，应与当地的卫生行政部门协调统一，并及时将统计资料送交给当地的监管机构。此次分级管理改革意义重大，表示清楚食品工业领域内企业基本成为独立经营的主体，完成了政企分离，也从原来行业管理形式中对食品企业的微观经济行为中脱离出来，而只负责对其食品卫生进行监督管理。分级管理的通知明确了管理的上下级关系，但是施行起来存在多方面的困难，详细表如今造成对同一食品企业反复检测和反复发证，造成企业面临两难的为难境地，更为严重的是不遵守相关法律规定，没收已获得的由其他食品卫生监督部门发放的〔卫生答应证〕;上下级监管机构间业务指点关系不顺造成下级监管部门的消极抵抗，监管标准和频率出现宏大差别，以至由于争夺监管权而放松监管，而一些地方领导对这些现象也起到推波助澜的作用，以为食品监管会阻碍搞活地方经济，这些地方保卫现象的存在严重削弱了监管效果。1995年10月份，〔中国食品卫生法〕于正式颁布，明确规定了由卫生行政部门来主管食品卫生的监督工作，其他的相关部门在规定的职责范围内管理食品卫生监督工作，确立了卫生行政部门的在食品监管中的主导地位，力图避免与卫生防疫站与其他部门的冲突。然而，从历史的角度来看，此次颁布的〔食品卫生法〕有一个很大的缺陷:没有重申1991年通知中的分级管理体制，对于分级管理的施行细则没有制订统一的标准，导致全国各地自成体系，做法不一，纠纷不断，导致一些地方为了响应号召，将企业划分了管辖层级，根据企业的规模以及管理的难度分配给了市和县，重要由市和县两级机构进行监管。由于缺少了明文规定的硬性条件，使上下级之间出现了矛盾，两者之间出现了争地盘、抢企业的现象，但是一旦出现了重大食品安全事故，就开始推卸责任，使得事件的处理缺乏及时性和有效性，而业务上的指点关系，也仅仅停留在了报表的层面。这些分级管理体制的弊端都直接导致了食品卫生事件的频发。面对分级管理引发的一系列监管不力的问题，机构深刻认识到了改革的需要性，综合历史、改革环境等多方面因素考虑，分级管理体制已经不能适应当时经济发展的需要，迫切需要通过强化上一级监督权利来加以整顿，因而垂直管理的改革呼声日渐高涨。(二)半垂直管理阶段(1998-2008年)1998年11月，下发了〔国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案〕，开启了食品监管垂直监管的形式，开始了省级下面的垂直管理。改革方案在机构、编制、、财政经费四个方面进行了规定。工商行政管理局的监管构造的改革为今后的垂直管理形式打下了基础。1999年国家质量技术监督局、2000年国家药监局也陆续开始了省级下面垂直管理的监管形式，至此半垂直监管形式下的食品安全监管团队正式构成。半垂直管理形式的含义是并非所有的监管部门都是采取垂直管理形式，而即使采取垂直管理形式的部门也是以省下面垂直管理形式为主，因而只能称之为半垂直管理形式。加强权利的集中，该监管形式的施行在当时的背景下具有主要的意义:一方面，有效避免地方的干扰，当时中国经济快速发展的一大壁垒，就是地方保卫主义，导致假冒商品充满着市场，为了减少监管中地方的干扰，为市场经济提供一个良好的发展环境，垂直管理开始逐步加以推行。另一方面，能够提升整体的行政能力，随着社会复杂水平的提升，部门的职责越来越细化，各部门之间需要严密的职责分工，可是地方很久以来对高度依靠，没有足够的能力进行有效分工，需要的统筹规划与业务上的指点，这就要求建立一个垂直的管理形式，上级机构作为一个权威的指点机构对下级进行监管方面的指点。2004年下发的23号文〔关于进一步加强食品安全工作的决定〕，正式确立了分段监管为主，品种监管为辅的多部们分段监管体系中，进一步明确了各监管机构的相关职责，逐步构成了多部门联合监管的格局。因而，食品安全监管从原来的卫生部一家基本独揽所有监管任务，发展到监管部门牵涉农业、卫生、食品药品监管局、商务部等等，这表示清楚采用的是一种逐步精细化管理方式，认识到仅靠卫生部已经无法承当日益繁重的监管任务，食品链条越来越长，链条中的多种环节都需要被关注，食品的污染源从微生物到化学制剂，未知的风险因素呈现出爆炸式的增加。半垂直一体化管理政策的施行的确起到了良好的效果，一个主要的标记就是重点食品安全的抽检平均合格率从1995年的83.66%升高到了2007年的88.3500}，当然这也不完全是半垂直管理改革的结果。但是由于各种主客观原因，半垂直管理体系仍然存在一些问题和弊端:第一，权利的争夺，无法彻底解脱地方干扰。监管范围的界定决定了和地方活动场所的大小，当时的法律法规没有对二者之间的权利范围作明确的规定，进而为二者权利的争夺提供了可能。再加上多数地方监管机构是从中分离出来的，职责范围通常与地方的某些历来已久的职责相重合，屡屡引发垂直管理部门与地方之间的纠纷。而纷争的结果较多是地方占优势，由于地方拥有更多资源去影响、干扰以至俘获垂直监管部门，其表现莫过于对于食品安全问题隐瞒、媒体信息披露困难等。第二，各自为政、职责不清，由于地方和地方监管机构之间不存在从属管理，双方便呈现出不配合的态势，地方监管机构不肯意听任地方支持不符合实际的政策，地方也以对所辖事务概不负责为由对地方监管提供的意见推诱、推卸。两者之间的矛盾实际上源于利益驱动下的目的冲突，出于管理方面的迫切需要，机构本能机能逐步走上专业化道路，但是要是使多部门齐抓共管就需要有一个高度协调的管理机制，共同去面对问题、解决问题。第三，人事沟通不方便，重要是在人员的培训、考察、任用上地方监管部门和地方间沟通不畅。如湖南工商局公开表示:垂直管理以来，在人才沟通上，只要上下纵向沟通的空间，这使得系统内的容量和升迁路径越走越窄，在市下面局这种表现愈加突出。市州局领导岗位是成千人盯住几个岗位，县市局几百人关注几个领导岗位。同时又由于人员轮换慢，又普遍存在人员老化与后继人才匮乏等矛盾。第四，财务问题严重，利益是与地方关系背后隐藏的主要因素，两者之间冲突的一个根天性的原因就是利益方面的冲突，在垂直监管机构的监控下，许多有利可图的项目由于不符合质检标准而被禁止，另一方面来说，垂直监管机构和地方也会由于某片地区具有财务效益而去争权，使两者之间的矛盾愈加激化。客观分析，实行半垂直管理体制对执法队伍的建设、打破地方保卫、规范行政行为的各个方面有侧重要的奉献，但其存在的弊端使其无法有效阻拦类似三鹿奶粉安全事故的爆发，究其根本源头则在于与地方监管职责分配不合理，无法构成监管合力，反而掣肘，无法解决食品安全监管意图和权责冲突，无法构成统一协调的监管形式。实际上，保障一个区域的食品安全和人民生命健康原来就是地方的重大本能机能和责任，与地方关系特别亲密。基于这样容易落实问责机制的考虑，让地方从新承当食品安全监管责任似乎成为新的改革选择。(三)地方分权为主的混合管理体制阶段(2008年至现今)2008年10月，下发了〔办公厅关于调整省级下面食品药品监督管理体制有关问题的通知〕:第一，食品药品监督管理机构由省级下面垂直管理变化为地方分级管理，不仅要承受上级主管部门的指点同时也要承受同级卫生部门的监督，在双重管理体制下运行;第二，将省市县三级监管机构与同级的卫生部门进行整合，承受同级卫生部门的指点;第三，将人事管理权下放，由原来的省级行驶调整为市、县机构分别行使。2009年2月，全国人大常委会通过了〔食品安全法〕，成为食品监管方面权威的法律文书。食品安全法在总则第四条中，明文指出建立食品安全委员会，成为更高层次层级的议事机构，统筹协调各方事宜，分析食品安全形势，提出重大政策建议，由此开始便构成了食品安全委员会牵头、卫生部协调、农业、质检、工商、食品安全监督管理局等分段管理的监管形式。由于食品安全委员会的成立重要是设在地方一级，所以也预示了食品安全监管地方负总责机制的出台。2011年10月14日，〔办公厅关于调整省级下面工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知〕颁布，明确取消工商和质监部门省级下面垂直管理体系，改为地方分级管理体制，这是食品安全监管体制从新回到地方分级管理体制的主要标记。2013年最新一轮机构改革，将分散在工商总局、质检总局、商务部等部门分散的食品安全监管本能机能集中到新组建的国家食品药品监督管理总局、卫生计划生育委员会以及原来的农业部，同时在〔关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指点意见〕中，明确指出地方各级要切实履行对当地区食品药品安全负总责的要求，在省级的统一组织领导下，切实抓好当地区的食品药品监管体制改革。要加强组织协调，强化保障办法，落实经费保障，实现社会共治，提升食品药品安全监管整体水平，同时也提到地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方委管理，重要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上承受上级主管部门的指点。在这里后这一年多时间里，各省市的食药机构改革进度各有快慢，特点五花八门，还出现了将工商、质监和食药监三合一的监管新形式，迫使再次紧急下发了〔关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知〕，对地方的改革进度加以催促。但无论如何，这样明显地预示着中国的食品安全监管纵向权利配置机制已经走向了以分级管理为重要特征的混合型管理体制。需要十分指出的是，此次以分级管理为重要特征的混合管理体制，和1992年开始实行的分级管理有很大的不同。从纵向权利配置的权利实质来看，1992年实行的分级管理体制内双重领导体制基本未发挥作用，地方分权刚刚开始，地方自立权较小，其双重领导体制还是延续权威极重的历史惯性，而混合管理体制是以分级管理为主，尤其强调地方负总责和地方自立权，能够描绘叙述为地方的对等分权。三、食品安全监管纵向权利配置机制变化的宏观因素:基于地方关系的视角我们国家的行政管理体制是分级和垂直相结合的管理构造，不同的历史时期有不同的特点，条块机构具有较大的灵敏性，其变化调整的根据是社会政治经济形势、时代背景和地方关系。当需要集权时，垂直管理占领主导因素。地方发展需要自立权和活力时，分级管理得到加强。和地方间的行政性集权和分权都是通过垂直管理的权利分配得以实现。食品安全监管体制属于监管的一部分，其与我们国家行政管理体制的发展是亲密相关的。1992年至今，不仅在横向层面，也在纵向层面不断调整食品安全监管的权利配置机制，能够依次总结为从起初的地方分级管理制度，到半垂直管理，又调整为地方分级主导的混合型管理，每一次的改革都要进行大规模的制度重置，而每一次的重置背后都有宏大的力量推动或者促成改革的构成。食品安全监管不是一个孤立的部分，需要在行政体制改革的大背景下建立，需要与其他部门之间配合运转，在建国前期逐步构成了单一体制的集权。权利逐步上收，在集权的政治背景下政企不分现象普遍存在，严重阻碍了市场经济的发展。市场经济要求市场在资源配置中起基础性作用，80年代以来逐步下放权利，使得地方在外汇、税收、城乡建设等等方面有了一定的自立权，积极发展地方经济，调动地方经济建设的积极性。1992年10月，十四大召开，把建立社会的市场经济作为进一步经济改革的目的，经济基础决定上层建筑，在市场经济大背景的推动下继续自动放权，发挥一地方两个积极性，逐步由集权的垂直管理体系改变为分级管理体制。在同一时期内，推行沿海地区优先发展，大城市建立高新技术开发区，地方之间的经济差距开始拉大，分级管理体制的建立在调动地方积极性方面启到了宏大的作用，食品安全监管的地方分级管理体制的产生跟这一时期的行政体制的分权改革密不可分。为了遏制地方保卫主义的进一步发展，阻拦通货膨胀。1994年开启了分税制改革的大门，进一步上收了财权。1997年7月份，亚洲经济危机在泰国蔓延开来，对亚洲经济造成了重大创伤，使愈加深刻地认识到垂直管理的迫切性，也就是在各种因素的影响下，决定加强宏观调控和监督，从整体监管体制的角度统一法令标准，规范政策在地方的履行力度。从金融调控开始下手，1998年中国人民银行建立垂直管理体制，为了更好的实行垂直管理，解脱地方对金融业务的不良干涉，央行不只撤销了原省级分行，而且新设立的九家分行是跨行政区域设立的。此后证监会、银监会、保监会也开始采取这种管理形式。市场监管机制也逐步进行了垂直管理体制的改革，1999年工商管理局开始实行垂直管理体系，这一系列垂直管理改革是我们国家监管体制中极其主要的开端。垂直管理体制的建立有利于维护权威，坚持政令通畅，最终大大提升了行政管理的效率。跨过纵向权利机制改革的开端，紧接着，2004年国家统计局直属调查队和省级下面土地部门分别实行了垂直管理体制。2006年，垂直管理体制进一步发展，全国范围内国家土地督察局的设立，标记着垂直管理体系在土地监管领域确实立;而环保监管领域，则以派驻执法监督机构为手段，构成对地方环保工作进行监督的垂直管理形式。与此同时，土地监察、环保执法和审计监察都分别派驻特派办，以特殊的垂直管理形式来监督地方。在这一轮的垂直管理改革后，以权威来遏制地方保卫主义的效果基本到达，的法规政策在地方得到统一履行和落实，而食品安全监管体制的半垂直化管理改革也是在这种大的行政改革的宏观背景下产生的。然而，在半垂直管理体制获得成效的同时，地方的本能机能正在改变完善，集权的垂直管理体制在运行经过中固然表现出了克制地方保卫主义，统一国家监管行为，克制公共产品的地域溢出性等优点，但也带来了行动延迟缓慢、信息失真、效率低下、监管重合等多个监管失灵的问题。同时，还有一些声音以为，太多的垂直管理削弱了地方一级的行政独立性和自立性，将有可能会与现行我们国家宪法和地方之的一些规定和精神相冲突，而地方也对此也有不同看法，以为或省级通过垂直管理形式将管理权收走，但管理责任却没有随着管理权的上收而上收，出了问题仍然要追查地方官员的责任，客观上造成了权责不对称的弊端，导致地方官员们对垂直管理体系的存在一直存有看法，再加上近些年来垂直管理部门往往成为腐败的重灾区，也引发了人们对垂直管理之后权利制约的反思。有基于此，自2003年开始的机构改革就不再过于突出垂直管理改革，而是应当逐步将一些地方能够承当且愈加擅于的领域本能机能加下面放，固然没有对原来的垂直管理体系进行太大的调整，但在详细的运作经过中却逐步加大了地方所享有的权柄，以便做到权责一致。2008年的机构改革，是根据行政管理体制改革的总体布置，从促进经济社会又好又快发展出发，突出了探寻求索实行本能机能有机统一的大部门体制、加强社会管理和公共效劳部门、合理配置宏观调控部门本能机能等内容。与此同时，食品安全作为市场监管和公共效劳的主要部分，在垂直管理获得成效的同时，仍然暴露出很多垂直监管体制的不足，其在2008年机构改革的大环境中，得到了再度加强。但是加强方向却不是垂直监管，由于地方关系中收权在90年代的改革中已经得到加强，但仍然有一些问题出现。已经认识到简单的收权和垂直管理并不能完全解决问题。在半垂直的监管体制下，食品安全恶性事件仍然不断爆发，究其原因首先是垂直监管体制的先天不足，垂直管理体制自己并没有彻底杜绝地方干涉，本能机能部门的所在地和执法监督环境在地方就导致，当地方的政绩目的与本能机能部门垂直监管相冲突矛盾时，地方还是能够动用丰富的资源力图影响以至俘获监管机构;垂直监管体制的本质是本能机能部门统一履行的政令，而在经济高度发展的当今社会，经济差距、行业差别、人文地理环境、创新与发展动力都需因地制宜，垂直监管在使政令统一的同时，也使得监管较难兼顾经济发展的地方特性，可能导致监管政策不能灵敏而有效的履行，与地方经济发展相悖，市场监督执法自己既需要严格的把握监管原则，保卫全局利益，同时也需要灵敏的根据地区行业的差别，制订有效的监管方式，只要因地制宜方能对当地区的行业进行有效的监管。其次，分级管理改为垂直管理后，也带来一些其他问题。垂直监管部门自己的监督弱化，地方的法律、纪律检查监督机关被排除在垂直管理部门之外，使得监管执法自己的监督弱化，可能对机构自己反腐倡廉晦气;本能机能部门太多的垂直集中管理，可能导致地方管理的架空，从久远角度来看对地方经济发展晦气。最后，我们国家的税收制度决定了财税的大部分集中于，本能机能部门的垂直监管形式往往容易获得从上级本能机能部门获得财务支持，而地方各级其他本能机能部门往往担负职责较多，这样就造成事权与财权不统一，容易构成权责不公平不统一现象。综上所述，条块分割带来了部分不同从属本能机能部门间的权利摩擦和各自为政，进而由权责不清导致行政壁垒和纠纷。因而，我们能够发现，在地方保卫主义得到一定遏制的情况下，垂直管理体制暴露出的问题说明，半垂直管理体制在理论中就并非一定优于分级管理体制。至此，在这样一种宏观的地方关系的背景下，食品安全监管又从新回到分级管理为重要特征的混合型监管形式。四、研究结论与政策建议本文对自1992年以来中国食品安全监管体制的发展轨迹及现在状况进行了回首分析、并结合与地方关系的宏观视角分析纵向权利配置变化的背景，在这里基础上，本文以为要进一步优化当前的以分级管理为主导的混合型管理体制，避免中国的食品安全监管体系走向集权分权再集权再分权的恶性循环怪圈，提升监管经过中各层级的协同合作，必需借鉴监管联邦主义(regulatoryfederalism)的设置理念，详细能够从下面几个方面着手加以改良:第一，建议构建统领、省级监督和支持、市县灵敏有效履行的协作治理构造。这既需要在全局角度统筹协调、统一政令，部委加强对食品安全标准、风险评估与预警、政策指点等全局工作，也需要地方监管部门灵敏有效的履行。在食品安全监管中，根据与地方各自的优势与优点，的职责重点应当放在食品安全标准制订、食品市场准入审批、建设食品安全预警体系等事前监管环节，而地方的本能机能重点则更多地集中在食品企业经过监管、食品上市后风险监测评估、食品安全稽察执法等事中事后监管阶段。第二，建议加强分级管理中的垂直因