教案：第四章 公共管理责任与监控（《公共管理学》课程）

讲义：公共管理学PAGEPAGE22公共管理的责任与监控教学目的：一、了解公共权力的内涵与特性二、了解公共责任的概念、性质与落实三、认识公共权力监控的基本涵义、对象、方式和监控机制教学重点与难点：一、公共权力与公共责任的涵义、特性二、对公共权力监控的涵义、监控的对象、方式以及监控机制和监控中的常见问题教学方式：课堂讲授与自学、讨论学时分配：4学时教学过程：第一节公共权力与公共责任教学要点：一、公共权力的内涵、特性二、公共责任的概念、性质与落实教学内容：一、公共权力（一）公共权力的内涵公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。公共权力的内涵可归纳为四点：1.公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者。2.公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。不同层级的公共组织或同一公共组织内部的不同层级的公共管理者获得的权力，是由上向下逐级授权的权力分配方式形成的权力体系。3.公共权力的最终作用对象是公共事务。公共权力的作用关系非常复杂，它包括公共组织间（上级对下级或同级问）的相互作用，公共组织内部的权力分配和相互作用，也有公共组织对私部门组织或个人的影响。但是，不论是直接或间接的权力作用，最终都指向公共事务。4.公共权力的目标是谋取公共利益。（二）公共权力的特性1.社会性公共权力属于社会全体成员，其基本职能是社会职能，是公共组织管理的基本手段2.政治性在阶级社会中，公共权力是为统治阶级服务的。政治过程往往表现为对公共权力的争夺。3.工具性人们争夺公共权力本身不是最终的目的，而是将公共权力视为实现特定目的的工具。正是公共权力的工具性，使之成为各利益集团争夺的对象，各集团都希望通过获取更多的公共权力达到本利益集团目的。4.独立性独立性是由于公共权力的拥有者与公共权力的执行者分离造成的，公共权力的独立性表现为公共权力与公共利益的分离。公共权力大多数时候与社会公共利益相一致，但有时也会成为危害社会公众利益的工具，故社会成员有必要加强对权力的监督和制约，使其符合社会公共利益的需要。5.多元性公共权力可以发挥多种职能作用，是公共权力多元性的表现。（三）公共权力与公共责任的统一公共权力的授权必然伴随着责任的确定，公共组织在获得社会直接或间接授权时，也就承担着相应的责任。即所有公共组织（尤其是政府机构）作为整体，必须对全体社会成员负责，服务于社会公众，不得滥用职权以及权力。由于现实中，全体社会成员公共利益的内容非常广泛，因此，必须对众多公共组织进行责任分工和权力分解，使之更好地为社会公众服务。二、公共责任（一）责任的概念责任（Responsibility)的概念包含两方面的涵义：主观责任（SubjectiveResponsibility）和客观责任（ObjectiveResponsibility）。1.主管责任主观责任，指忠诚、良知以及认同。主观责任是道德的反映，公共管理者的主观责任是公共职业道德的反映，是对责任的感受和信赖。主观责任认为，人们之所以以特定的方式行为，是因为信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些源于内部力量的驱使。2.客观责任客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务，即所有的客观责任都包括对某人或某组织负责（职责），也包括对事务或人的管理和实现某一目标负责（义务）。公共管理的职责是与公共管理者的职业角色相联系的职能和任务，承担职权范围内的行为后果的责任，即它强调的是对授权者负责任和承担行为后果。公共管理的义务，是道义上的，以契约形式规定的或法律确定的任务内容。它强调的是责任范围以及在责任范围内需要做的事情。（二）公共责任的性质公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。从公共权力的来源看，公共责任是公共组织整体上对全体国民负责任。公共责任的性质可归纳为三方面：1．公共责任是一种任务公共责任具体规定了应该做什么（或不能做什么），需要达到什么目标。在赋予公共权力时，实际上对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式、作用内容都应有较具体规定，这就是与公共权力相应的公共责任。在落实公共责任时，必须明确指出具体的任务。公共管理者应该认真履行自己承担的公共责任的任务，否则，如果在行为过程中出现违规或失误，将失去公共权力或受到相应的处罚。2.公共责任是一种义务公共组织或公共管理者在接受了公共权力之后，也就承担了为社会谋取利益的义务，这是公共责任的目标导向的要求。在不同时期、不同的社会形态下，公共责任的义务的内涵是不同的：（1）在西方封建时代，公共责任是一种契约性义务。在契约规定的期限或条件内，政府官吏对国家最高统治者负责，存在着包括人身隶属在内的绝对服从关系。（2）在缺乏民主与法制传统的东方封建国家，公共责任则基本上是一种道义上的义务，其全部目的就是确保官吏对君王的绝对忠诚，官吏履行着为封建帝王尽忠效力的义务。当今时代，随着世界各国民主与法制化的发展，公共权力与公共责任主体多元化，各国公共组织及其管理者所承担的服务公众的义务，逐渐由道义、契约形式转变为以法律形式加以规范，即法律义务。3.公共责任是监控与约束的条件公共权力机关及其管理者必须按照公民的意志行使权力，如果公共管理者未完成任务或出现违规、失职的行为，将受到监管者的处罚或制裁。可见，公共责任是对公共权力行使过程进行监控的前提条件，也是对公共权力进行约束的基础。如果没有公共责任，则无法追究违规违法者，也无法达到警示其他公共权力拥有者的作用，更无从谈起对公共权力的行为约束。（三）公共责任的落实1.公共责任落实应坚持的原则（1）公共权力与公共责任应对等；（2）公共权力与公共责任的分配应明确；（3）公共权力行使过程必须受到监控；（4）公共权力机构具有行使权力和承担责任的能力。2.公共责任的落实的途径落实公共责任，应从三个方面着手：（1）公共责任的分配问题公共责任的分配应当清晰明确，而且公共责任与公共权力相对应，即拥有多大的权力必须课以相应的责任。（2）公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现监控不仅可以监督和约束公共权力的行使过程，而且是评价公共权力作用效果、落实公共责任的一种有效方式。失去监控的权力与责任最有可能出现的情况是公共权力的不断膨胀和公共责任的不断萎缩，这是人们偏好权力而厌恶责任的一般表现，因此落实公共责任不能没有监控。(3)落实公共责任必须具备相应的客观条件在进行权力与责任分配时，应考虑到承担公共权力与公共责任的组织和个人的具体情况，不具备承担能力者，不能赋予其公共权力。承担公共责任的能力是指公共组织行使公共权力的各种资源状况，如公共组织成员的工作能力、公共组织的财力以及公共组织的其他环境因素对行使公共权力的影响等。(4)公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控在逐渐完善法制，加强客观责任落实的同时，不能忽视主观责任机制的建立。重视思想道德教育和宣传，树立良好的社会风气，做到以“德”治国，这些也是落实公共责任的非常重要的环节。第二节公共权力的监控教学要点：一、对公共权力监控的涵义、对象及方式二、公共权力监控的机制三、正确处理对公共权力监控中的问题教学内容：一、对公共权力监控的涵义（一）公共权力监控的概念对公共权力的监控，是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。对公共权力监控的实质，是对拥有公共权力的公共组织或个人进行监控，防止他们滥用公共权力，保证公共组织目标的实现。（二）公共权力监控的内涵对公共权力的监控，包括以下内涵：(1)对公共权力监控的主体是多元化的它包括具有公共权力的机构之间的相互监控，专门设立的公共权力监控机构，如立法、司法、审计等机构的监督，公共组织内部上级对下级或下级对上级的监控，此外还有社会公众对权力机关的监督。(2)监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者(3）对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控二、对公共权力监控的对象及方式（一）对公共权力监控的对象对公共权力监控的对象，主要是针对具有公共权力的组织或个人。由于任何公共组织都是由一个以上的公共管理者组成，对公共组织的权力监控，实质上是对公共组织的由每个具有不同权力的个人构成的权力体系的监控。因此，公共权力的监控最终也要落实到对公共管理者个人的监控。（二）对公共权力监控的方式在公共管理过程中，对公共管理者个人的公共权力控制，可分为两个方面：即主观控制和客观控制。所谓主观控制，并不是指公共组织的内部的控制，而是公共管理者内化了的态度、价值观和信仰等因素对其自身的控制力，又称为“内在控制”。加强主观控制的手段主要是思想教育、培训等，也可以通过创造良好的工作环境和氛围来影响公共管理者的态度、价值观。所谓客观控制，指公共管理者的外部因素对其行为的约束或影响。如国家的法律法规，公共组织内部的规章制度或工作程序，社会公众的监督等都属于客观控制，又称为“外在控制”。相对于公共组织的控制而言，对公共管理者的控制是最基本的控制过程。三、公共权力监控的类型在对公共权力监控的过程中，涉及监控主体、监控对象和监控过程。由于监控主体、监控对象以及监控过程的多样性，我们可以从不同角度划分出多种监控的类型：（一）从公共组织行使公共权力的过程看，可以分为立法监控、执法监控和司法监控；（二）从监控主体的划分看，可以分为立法组织监控、审判组织监控、监察组织监控、群众组织监控、新闻单位监控、公民监控等；（三）从隶属关系上划分，可以分为上级对下级的监控（又称为“下行监控”）、下级对上级的监控（或称为“上行监控”）、同级之间的监控（或称为“横向监控”）等；（四）从监控手段上划分，可以分为立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控等；（五）从公共权力职能上划分，可以分为财政监控、审计监控、税收监控等；（六）从时间或范围划分，可以分为事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控等。四、公共权力监控的原则（一）合法性原则公共权力机关制定的法律法规，发布决定和命令，采取的措施等行为，必须符合国家宪法、法律及政策要求，同时也是重要的监控内容。也就是说，政府机关及其工作人员在公共管理过程中的一切行为均须符合国家法律，否则将追究违法者的法律责任。同时，监控主体，即那些具有监控权力的机关，也必须依法行使监控权。(二)公正性原则对公共权力的监控，必须遵循“公开、公平、公正”的原则，监控主体在实施监控过程中，对待不同的监控对象应采用统一的监控标准，不能随监控对象的变化而有所不同。应做到监控活动信息公开，同时接受全社会的监督。(三)经常性原则对公共权力的行使过程进行监控，应贯穿于公共权力行使过程的始终。监控本身不是目的，关键是实现组织目标，失去监控的组织是谈不上效率的，偶尔为之的监控也同样达不到监控的效果。因此，监控行为和监控方式应遵循制度化和经常性原则。(四）广泛性原则对公共权力监控的广泛性原则，主要体现在监控主体的多元性，同时也体现在监控客体和监控内容的广泛性上。一方面，由于公共管理者相对其他组织或个体而言，既是监控者又是被监控者，不可能出现一个具有公共权力的管理者只是监控者或只是被监控者的单一角色的情况，因此监控者和被监控者包括了所有拥有公共权力的组织或个人。另一方面，公共权力运行过程贯穿于公共管理的全过程，所以对公共权力监控的范围涵盖了整个公共管理活动的过程，说明监控内容的涵盖面非常广。(五)系统性原则建立一个制度化的、协调的公共权力监控机制是提高监控绩效的保障。当今世界公共权力的运行过程日趋复杂，权力分配体系和结构也出现分化，为了提高公共权力的绩效，必须加强监控的效率和力度，使监控行为制度化，而且有必要在多元化的监控主体之间做好协调工作。制度化和统一协调的监控机制是降低监控成本、加强相互分工合作的前提条件。五、公共权力监控的机制（一）公共权力监控机制的必要性1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正为了弥补公共权力的执行者自身局限造成的不良后果，需要适当分散权力，避免独裁式公共管理者，而且公共权力的监控者也应该由具有各方面专长的专家组成。2.公共管理者也具有“经济人”的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。对此，应该有针对性地加以制度约束，使被监控者违规必受惩罚，而且惩罚的代价大大高于违规的收益，使违规者得不偿失。所谓制度的约束，就是公共组织外部的法律和公共组织内部的规章的约束。为了使监控者有法可依，必须制定完善的规章制度，同时需要监控者的尽职尽责。3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化从监控成本上考虑，对公共管理者实行严密的监控，必然需要一定的监控成本，过高的监控成本是一种浪费，也违背了监控的宗旨。为了减少监控成本，在对公共管理过程监控时，不可能实施全过程监控，而是根据公共管理过程中的具体情况，选择关键的切入点和有效的衡量指标与标准，对公共权力进行监控。4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控在对监控者赋予监控权力的同时，也要使监控者承担相应的责任，他们必须对授予其监控权力的主体负责，如果监控不严造成不良后果，就要追究监控者的渎职责任。对监控者的控制往往通过被监控者的绩效来衡量监控者是否尽到责任。5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效由于监控者和被监控者之间的信息不对称，使监控者的监控效果受到一定程度的削弱。被监控者从自身的利益考虑，会故意隐瞒一些对自己不利的信息，阻碍监控者的有效监控。因此，公共权力监控者应经常与被监控者及相关的组织和个人保持联系，到现场参观，听取受监管组织成员的意见或建议，建立有效的监控信息收集与反馈机制。（二）公共权力监控的机制1.外部监控机制公共组织的外部监控，是整个公共组织运行机制和组织形式的综合表现，它反映出公共权力的分配关系、公共组织地位和作用及其受到的制约。外部监控机制包括以下几个方面：（1)立法监控立法监控的主要内容，一般包括：监控宪法的实施；监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行；监控行政法规的合法性；处理其他公共组织之间的争端等。在实行“三权分立”宪法原则的国家中，公共权力被分为三个部分：立法、司法和行政。这三部分权力分别由三个公共权力组织独立行使，三者之间是互相牵制、互相约束的关系，立法机关对行政的控制，主要是通过质询权、调查权、弹劫权、不信任表决权等方式实现。在我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家立法权，对重大事务的决定权、任免权和监控权。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”人民代表大会监督政府的方式和内容主要有：听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；审查政府的法规；发布决定和命令；进行视察和检查；受理申诉和检举；罢黜职务等。(2）司法监控当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生并非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。正如立法对行政的控制一样，法院也是监督行政的一种重要力量。一旦公共管理者有违法行为，法院便采取制裁行动。一旦权限被误用或滥用，法院有最后的制裁权。因此，公共部门必须受到法院的控制，而法院是否能实行有效的控制，这也是关系到责任是否实现的一个大问题。从公民权益的角度来看，司法控制不仅有助于维护行政之责任，更重要者，在行政权力导致人民的权益受到损害的情况下，给予受损的权益以司法上的救济，这本身便是责任政府的核心要求。在司法控制的责任机制当中，司法审查和宪政赔偿责任是最为重要的两个方面。(3)政党和社会团体监控政党和社会团体出于本集团利益考虑，对公共权力的作用施加影响，同时，为了保障本集团的利益不受损害，对公共权力的行使过程实施监控。就政党和社会团体而言，这种监控行为是一种自觉的行为，是利益机制作用的体现。政党或社会团体对公共组织行使公共权力过程的监控是必要的，而且这种监控的力度也是非常大的。这主要是由于：第一，政党或社会团体的成员分布广泛，这为监控者提供了更加充足的信息来源，使监控更及时、准确；第二，由于政党或社会团体的监控行为是一种自觉行为，这使得监控的效率更高而且相对其他监控形式而言监控成本较低；第三，政党或社会团体作为监控主体，其部分成员又是公共权力的拥有者，这使外部监控内在化，监控更为直接有效。(4)社会监控社会监控，是指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。国家公共权力组织已经建立了群众监督机制，如信访制度、举报制度、申诉制度、政务公开制度等。(5)舆论监控随着社会的发展与进步，舆论监控日益成为社会关注的焦点，成为社会调控公共权力关系的重要手段。改革开放以来，我国的舆论监控有了质的进步，表现在：第一，舆论监控逐步得到法律的比较坚实的保障《中华人民共和国宪法》规定公民有言论、出版等自由，并且在实践中取得了相当大的进展。第二，加强舆论监督的内容已经写进了党和政府的有关文件党的十三大报告中首次使用了“舆论监督”的概念，明确指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风做斗争。”第三，舆论监督的制度化和法规化进程已初见成效，在党风廉政建设中发挥了重要作用。2.内部监控机制内部监控机制，是公共组织结构形式和内部运行机制的综合表现，反映了公共组织自身作为监控主体对组织内部各部门行使公共权力过程的监控。其目标是保证公共权力行使的统一和提高公共权力活动的效率。(1)结构监控结构监控，是指与公共组织结构形式相关的监控机制。它是一种最主要的内部监控形式，主要包括两种类型：纵向监控（又称为垂直监控）和横向监控（又称为职能监控）。纵向监控，是与公共组织直线结构形式相联系的一种监控机制，调整的是组织内部指挥和服从、命令和执行的关系。纵向监控体制主要是根据隶属关系确立的层级监控机制，其内容主要包括：上级对下级的监控权力和责任；依法监控的法定内容；上级对下级的任免和奖惩；以及下级对上级的监控等。横向监控，是与公共组织职能结构形式相联系的一种监控机制，目的在于保证公共组织的运行效率。横向监控是根据业务范围或行业范围分工协作的监控体系，如计划部门负责计划方面的监控、财政部门负责财政监控等。监控内容主要是计划、组织、人事、协调、预算等职能部门在职权范围内对行使公共权力和承担公共责任的监控。(2)纪律监控纪律监控，是指在公共组织内部设立专门的监控机构（或由有关职能部门代为行使监控），负责对该组织内其他行使公共权力的部门进行监控。纪律监控主要是对公共组织内部的规章制度的执行情况进行监控。对违反组织纪律的予以惩处、对遵守规章制度者予以奖励是公共组织进行管理的常用手段。(3)法律监控法律监控，主要指对国家行政机关的监控。在国家行政组织内设立行政监察、监督或政法机关，对国家行政机关及其工作人员实施监控。其主要特点是：第一，实施监控的机关隶属于国家行政组织，一般由政府统一领导和管辖，不同于外部监控中的司法监控，但与司法监控有衔接关系。第二，监控机关依法独立行使职权，不受其他行政机构和个人的干涉。六、公共权力的监控方法公共权力的监控方法，是指监控主体为达到监控目标所采取的措施和手段。具体的监控方法主要有以下几种方式：（一）指导指导，是上级对下级权力机关和个人进行业务和工作方式的指导，以提高公共权力的影响力，最终实现公共组织目标。指导是公共组织中上级对下级进行控制常用的事前监控方法。它通常包括：命令、要求、指示或建议。命令是在紧急情况下处理问题的方式，具有一定强制性；要求则是上级对下级提出的工作要求，是一种制度化的任务安排；指示或建议是一种非强制性监控方式，主要是发挥下属的创造力和主动性。（二）绩效考核对公共管理者实行绩效考核，是对公共管理者行使公共权力行为结果和过程的一种评价，它是调整公共权力和公共责任关系的重要手段。通过绩效考核，可以了解被考核者的管理素质、工作能力、工作业绩和效果等，从而达到对公共管理者调整的目标。例如，对被考核者的奖惩、岗位的调整、有针对性地加强培训、重新分配公共权力和公共责任等，都需要以绩效考核结果为依据。（三）工作汇报工作汇报，是下级定期向上级管理者反映工作情况的一种方式，也是上级了解下级公共管理者的公共权力行使状况和公共责任落实情况的手段。通过对下级单位（或个人》的汇报情况进行分析，上级可以发现问题，并责令下级予以纠正。（四）预算与审计预算是事前监控，它不仅可以节约公共权力的运行成本，将成本控制在一定范围内，而且可以合理运用公共管理资源。审计则是事后监控，对公共权力的运行结果进行审计，主要是对公共部门的财务执行情况进行审验，检查其财政支出是否超出预算范围，保证公共权力运行过程高效、廉洁。（五）审核与批准审核与批准是上级公共管理组织（或个人）对下级公共权力部门的运行过程进行事前查验的方法，是对被监控者的未来行为进行预测、判断和做出决策的过程，是确保被监控者的行为合法、合理的有效手段。（六）视察与调查视察与调查，也是行使监控权力过程的一种方式，从公共管理的角度看也是一种权力。视察与调查的目标是了解被监控对象的情况，以便作出调整性策略。调查权是各国立法机关普遍行使的一项重要监督权，分为经常性的国内调查和临时性调查。调查权往往由专门的调查委员会行使，调查的范围往往涉及法律执行、政府官员的违法失职行为。调查的结果可能导致对公共管理者的弹勃或对公共权力机构的不信任。民意调查，是调查的一个重要方面，民意反映了公民对公共组织的期待，对公共组织政策的评价，对公共组织行为和绩效的评估，这一方面构成公共组织的公共责任的基础，另一方面也是对公共权力行使过程的监控。因此，进行民意调查是促进公共责任的基础工作。（七）质询质询，是指质询者以个人或集体名义，一般通过书面形式，对于政府的某项决策，向行政机关领导提出询问或质问，要求答复。质询的内容十分广泛，凡是与政府政策、公职有关的事项均可提出质询。质询权一般分为询问和质问，后果亦不同。询问，是议员向政府就某事发问，被询问的政府官员必须给予回答，但不能引起辩论；质问，所提出的问题比较严重，一般需要辩论，辩论后还可能进行信任投票，如果不信任投票占多数，就会导致政府危机。（八）受理申诉和控告申诉与控告，是指监控主体对公共权力机关（或个人）在执行公共权力过程中，损害公共利益的行为提出法律诉求。申诉是针对公共权力行使过程中损害公共权益而提出的；控告是对公共权力行使过程中的违法行为而提出的。申诉和控告主体，可以是公民、社会团体、政党、检察机关、纪律检查部门等。受理申诉和控告的部门是纪检监察部门和司法审判机关。七、正确处理对公共权力监控中的问题（一）公共权力监控中存在的问题1.对被监控者实施监控的问题（1）专业知识与信息不对称公共管理者在其专业领域可谓是专家，外人无法挑战其专业性，也不能用间接的方法揣摩其决策或行动；同时，公共管理者掌握着一般人无法获知的信息，而这些信息通常是决策的重要基础。公共管理者所拥有的特殊专业知识和信息，使得他们比监督者更有优势，可以躲避监督。（2）专职地位的优势绝大部分被监控对象——公共管理者——都是全职的，而外部监督者无法全身心地观察与掌握他们所做的一切。例如，议会有其他许多活动，因此它对行政监督投入的时间是有限的，而且也缺乏足够的诱因去监督政府行政机关。（3）人事制度的保护性质为了减少因政治波动对政府各部门造成冲击，各国逐渐实行公务员制度以保持公共行政的中立性。随着公务员制度的发展，人事制度予以公务员的保障也大大增强。虽然对公务员的惩诫和开除是有可能的，但也是相当困难的。对一些情节轻微的贪污受贿行为，如利用公共资源图己小利可能不予惩罚，对一般的违法行为也往往不了了之，除非引起民愤。（4）被监控者设法逃避监控被监控者出于各种目的，如扩大公共权力、以权谋私、为自己的利益集团谋取利益等，往往会设法逃避监控，这就是所谓“反监控法则”。决策者或高级官员越是致力于控制下级的行为，部属就越致力于付出更大的心力去规避这些控制。2.对监控者实施监控的问题（1）监控者内在动力不足监控者能否实施有效监控，很大程度上取决于监控者的主观责任，即道德规范和公共责任机制。由于对监控者的行为规范不可能过于细化，给监控者留下了较大的自主决策空间，因此，监控者的道德修养、敬业精神等对监控效果影响较大。在监控过程中，如果将监控结果与实现监控者的利益联系起来，可以激发监控者内在的监控动力，但在监控机制中融入利益机制有一定的难度。（2）对监控者的公共权力的监控与约束由于监控者的监控权是一种公共权力，也同样会存在滥用公共权力的行为。因此，对监控者实施监控很有必要，但现实中对具有监控权的组织和个人实施监控的力度不大。（3）监控者之间的协调公共权力分立的目的是为了落实公共责任，但立法、司法、行政三部门有各自的职能、角色和利害关系，在缺乏协调的情况下，彼此的监督制衡容易造成监督能力的丧失。3.组织结构和功能的分割问题公共组织的权力、结构和功能是分割的，政府的功能和职责亦是重叠交叉的，而且许多问题的解决需要不同机关彼此分工与配合，因此便产生了行政责任的多头问题，责任不易明确。4.公共权力的监控成本问题公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。（二）正确处理监控中的问题1.建立监控机构在公共组织自我监控和相互监控的基础上，建立独立的、专门的监控机构很有必要。独立的监控机构在管理体制上独立于监控对象，做到监控者人、财、物的真正独立，因此可以减少来自监控对象的干扰和约束，确保独立行使监控权，并提高监控绩效。专门的监控机构实行专业化分工，由于被监控对象分布在不同行业或领域，因此需要有相应专业水平的监控者实施监控。专业化的监控方式在一定程度上解决了被监控对象因专职地位优势造成的监控困难问题。2.完善监控机制完善监控机制主要是完善监控制度，将监控纳入法治轨道。完善监控机制的首要工作是使监控制度化，以使公共权力在宪法和法律的范围内运行。运用法律、规章等制度化方式来规范监控主体、监控范围、监控方式和监控程序，可以落实监控者承担的公共责任，而且可以提高监控效率。在提倡被监控者承担主观责任的条件下，还应重视客观责任的作用，特别是以制度化方式规范监控者和被监控者的行