教育政策分析主体性价值视角及方法论概述

教育政策分析：主体性价值视角及方法论概述摘要任何政策活动得以展开的第一要素就是政策参与者——政策主体政策主体是任何政策得以开展的前提和目的教育政策同样是多个政策主体活动的结果政策主体依据自己不同的政策诉求形成各自不同的政策主体性价值任何现代社会的教育政策主体由国家执政党政府非政治社会组织以及个（家构成这些政策主体性价值构成了政策活动的逻辑起点和终点因此基于教育政策主体性价值视角分析教育政策活动为当前的教育政策研究提供了一种符合现代教育民主机制的分析视角。关键词：教育政策、政策主体、主体性价值一从1950年，美国政治科学家拉斯维尔提出“政策科学”概念以来，政策研究以社会生活中的政策领域即现实的政策实践政策系统及政策过程作为研究对象，逐渐形成了相对独特的研究领域。现在，政策研究成为政治学、经济学、社会学行政学等学科领域越来越受关注的热点问题这与学术界与社会公众对公共领域的关注越来越多有极大的关系这是因为政策在更大广度和深度上影响着社会公众的生活同时得益于现代媒体技术发展的影响政策也越来越多地受到社会公众的关注。同时也有越来越多的各个领域的学者开始把政策研究作为一项学术追求或职业选择他们或来自于传统的学术机构或来自于具体的政策实践领域或来自于第三方的政策评价机构但是在中国政策研究的发展实质上并没有更深刻地影响到更优的政策决策，正如美国政策学者罗伯特·海涅曼所言“在各级政府和政策过程的每个阶段问题的分析研究和项目的评估司空见惯然而尽管复杂调查分析方法不断发展政策分析仍然没有对政策制定者产生重大的实质性影响政策分析人员仍然远离决策的权力中心1这种情况产生的可能原因一方面是因为政治系统运行的封闭保守规则另外一个原因就是政策本身就具有非常复杂的属性封闭保守的政策制定系统使得外部社会公众或专家没有机会和条件了解政策的运行机理或者获得政策运行的全部知识与信息政策本身运行也是1[]罗伯特·海涅曼，威廉·布卢姆，史蒂文·彼得森，爱德华·卡尼.政策分析师的世界：理性、价值观念和政[M]．北京：北京学出版，201：1．多主体参与的复杂系统所以探寻一种简单而有效的政策分析方法成为政策研究者必须面临的问题同时政策是与具体的社会实践联系在一起的任何政策都具有相对独特的对象领域比如经济政策文化政策民族政策社会保障政策教育政策等这些独特的对象领域有更加增加了政策的复杂性所以部分政策学者开始把复杂性理论引入政策研究领域反过来如果从具体的政策对象领域来思考政策复杂性的问题或许能够探索出一条相对独特的分析思路这其中教育几乎是所有现代民主国家都必须面对且极其具有广泛影响的一个政策领域。二在计划时代的中国教育政策制定与运行与其他的国家系统政策一样是作为自上而下的权威系统或行政系统的附属物出现的并没有太多的政策学者参与其中进行研究当时把整个国家的社会生活都纳入计划范畴是典型的时代标签。在计划体制下由所谓精英构成的国家权威体系安排社会生活的各个领域社会公众仅仅是社会生活的参与者而并非创造者非权威系统的政策研究者并没有机会把政策研究的内容技术方法应用到更为具体的政策领域社会公众更没有条件把自己的想法传递到政策决策层面内而且严格来说在计划时代是不存在所谓的公共领域这个概念因为在强调集体主义的时代一切都可谓公共领域但这种公共领域并非当前与多样化的私人领域相对的公共领域没有真正意义上的公共领域也就意味着不可能形成符合社会公众需要的公共政策当然没有真正公共领域的时代不可能产生出强调不同人的权利和多元诉求的公共政策，更多地是强调基于阶级分析概念的政策这种基于阶级分析概念的政策事实上应该说是一种指令性计划的变种并非当下所言的政策自然而然我国的教育政策同样与其他领域的所谓政策一样具有着典型的权威主义气质精英主义色彩或计划经济影子。与中国教育政策深受权威主义影响不同的是西方的教育政策则似乎相对较少地和权威系统发生联系至少在权威系统和教育系统之间还有专家社会组织或公民团体等作为中介美国教育政策学者彼得森曾经论述美国的教育政策时指“教育政策的形成完全由这一领域的专家独立完成并不受外界压力的影响。虽然后来的很多教育政策也逐渐会看到权威主义的影子，但是，2013年3月26日，美国印第安纳州最高法院全体法官以五对零满票支持该州学券（Shoolouhr）项目又使得该州的教育系统远离了权威主义的影响。这并不是说西方国家的教育政策就不受权威主义的影响比如法国的教育政策的制定同样深受精英主义的影响，法国学者布尔迪厄在其名著《国家精英：名牌大学与群体精神》中曾经深刻而实证地论述过教育领域中的精英主义或权威主义思想但是至少来说西方的教育政策囿于西方的民主政治体制不得不在出台教育政策的时候需要相应的政策研究者利益相关者或政策直接参与者参与其中用以证明政策自身的科学属性。人类独有的教育系统同样是公共政策的对象领域公共政策所从事的无论是价值分配机会分配还是物质资源的配置同样也适用于教育领域教育领域同样也是非常复杂的系统领域也是不可能形成统一标准或达成一致的领域这同样也是教育领域的特征如果要在教育系统追求统一与标准那或许是一个民族的悲剧这是因为本来接受教育的人就是多样且千差万别的如果对人追求统一与标准必然是一个更悲剧的结果历史的经验已经充分证明过这一点马克思曾经“人的异化来概括这一类问题伴随着改革开放中国社会主义市场经济体制的确立急速地改变着中国社会的各个领域社会各个领域发生了重大的变化，社会多元价值观念开始形成，社会活力开始恢复，社会诉求开始得到关注，社会自由度开始增加扩大范围的私人领域开始出现同样公共领域也逐渐成为社会关注的内容政策也逐渐伴随着中国公共管理学科的生根发芽逐渐发展起来。教育领域的公共政策也就表现出更多样化、多元化甚至是多层次的诉求。教育政策的复杂性可见一斑，美国教育政策学者佛兰德·S·柯伯思在考察美国教育活动的基础上指出“教育政策的制订是一门极为复杂的学科，有成千上万的人参与了这项令人眼花缭乱的制订工作它有它自己的文化历史背景它自己的合法惯例它自己财政上和政治上的依托以及它自己的专门术语总之因为它的领域之广阔和多变以致使大多数学者想对它的本质增加些真正理解是需要费些力气的1理解教育政策也是非常艰难的一门技术与学问同样计划经济时期中国的教育系统虽然深受权威主义的影响但同样也是存在着足够的复杂性。这样看来如果把政策研究与教育领域结合起来进行研究就可以具有两方面的好处一方面可以紧贴政策的对象领域开展研究另一方面教育领域的政策活动丰富了政策研究的内容在纷繁复杂的教育政策领域探寻出一种政策分析方法不仅仅丰富了教育政策研究，为中国的教育政策研究提供一种不同的视角，同样，也可以促进一般的政策研究，推动政策科学的发展。教育政策分析是一个方兴未艾的研究领域近年来受到了越来越多研究者的关，而且，教育政策几乎是现代民主国家都必须面对的一项公共政策内容。但是即使在国外在教育政策研究中理论一致很难发展起来这种情况的出现1[美]斯图亚特S.那格.策研究百科全[C.林明，.北京：科学技术文献出版社，190：4.与教育问题研究中缺少一种能广泛为人们所接受的知识分类学有关教育领域繁纷复杂的活动内容与价值要求也使得教育领域的知识分类显得非常困难甚至任何人类都不为人们所接受那么基于众所周知的原因与西方国家的政策研究相比中国公共政策研究起步相对较晚国内学界对教育政策的研究则相对就更少更根本的原因在于自改革开放以来中国的教育政策事实上和其他领域的政策一样仍然是一个封闭运行的相对保守的系统无论是研究者还是社会公众都几乎很难一窥教育政策的决策及运行过程根本不了解政策决策的程序信息甚至是结果其中比较明显的表现就是无论是具有强制性的义务教育还是非义务教育领域基于权力系统行政化的倾向依然严重权威系统仍然在很大程度上负责配置教育资源调控招生规模设置教育标准甚至是直接左右教育评价标准与结果参与教育政策活动的直接主体——教育者和受教育者并没有获得足够的权利支持来表达自己的意愿和诉求特别是作为受教育者的个人或家庭几乎没有表达受教育意愿的机会渠道和条件这或许是中国的教育政策研究最应该关注的问题这问题的核心是公民的教育权利表达渠道相对狭窄或者说根本就没有表达的机会如何在政策分析中体现公民的教育权利表达或许是当前政策研究必须关注的问题而且在教政策制定过程中受教育者天然地居于相对劣势的地位，教育行政权威知识权威和价值权威的存在使得受教育者居于信息严重不对称的劣势位比如庞大而严密的考试系统国家控制的教材体系甚至课程体系教育系统的奖惩体系甚至是教育科研的项目管理等这些都必然导致受教育者对教育政策的知识信息获得相对较少参与的机会较少不能完全体现自己的意愿和诉求还有也是比较重要的是即使是受教育者自己或家庭依然没有形成做出自我的受教育决策的习惯基于这些背景来探讨教育政策应该是中国教育政策研究者的基本出发点和落脚点。当前中国的教育政策分析所取得的研究成果也多是借鉴西方的政策分析框架来研中国的教育政策的西方的政策分析理论应用到中国的教育政策实践存在着本土化政策环境不同的风险并非一定适用于中国的政策环境西方国家已经建立起来的比较成熟的社会民主制度能够更完善地保护公民的基本权益包括表达教育诉求和愿望的权利加之因为中国社会制度的历史原因和社会主义制度确立以后教育领域模仿前苏联的做法更多的教育政策研究者多倾向于从政治论的视权威主义或民族主义的视角的来界定或审视教育政策把教育政策看作是权威政系统运行或符合集体主义需要的产物忽视了教育政策活动参与主体本身所具有的其他属性及特征因此探讨基于不同政策环境和其他政策属性来研究教育政策是一种有益的尝试。在阅读大量政策研究文献的基础上可以轻易地发现政策主体是任何政策得以开展的条件和目的而且也是必要条件没有政策主体的政策活动是不可想象的没有以政策主体作为政策目标的政策更是虚妄的政策主体可谓是政策活动的灵魂所在没有政策主体参与的政策不能称之为政策单一政策主体的政策也是不存在的因为单一主体不需要政策调整不朝向政策主体的政策活动更是盲目的在现有的政策分析研究中很多学者通常过多地关注的是政策活动的过程利益或价值的分配或者政策活动的结果较少关注政策活动的参与主体教育政策主体同样也是教育政策活动的目的所在任何政策活动如果缺乏政策主体的考察必然会偏离政策施行的初衷及目的从政策主体的角度考察教育政策或者其他的政策事实上可以称之为政策的基础研究是把政策活动中人的因素析出来然后再回过头来进行政策分析研究但是现实的教育政策研究总是存在着两种倾向，一是过分地关注应用性的政策研究，强调立刻见到效益的政策研究，或者过多地关注政策资源配置，二是过分地把政策研究抽象到所谓的哲学层面、阶级层面民族层面或价值高度忽略了政策活动的实在性特征从教育政策中的人的因素也就是政策主体的因素来研究政策既可以提升教育政策研究的理论意蕴同样又可以回到教育政策活动的逻辑起点——受教育者或教育活动参与者的不同诉求当然为了进行该项研究能不能准确地对教育政策活动主体进行分类是必要进行而且必须进行严谨思考的问题。如果按照价值的哲学概念来理解政策对于政策主体的意义和价值可以称之为政策主体性价值政策主体与政策之间的关系可以用主体性价值来表述政策主体性价值是政策主体活动的内在的约束和规定性也就是说政策活动是基于政策主体性价值展开的脱离政策主体性价值的政策活动本质上是脱离了政策活动的原来目的这种政策只能是虚妄的没有实际的价值和意义的或者说是存在其他不良目的作为公共政策领域一个分支的教育政策也必然会有各种主体参与其中也必然要以主体活动为前提条件更要以政策主体作为目的而存在而且，教育政策是以发展人的心智、提升人的能力和促进人的文明为目的的活动，政策主体性在教育政策领域应该具有更切实的意义和价值教育政策主体性价值可以简单理解为参与政策活动的主体对教育政策这一客体所表达出来的诉求和期，当然，也可以理解为教育政策这一客体对政策主体的存在价值和意义，更通俗易懂地讲就是参与政策的人想从政策活动中得到什么政策活动又会给予政策主体什么。三从参与教育政策活动的不同主体入手尝试依据个人主义的视角理性主义33[奥]路德维希冯米塞.经学的认识论问[M.梁小民译.左大培，校.北京：经济学出版社，2014.思维以及分析哲学进路的基本理念试图建立基于教育政策主体性价值的分析模式或框架。在当前的中国语境中个人主义通常会与自私自利联系在一起自私自利一词是一个具有严重贬义含义的词顺带着个人主义也就不会留下什么好的名声了。仔细考察西方很多政治学经济学社会学之类的著作可以很清楚地发现个人主义并非真有这么坏的名声反而受到很多研究者的褒扬并把个人主义当成分析问题的有效视角。美国公共经济学家和宪政经济学家詹姆斯·M.布坎南曾经谈“认识论个人主义主张个人被授予特权充当选择者因为他或她要比任何其他人更为清楚地知道什‘最有利于自己的幸福1在哈耶克《个人主义与经济秩序一书中更是强调了真正的个人主义之于政治系统经济系统以及社会生活系统的意义和价值即使是马克思也在其著作中也承认个人主义的积极意义“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。这是一些现实的个人是他们的活动和他们的物质生活条件包括他们得到的现成的和他们的活动所创造出来的物质生活条件2奥地利经济学派的代表人物路德维希冯米塞斯曾经论述过个人主义对于研究和分析社会事务的重要意义“为科学的目的，我们应该从个人的行动出发因为这是我们可以直接认识的惟一事物离开了个人的行动而可以运行和表明自己的社会观念是荒谬的每一个社会的事物都必定是可以以某种方式在个人的行动中认识的3当然个人主义也会受到整体主义或集体主义者的批判但是现在看来个人主义的视角仍然不失为比较切实有效的一种分析视角。理性主义思维更多的是一种认识问题的方式方法问题侧重于从自我对社会的认知与理解中来判断事物的性质与形态理性主义是伴随着人类社会自身对自我以及外部世界的认知逐渐发展前来的，通常与愚昧、蒙昧、专制等相对出现。被誉为“法兰西思想之王“法兰西最优秀的诗人“欧洲的良心”的哲学家伏尔泰曾经论述过理性这一主题“以人的理性作为求得真理的准则，人依其理性以认识自也依其理性以改造社会发扬理性就是推动历史蒙蔽理性就是阻碍进步。伏尔泰的理性主义又是一种文化传统。这种传统就是推崇理性，崇尚科重视逻辑思维相信知识的力量这样一种传统同样路德维希冯米塞斯曾经这样描述理性主义对与人文社会科学研究的意义“理性主义在人类行1[美]詹姆斯·布坎.宪法序的经济学与伦理[M.朱，毕洪海，李广乾，.北京：商务印书馆，20828.2马克思恩格斯选集：第1卷M．北京：人民出版社，195：7．11[奥]路德维希冯米塞.经学的认识论问[M.梁小民译.左大培，校.北京：经济学出版社，2016.动的科学中引起了两个革命性变化理性主义把批判性方法引入了历史学……另一个伟大成就就是建立了人类行动的理论科学即目的在于确定人类行为普遍正确规律的科学1另外在认识论中理主义与经验主义可谓是齐头并进的两种倾向，经验主义认知方式的弊端可谓众所周知，理性主义则可以从具体的、碎片化的和实在的社会现象中抽象出具有普遍适用性的知识系统如在伴随着欧洲中世纪结束的宗教改革运动思想启蒙运动和文艺复兴运动的发展诞生了对自由平等个人权利的理性思考理性主义结束了人类蒙昧和无知但是后来也有部分人走上“唯理主义的道路特别是作为奥地利经济学派继承者的哈耶克经常“唯理主义一词来概括那“用以指代过分强调理性的经济学等社会科学流派，特别是指那些认为能够给一个社会进行宏大的精密计划的人。当然，理性主义的运用并非一定要走向“唯理主义，单纯从思维的角度运用理性主义是对教育政策研究具有一定积极意义的。分析哲学是一种特有的哲学流派把分析作为哲学发展和哲学方法的中心议题但这里的分析哲学更侧重于从分析分解的逻辑进路来看待具有整体特征的事物把要研究的对象按照某种标准从整体分解出部分从集体分解为个体的过程如教育政策主体进行适当的分类分析哲学的逻辑进路是借鉴了近代自然科学的研究传统即运用逻辑进行意义分析的研究路径具有了自然科学研究中的实证主义特征运用分析哲学的逻辑进路来研究