预算法修订情况介绍课件

实施全面规范、公开透明的预算制度

努力建设现代法治财政

——预算法修订情况介绍2014年11月实施全面规范、公开透明的预算制度

努力建设现代法治财政

—1一、预算法修订基本情况（一）实施十年启动修订随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。一、预算法修订基本情况2（二）前两次审议突破不大2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于12月提交十一届全国人大常委会第二十五次会议进行了初审。

二审草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，其中3.4万条提出了具体修改意见，足见社会各界对这一法案的关注。社会对预算法的修订寄予了很大的期待，预算法的修订必须有所突破。二审稿中没有对立法宗旨进行修改，导致整部法律各章的具体制度设计不好做，修改工作在之后的两年时间里停滞下来。（二）前两次审议突破不大3（三）十八届三中全会成转折点党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。党的十八届三中全会提出，实施全面规范、公开透明的预算制度。在此之后，“充实、完善公开内容”，“明确公开时间”等，写进了预算法修正案草案三审稿。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

（三）十八届三中全会成转折点4（四）第四次审议终获通过2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议第四次审议并以161票赞成、2票反对、7票弃权通过了《预算法修正案(草案)》。预算法的根本转型，就是从管理法向控权法的转型。现代预算制度的核心就是全面规范和公开透明。有媒体评论说，预算法的修订是从“政府管钱袋子”到“管政府钱袋子”。对比新旧预算法第一条关于立法宗旨的规定即可看出这一重大变化。（四）第四次审议终获通过5修改前的预算法修改后的预算法第一条为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

第一条为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。修改前的预算法修改后的预算法第一条6全国人大财经委副主任委员尹中卿用了三个“比较”来评价四审稿：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”。楼继伟部长这样评价新预算法的突破：“我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不‘越位’、不‘缺位’。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。”全国人大财经委副主任委员尹中卿用了三个“比较”来评价四审稿：7二、预算法修订的主要内容原预算法79条，修订后为101条，修订后保留的20条，在原法基础上修订的53条，新增加28条，党的十八届三中全会有关财税体制改革的精神得到比较全面的体现。修订的内容主要是以下七个方面：二、预算法修订的主要内容8（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度1、增强预算的完整性(4-2、5、6-1、9、10、11)。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出这样的规范，有利于增强各级政府预算的完整性。2、增强预算的透明度（1、14、89）。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法首次将预算公开规定入法，是一个很大的进步。（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度9(二)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

1、调整预算审查重点（84、55）。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法第四十八条规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八个内容。第五十五条规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。(二)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制102、建立跨年度预算平衡机制（12、32、36、41、66）。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性，有效遏制各级政府的短期行为。为了适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，用于弥补以后年度预算资金的不足和本年度内季节性收支差额。

2、建立跨年度预算平衡机制（12、32、36、41、66）。11各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，用于弥补以后年度预算资金的不足和本年度内季节性收支差额。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金,防止超收收入和结余资金随意转为当年支出。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，强化财政规划对年度预算的约束留出了空间。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预123、突出强化预算绩效管理（12、32-1、32-3、49、57-3、79）。将预算绩效管理写入预算法，这在我国立法史上是第一次，具有重要的意义，体现了“用钱必有责、花钱必问效、低效必问责”的全新理财思路，有利于优化财力资源配置，改进预算支出管控，实现预算支出效益最大化。新的预算法有五条涉及预算绩效的规定，从预算原则、预算编制、决算审查、预算支出等环节分别作出了规定。今后，要逐步建立和完善“用钱必有责、支出必问效、低效必问责”的机制，增强预算绩效管理的有效约束力。3、突出强化预算绩效管理（12、32-1、32-3、49、513(三)规范政府债务管理，严控债务风险

1、中央政府债务管理将更加规范（34）。中央政府举债的新规定比原有规定发生了四个变化：一是对中央政府一般公共预算举借债务不再禁止；二是债务管理有了明确的方式，实行余额管理；三是增加了全国人大批准债务余额的规定，中央政府举债不得超过全国人大批准的余额；四是明确了中央政府债务的具体管理主体是财政部。因此，中央政府的举债行为和债务管理将进一步规范。(三)规范政府债务管理，严控债务风险142、地方政府举债将更加严格（35-2、3、4、5）。新的预算法从五个方面作出了限制性规定：一是限制主体。经国务院批准的省级政府可以举借债务，市、县级政府和地方各级政府的所属部门不得举债，只能在国务院确定的限额内由省级政府统借统还；二是限制用途。举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模。举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险。举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。2、地方政府举债将更加严格（35-2、3、4、5）。15财政部近日印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求进一步清理存量债务，按照谁借谁还、风险自担的原则，甄别政府和企业债务。企业债务由企业自借自还，政府债务按照预算法的规定全部纳入全口径预算管理，可以通过借新还旧；政府与社会资本合作（PPP）模式转化为企业债务的，不纳入政府债务，其收入用于偿还旧债。财政部近日印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》163、明确规定了违法举债的法律责任（95）。预算法第九十五条对违法举债或者担保的应当承担的法律责任做出了明确的规定。违法主体：各级政府、各部门、各单位；追究法律责任的对象：负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员；追究法律责任的方式：撤职、开除；3、明确规定了违法举债的法律责任（95）。17(四)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化1、明确了转移支付的设立原则、目标、分类、主体和权限（16-1-2）。财政转移支付的原则是规范、公平、公开；目标是推进地区间基本公共服务均等化；分类为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付两类；主体是以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付；权限是法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。(四)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化182、要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（16-3）。新的预算法第十六条第三款规定，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。2、要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（16-3）。193、规定了转移支付下达时限（38-2、52-2-3）。新的预算法第三十八条第二款规定，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。第五十二条第二款规定，中央对地方的一般性转移支付应当在全国人大批准预算后的三十日内下达，中央对地方的专项转移支付应当在全国人大批准预算后九十日内下达。第三款规定，省级政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。3、规定了转移支付下达时限（38-2、52-2-3）。204、明确了转移支付预算的编制方法（38-1）。新的预算法第三十八条第一款规定，一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。第三款规定，地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。4、明确了转移支付预算的编制方法（38-1）。21这些规定，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编制的完整性。这些规定，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学22(五)规范预算执行，硬化约束预算支出1、贯彻勤俭节约的原则（13、37、94）。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，在新预算法第十二条确定的“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”基础上，第三十七强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。第九十四条对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，设定了责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分的法律责任。(五)规范预算执行，硬化约束预算支出232、规范收支政策出台（13、32-2、68）。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意增开财政收支的口子。为此，新预算法第十三条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。第三十二条第二款规定，各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应的安排。2、规范收支政策出台（13、32-2、68）。243、规范预算批准前的支出行为（54）。预算法第五十四条作出了明确规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以根据下列三种情形安排支出：一是上一年度结转的支出，二是参照上一年度同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出，三是法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。预算经本级人大批准后，按照批准的预算执行。3、规范预算批准前的支出行为（54）。254、进一步规范国库管理（61、59-5、56、60）。新预算法第六十一条规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第五十九条第五款规定，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。第五十六条规定，政府的全部收入应当上缴国家金库（简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第六十条对财政部门办理退库作出了规定，按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。

4、进一步规范国库管理（61、59-5、56、60）。26针对财政专户过多过滥（沉淀大量财政资金，影响财政资金的效益）、财政专户屡屡出现问题、财政风险频频发生的现状，财政部从2011年开始部署全国性的财政专户清理工作，到目前为止，共清理出财政专户22万多个。这项工作还未结束，将继续清理。今后设立财政专户，除了法律有明确规定外，必须报经国务院批准。

针对财政专户过多过滥（沉淀大量财政资金，影响财政资金的效益）275、对结转结余资金和超收收入的使用有了明确规范（42、66-1-2）。

第四十二条明确规定，各级政府上一年度预算的结转资金，应当在下一年度用于结转项目的支出，连续两年未使用完的结转资金，应当作为结余资金管理，并授权国务院财政部门对各部门、各单位办理结转结余资金作出规定。第六十六条第一款对各级一般公共预算年度执行中出现超收的，规定只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；第二款规定，各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。5、对结转结余资金和超收收入的使用有了明确规范（42、66-286、规范了预算调整（67、69、70、71）。第六十七条规定了应当进行预算调整的四种情形：需要增加或者减少预算总支出的、需要调入预算稳定调节基金的、需要调减预算安排的重点支出数额的、需要增加举借债务数额的。第六十九条对预算调整方案的编制、审查、批准程序和权限做出了明确的规定，未经批准，不得调整预算。第七十条对于违反规定作出预算调整的决定，授权本级人大及其常委会或者上级政府责令其改变或者撤销。第七十一条还明确规定，接受上级增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付不属于预算调整，但必须向同级人大常委会报告有关情况，乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。6、规范了预算调整（67、69、70、71）。29（六）强化了对预算的审查监督修订后的预算法进一步完善了监督机制、监督重点和监督方式。

1、细化预算、决算有了进一步规范（32-3-4、46、75）。第三十二条第三款要求各部门、各单位应当按照财政部制定的政府收支分类科目、预算支出标准以及绩效目标管理的规定，根据各自履行法定职责和事业发展需要以及存量资产情况来编制本部门、本单位的预算草案。第四款规定，政府收入分为类、款、项、目；政府支出按其功能分为类、款、项，按其经济性质分为类、款。（六）强化了对预算的审查监督30第四十六条规定，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算支出按其功能分类编列到项。第七十五条对细化决算也作出了规定，要求决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。这样的制度设计，进一步了解决各级政府的预算“内行说不清、外行看不懂”的问题，有利于各级人大加强对政府预算、决算的审查监督。第四十六条规定，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当312、完善了预算初审制度（44、45、49）。第四十四、四十五条对中央和地方各级预算草案报送初审的时限（中央预算报送时限为大会举行的四十五日前，地方县级以上各级政府预算报送时限为大会举行的三十日前）、初审的主体（中央预算初审主体为财经委，地方县级以上各级政府预算初审主体为有关专门委员会）都作出了规范。第四十九条规定了审查结果向大会主席团报告制度和报告的四项内容。2、完善了预算初审制度（44、45、49）。323、明确了预算审查的重点（48）。第四十八条详细规定了八项重点内容：（一）上一年度预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；（二）预算安排是否符合本法规定；（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点指出和重大投资项目的预算安排是否适当；（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（六）对下级政府的转移支付支出预算是否规范、适当；（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（八）与预算有关重要事项的说明是否清晰。

3、明确了预算审查的重点（48）。334、强化了审计监督（89-1-2）。新的预算法第八十九条第一款强调县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算进行审计监督，审计的范围比过去更宽了（审计法第二十七条规定，审计机关有权对与国家财政收支有关事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。）同时，引入了公开原则，第二款规定，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。4、强化了审计监督（89-1-2）。345、增加了部门对所属单位的监督职责（90）。新的预算法第九十条是新增加的条款，规定政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。对所属各单位预算执行的监督检查和纠正违反预算的行为成为各部门的一项法定职责。5、增加了部门对所属单位的监督职责（90）。356、增加了社会监督的条款（91）。

为了使宪法规定的公民权利得以实现，新的预算法第九十一条增加了对公民监督权的规定，公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。整个“监督”一章的各项具体制度规定，进一步完善了对预算监督的体制机制，有利于各级人民代表大会、各有关部门和社会公众对各级政府预算的监督，增强各级政府预算的刚性约束力。6、增加了社会监督的条款（91）。36（七）强化了违反预算管理的法律责任（92、93、94、95、96）任何一部法律，都是调整各种社会关系或者对各种行为的规范。按照立法规范的要求，有对社会关系和行为的规范，就必须有对违反行为规范的法律责任，否则，这个法律规范就存在重大制度缺失，不能有效发挥行为规范的作用。原预算法对法律责任的规定只有三条，列举违法行为不全面、不具体，追究法律责任的方式只笼统规定为追究行政责任、行政处分，追究何种行政责任、何种行政处分，原规定并不具体明确，不具有可操作性和严肃性。

（七）强化了违反预算管理的法律责任（92、93、94、95、37新预算法第九十二、九十三、九十四、九十五、九十六条法律责任的规定，涉及各级政府、各部门、各单位预算管理全过程，从预算编制、预算执行、预算调整、到决算的违法行为，并细化了各种违法行为的具体情形，明确规定了违法的具体情形、违法对象（直接负责的主管人员和其他直接责任人员）、追究法律责任的方式（降级、撤职、开除和刑事责任）。对违法对象的责任追究，比原预算法的规定更加具体、更加严厉。新预算法第九十二、九十三、九十四、九十五、九十六条法律责任的38预算法的修订和颁布施行，是国家基本经济制度的进一步完善，是社会发展和时代进步的重要标志。随着新预算法的施行，我们完全有理由相信，规范政府收支行为，强化预算约束，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，建设现代法治财政的目标，一定能够实现。预算法的修订和颁布施行，是国家基本经济制度的进一步完善，是社39三、实施预算法的几点建议法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。有了新预算法而实施不力，那么，法立得再好也会打折扣，依法行政、依法理财就将成为一句空话。认真学习、大力宣传、全面实施新的预算法，是各级政府财政部门、各部门预算单位贯彻依法理财、实现建设现代法治财政目标的一项重要任务。建议当前着重做好以下工作：三、实施预算法的几点建议40（一）做好新预算法的学习宣传工作各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织财政干部学习培训外，还要组织本级各部门预算单位负责人和财会人员的培训，并积极向社会各界宣传，让社会公众了解、掌握预算法律知识，从而有效行使对政府预算管理的社会监督。。上级财政部门在“六五”普法验收中将对下级财政部门执行新预算法的情况作为重要考核内容。

（一）做好新预算法的学习宣传工作41（二）做好新预算法实施的制度配套工作地方财政部门应当根据新预算法及其实施条例的授权，确定本级政府对下级政府的财政管理体制，制定完善本级预算管理的具体工作制度。各部门、各单位应当按照财政部门的要求，建立健全财务制度和对所属预算单位的监督检查制度，加强会计核算。加快形成一套较完善的现代预算管理制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

（二）做好新预算法实施的制度配套工作42（三）确立依法理财观念，推进法治财政建设一是要牢固树立法律至上的观念。对预算法的实施必须恪守“法无授权不可为”的底线，各级财政部门、各部门预算单位的理财活动决不能变通执行预算法甚至超越预算法的各项规定，必须不折不扣地按照预算法律制度的规定执行。二是充分认清当前的形势。财政是国家治理的基础和重要支柱。依法理财、建设法治财政，才能为实现国家治理、建设法治国家提供有力保障。特别是党的十八届四中全会提出要建立重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。从事国家公共财政的理财工作者们务必引起高度重视。（三）确立依法理财观念，推进法治财政建设43谢谢大家！预算法修订情况介绍课件44实施全面规范、公开透明的预算制度

努力建设现代法治财政

——预算法修订情况介绍2014年11月实施全面规范、公开透明的预算制度

努力建设现代法治财政

—45一、预算法修订基本情况（一）实施十年启动修订随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。一、预算法修订基本情况46（二）前两次审议突破不大2011年11月，国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于12月提交十一届全国人大常委会第二十五次会议进行了初审。

二审草案通过全国人大网向社会公开征求意见，吸引了1.9万人参与，征集到33万条意见，其中3.4万条提出了具体修改意见，足见社会各界对这一法案的关注。社会对预算法的修订寄予了很大的期待，预算法的修订必须有所突破。二审稿中没有对立法宗旨进行修改，导致整部法律各章的具体制度设计不好做，修改工作在之后的两年时间里停滞下来。（二）前两次审议突破不大47（三）十八届三中全会成转折点党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。党的十八届三中全会提出，实施全面规范、公开透明的预算制度。在此之后，“充实、完善公开内容”，“明确公开时间”等，写进了预算法修正案草案三审稿。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

（三）十八届三中全会成转折点48（四）第四次审议终获通过2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议第四次审议并以161票赞成、2票反对、7票弃权通过了《预算法修正案(草案)》。预算法的根本转型，就是从管理法向控权法的转型。现代预算制度的核心就是全面规范和公开透明。有媒体评论说，预算法的修订是从“政府管钱袋子”到“管政府钱袋子”。对比新旧预算法第一条关于立法宗旨的规定即可看出这一重大变化。（四）第四次审议终获通过49修改前的预算法修改后的预算法第一条为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

第一条为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。修改前的预算法修改后的预算法第一条50全国人大财经委副主任委员尹中卿用了三个“比较”来评价四审稿：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切”。楼继伟部长这样评价新预算法的突破：“我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不‘越位’、不‘缺位’。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。”全国人大财经委副主任委员尹中卿用了三个“比较”来评价四审稿：51二、预算法修订的主要内容原预算法79条，修订后为101条，修订后保留的20条，在原法基础上修订的53条，新增加28条，党的十八届三中全会有关财税体制改革的精神得到比较全面的体现。修订的内容主要是以下七个方面：二、预算法修订的主要内容52（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度1、增强预算的完整性(4-2、5、6-1、9、10、11)。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出这样的规范，有利于增强各级政府预算的完整性。2、增强预算的透明度（1、14、89）。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法首次将预算公开规定入法，是一个很大的进步。（一）完善政府预算体系，健全透明预算制度53(二)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

1、调整预算审查重点（84、55）。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法第四十八条规定了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八个内容。第五十五条规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。(二)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制542、建立跨年度预算平衡机制（12、32、36、41、66）。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性，有效遏制各级政府的短期行为。为了适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，用于弥补以后年度预算资金的不足和本年度内季节性收支差额。

2、建立跨年度预算平衡机制（12、32、36、41、66）。55各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预算周转金，用于弥补以后年度预算资金的不足和本年度内季节性收支差额。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金,防止超收收入和结余资金随意转为当年支出。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，强化财政规划对年度预算的约束留出了空间。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金和预563、突出强化预算绩效管理（12、32-1、32-3、49、57-3、79）。将预算绩效管理写入预算法，这在我国立法史上是第一次，具有重要的意义，体现了“用钱必有责、花钱必问效、低效必问责”的全新理财思路，有利于优化财力资源配置，改进预算支出管控，实现预算支出效益最大化。新的预算法有五条涉及预算绩效的规定，从预算原则、预算编制、决算审查、预算支出等环节分别作出了规定。今后，要逐步建立和完善“用钱必有责、支出必问效、低效必问责”的机制，增强预算绩效管理的有效约束力。3、突出强化预算绩效管理（12、32-1、32-3、49、557(三)规范政府债务管理，严控债务风险

1、中央政府债务管理将更加规范（34）。中央政府举债的新规定比原有规定发生了四个变化：一是对中央政府一般公共预算举借债务不再禁止；二是债务管理有了明确的方式，实行余额管理；三是增加了全国人大批准债务余额的规定，中央政府举债不得超过全国人大批准的余额；四是明确了中央政府债务的具体管理主体是财政部。因此，中央政府的举债行为和债务管理将进一步规范。(三)规范政府债务管理，严控债务风险582、地方政府举债将更加严格（35-2、3、4、5）。新的预算法从五个方面作出了限制性规定：一是限制主体。经国务院批准的省级政府可以举借债务，市、县级政府和地方各级政府的所属部门不得举债，只能在国务院确定的限额内由省级政府统借统还；二是限制用途。举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模。举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式。举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险。举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。2、地方政府举债将更加严格（35-2、3、4、5）。59财政部近日印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求进一步清理存量债务，按照谁借谁还、风险自担的原则，甄别政府和企业债务。企业债务由企业自借自还，政府债务按照预算法的规定全部纳入全口径预算管理，可以通过借新还旧；政府与社会资本合作（PPP）模式转化为企业债务的，不纳入政府债务，其收入用于偿还旧债。财政部近日印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》603、明确规定了违法举债的法律责任（95）。预算法第九十五条对违法举债或者担保的应当承担的法律责任做出了明确的规定。违法主体：各级政府、各部门、各单位；追究法律责任的对象：负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员；追究法律责任的方式：撤职、开除；3、明确规定了违法举债的法律责任（95）。61(四)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化1、明确了转移支付的设立原则、目标、分类、主体和权限（16-1-2）。财政转移支付的原则是规范、公平、公开；目标是推进地区间基本公共服务均等化；分类为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付两类；主体是以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付；权限是法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。(四)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化622、要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（16-3）。新的预算法第十六条第三款规定，市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。2、要求建立健全专项转移支付定期评估和退出机制（16-3）。633、规定了转移支付下达时限（38-2、52-2-3）。新的预算法第三十八条第二款规定，县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。第五十二条第二款规定，中央对地方的一般性转移支付应当在全国人大批准预算后的三十日内下达，中央对地方的专项转移支付应当在全国人大批准预算后九十日内下达。第三款规定，省级政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。3、规定了转移支付下达时限（38-2、52-2-3）。644、明确了转移支付预算的编制方法（38-1）。新的预算法第三十八条第一款规定，一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。第三款规定，地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。4、明确了转移支付预算的编制方法（38-1）。65这些规定，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编制的完整性。这些规定，有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学66(五)规范预算执行，硬化约束预算支出1、贯彻勤俭节约的原则（13、37、94）。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，在新预算法第十二条确定的“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”基础上，第三十七强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。第九十四条对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，设定了责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分的法律责任。(五)规范预算执行，硬化约束预算支出672、规范收支政策出台（13、32-2、68）。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意增开财政收支的口子。为此，新预算法第十三条规定，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。第三十二条第二款规定，各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应的安排。2、规范收支政策出台（13、32-2、68）。683、规范预算批准前的支出行为（54）。预算法第五十四条作出了明确规定，预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以根据下列三种情形安排支出：一是上一年度结转的支出，二是参照上一年度同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出，三是法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。预算经本级人大批准后，按照批准的预算执行。3、规范预算批准前的支出行为（54）。694、进一步规范国库管理（61、59-5、56、60）。新预算法第六十一条规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。第五十九条第五款规定，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。第五十六条规定，政府的全部收入应当上缴国家金库（简称国库），任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。第六十条对财政部门办理退库作出了规定，按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。

4、进一步规范国库管理（61、59-5、56、60）。70针对财政专户过多过滥（沉淀大量财政资金，影响财政资金的效益）、财政专户屡屡出现问题、财政风险频频发生的现状，财政部从2011年开始部署全国性的财政专户清理工作，到目前为止，共清理出财政专户22万多个。这项工作还未结束，将继续清理。今后设立财政专户，除了法律有明确规定外，必须报经国务院批准。

针对财政专户过多过滥（沉淀大量财政资金，影响财政资金的效益）715、对结转结余资金和超收收入的使用有了明确规范（42、66-1-2）。

第四十二条明确规定，各级政府上一年度预算的结转资金，应当在下一年度用于结转项目的支出，连续两年未使用完的结转资金，应当作为结余资金管理，并授权国务院财政部门对各部门、各单位办理结转结余资金作出规定。第六十六条第一款对各级一般公共预算年度执行中出现超收的，规定只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；第二款规定，各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。5、对结转结余资金和超收收入的使用有了明确规范（42、66-726、规范了预算调整（67、69、70、71）。第六十七条规定了应当进行预算调整的四种情形：需要增加或者减少预算总支出的、需要调入预算稳定调节基金的、需要调减预算安排的重点支出数额的、需要增加举借债务数额的。第六十九条对预算调整方案的编制、审查、批准程序和权限做出了明确的规定，未经批准，不得调整预算。第七十条对于违反规定作出预算调整的决定，授权本级人大及其常委会或者上级政府责令其改变或者撤销。第七十一条还明确规定，接受上级增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付不属于预算调整，但必须向同级人大常委会报告有关情况，乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。6、规范了预算调整（67、69、70、71）。73（六）强化了对预算的审查监督修订后的预算法进一步完善了监督机制、监督重点和监督方式。

1、细化预算、决算有了进一步规范（32-3-4、46、75）。第三十二条第三款要求各部门、各单位应当按照财政部制定的政府收支分类科目、预算支出标准以及绩效目标管理的规定，根据各自履行法定职责和事业发展需要以及存量资产情况来编制本部门、本单位的预算草案。第四款规定，政府收入分为类、款、项、目；政府支出按其功能分为类、款、项，按其经济性质分为类、款。（六）强化了对预算的审查监督74第四十六条规定，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算支出按其功能分类编列到项。第七十五条对细化决算也作出了规定，要求决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。这样的制度设计，进一步了解决各级政府的预算“内行说不清、外行看不懂”的问题，有利于各级人大加强对政府预算、决算的审查监督。第四十六条规定，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当752、完善了预算初审制度（44、45、49）。第四十四、四十五条对中央和地方各级预算草案报送初审的时限（中央预算报送时限为大会举行的四十五日前，地方县级以上各级政府预算报送时限为大会举行的三十日前）、初审的主体（中央预算初审主体为财经委，地方县级以上各级政府预算初审主体为有关专门委员会）都作出了规范。第四十九条规定了审查结果向大会主席团报告制度和报告的四项内容。2、完善了预算初审制度（44、45、49）。763、明确了预算审查的重点（48）。第四十八条详细规定了八项重点内容：（一）上一年度预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；（二）预算安排是否符合本法规定；（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点指出和重大投资项目的预算安排是否适当；（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（六）对下级政府的转移支付支出预算是否规范、适当；（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（八）与预算有关重要事项的说明是否清晰。

3、明确了预算审查的重点（48）。774、强化了审计监督（89-1-2）。新的预算法第八十九条第一款强调县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算进行审计监督，审计的范围比过去更宽了（审计法第二十七条规定，审计机关有权对与国家财政收支有关事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。）同时，引入了公开原则，第二款规定，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公