浅述抽象行政行为可诉性

/8根据我国《行政诉讼法》第二条和第十一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第二款又明确人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。显然，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命定等抽象行政行为具有不可诉性，这样就不符合我国依法行政的基本原则。即行政法治的核心是依法行政，抽象行政行为当然应该依法做出，其是否合法应该由司法机关进行判断。“没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺之保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”[③]。抽象行政行为将受到审查，XX被宣告无效;具体行政行为也会因为依法XX的抽象行政行为被宣告无效，行政机关行为时就会周密地论证行为的合法性和合理性。这样，司法审查的威慑力就能有效的预防XX抽象行政行为的做出，有效的避免规X性文件互相冲突导致失控状况，促进行政法治的实现，对抽象行政行为的司法审查是有必要的。（一）对抽象行政行为的司法审查是权力制约的需要。权力制约是法治的基本原则。西方国家以分权制衡为政权建设的基本原则，法院有权审查行政机关的一切行为甚至还可以对国家立法予以审查，我们不能照搬外国三权分立制度，但这并不意味着在人民代表大会制度中不存在国家机关之间权利分工和制约。在国家政权建设中，一定程度的权力制约是社会发展与现代化的必然要求，它有助于保障公民的合法权益，也有助于XX与法治建设。我国宪法明确规定了各国家机关的权限X围和遵守宪法和法律的义务。各国家机关依宪法和法律的明确授权，各自行使职权。建立抽象行政行为的司法审查符合我国已有的权力制约机制，通过行政相对人的起诉，启动司法审查程序能够使其有效运行。因此，权力制约的必然性决定了加强司法审查权的必要性。（二）在对抽象行政行为的司法审查是是保障公民、法人和其他组织合法权益的需要。抽象行政行为的管理对象具有普遍性，抽象行政行为已经做出，在做出该行为的行政机关辖区X围内，即具有普遍约束力，辖区内的公民、法人和其他组织都必须遵守，如果触犯，有关行政机关就可以对其依照抽象行政行为XX或不当会造成不特定的行政相对人合法权益的损害，其严重性有甚至超过具体行政行为对特定行政相对人合法权益的损害。同时，行政机关往往集制定、解释，适用具有普遍拘束力的规X性文件于一身，如果不对抽象行政行为予以司法监督，就不能有效的达到制约行政机关行使职权，保障行政相对人合法权益的目的。抽象行政行为与具体行政行为密不可分，前者是后者的依据和源头，正本清源就要从源头开始审查和纠正，实际抽象行政行为为扰民现象严重，影响政府形象。加强人民法院对抽象行政行为的司法审查，公民、法人和其他组织就可以间接地或直接地对抽象行政行为对其合法权益的损害，诉请人民法院进行司法审查、裁决，这可以在更广X围内和更高层次上依法保障公民的和权益。（三）对抽象行政行为的司法审查是维护社会法制统一的需要。我国现阶段，政府机关进行行政立法和制定其他规X性文件的抽象行政行为，还存在诸多的问题。其一，在实践中，不少行政机关实质上实施的是侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为，却往往以抽象行政行为的形式实施，即所谓以抽象行政行为之名，行具体行政行为实施的XX行政行为，从而使相对人无法起诉，人民法院不予受理，是行政相对人合法权益无法实现。同时，人民法院将行政机关制定的具有普遍约束力的行政法规、规章、决定、命令、行政措施等抽象行政行为排除在受案X围之外，从而使行政机关立法，尤其是大量的其他规X性文件免除司法审查，取得司法豁免权，使社会公正被行政立法和其他规X性文件的缺陷所抑制。其二，由于行政机关组织和管理着大量的国家事务，为方便行使行政职能，根据宪法和法律的规定，我国各级行政机关都有权在自己的责任X围内制定有关规X性文件，行政相对人必须严格遵守和执行。由于行政机关“法出多门”，有些权限划分不明，而且缺乏严格的制定程序，随意性很大，立法技术和质量不高，导致重复立法，越权立法，对同一问题的规定不相一致，甚至相互抵触，诸如地方性法规与法律、行政法规之间，地方政府规章与中央行政规章之间都不同程度的存在相互抵触冲突的现象。一些部门、地方受利益的驱动，通过制定规X性文件抢权力、争利益，乱发文件，违反规定审批，发证、罚款、收费，严重损害行政相对人的权利。这些现象破坏了法律的严肃性和法制的统一性，损害了国家、社会和人民群众的根本利益。从我国实践来看，上述问题多是在行政诉讼过程中通过抗辩发现的。一方面，在行政规X性文件制定时，有关国家机关一般也都经过论证和审查（包括批准和备案），明显冲突条文在这个环节即可消除。而那些不十分明显的隐藏抵触冲突规定被规定进法律条文，只有到互相抗辩阶段才得以发现。因此，加强对抽象行政行为的司法审查是维护社会主义法制统一的重要保障。正如我国著名行政法学家王名扬所指出的：“法院在行使司法审查权时，是从法律整体考虑行政行为是否合法，不是只考虑某一机关所适用的法律。司法审查的存在也是为了统一法律的适用，协调法律的一致所必要。[④]”（四）对抽象行政行为的司法审查，才能消除司法实践中的行政执法机关与做出抽象行政行为机关承担责任不公。我国《行政诉讼法》第2条规定，行政诉讼审查对象是具体行政行为，抽象行政行为排除在司法审查之外。如果抽象行政行为具有XX性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理。这就意味着某一具体行政行为被判决撤销或变更后而做出该行为依据的抽象行政行为依然合法存在，并可能被反复适用，这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标不能治本，其结果还将导致做出XX决定的机关无需承担任何义务，而执行该决定的机关承担败诉责任的不公平。三、抽象行政行为纳入受案X围的可行性（一）抽象行政行为的制定虽然有监督机关，但监督机关实际处于虚设状态。宪法、地方组织法等法律明确规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触额决定和命令;国务院有权改变或撤销各部、委员会的不适当的命令、指示和规章，以及地方各级国家行政机关不适当的决定和命令;县级以上地方各级人大及常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;县级以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令;乡镇一级的人民代表大会有权撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令。但实际工作中这些规定基本出于虚设状态。不要说那些“三乱”[⑤]现象（即抽象性行政行为制定主体乱、规X的事项乱、制定程序乱）等红头文件，即使立法已经对法规、规章规定了XX审查程序，国家至今也没有对一件XX的法规、规章予以审查撤销，而违背法律的法规、规章决不在少数。监督手段的虚置是已经违反法律的文件得不到纠正，从而间接放纵了行政规X性文件对法律的恣意冲突。而司法审查权的设置对那些已过时的抽象行政行为的审查是必要的，也是可行的。（二）抽象行政行为纳入受案X围符合经济成本效应。在《行政诉讼法》实施十年多中，公民不敢、不愿，不能拿起行政诉讼这个武器来与行政权相抗争。而即使有那么一些勇于为自己的合法权利抗争的公民，在提起诉讼以后也多是与行政机关私下和解，最后以撤诉收场，真正通过法院做出判决的行政案件真是少之又少。若公民不拿起这种最基本的武器，即使该武器在精良都没有任何意义。这条道路的完善，畅通更有赖于公民整体素质的提高和法治理念的转换，是一个双轨道路，如果沿着这条道路继续探索的话，似乎走得更加艰辛，耗时较长且效果不能预计。然而，赋予司法机关更多的和行政权较量的权力，在不增加公民诉讼程序和成本的情况下缩短了公利救济的时间，减少公民寻求救济程序，无论从经济效率的角度还是从司法正义的角度来看，都不失为一种可行的选择，因此加大司法权对行政权抽象行政行为的审查来达到对公利的实质性救济不失为一种应然选择。（三）抽象行政行为纳入受案X围符合现实基础。1、随着我国加入WTO的新情况，受案X围应逐步与国际接轨。2、行政诉讼的受案X围应与我国法制的进程相统一。随着我国法治的发展，以及行政审判工作经验的积累与成熟，应将抽象行政行为纳入司法审查X围内是可行的。结语根据我国XX法治的实际情况，有必要将抽象行政行为纳入可诉审查X围，授权法院对抽象行政行为进行监督，这样无