关于政府投资项目超概算的问题原因和对策建议

关于政府投资项目超概算的问题原因和对策建议近年来，政府投资项目超概算问题居高不下，据我市发展计划委员会基建综合处提供的2001—2002年全市重点工程检查结果，凡是政府投资项目的工程投资百分之百超概算，平均超概算幅度为40%~50%。从上报市计委要求调概的12个政府投资项目统计，平均超概幅度46.82%，个别项目超概幅度高达3~4倍。从调查情况看政府投资项目超概算数量不仅没有下降趋势，反而超概算幅度愈来愈大，这不仅使建设项目投资效益下降，而且导致国家对基建投资的严重失控。一、当前超概算所存在的主要问题1、项目前期工作太粗，深度不够。据调查有95%的项目普遍存在可行性研究深度不够、外部建设条件不落实、缺项、漏项导致使投资估算失控。从上报市计委的12个调概项目中，有5个项目因地形勘察深度不够这一项就造成工程平均超概幅度达到16.52%。如：市本级梅山背休闲绿地工程由于前期勘察工作不细，造成在实际施工中设计屡次变更、工程量大量增加，致使原审批核准工程总概算340万元（招投标中标价207.87万元），而实际到工程竣工结算价竟高达1483万元，是原审批计划的4.36倍。2、征地拆迁费随意性太大。有50%项目的概算与结算价相差较大。如丽水市客运西站工程仅征地费一项就比原概算增加了585万元，占该项目调整总概算的33.48%。丽水师范专科学校一期扩建工程仅拆迁费一项就增加了2600万元。3、业主擅自增加建筑面积和提高建设标准。上报12个调概项目中就有7个项目由于面积增加引起工程概算增加1949.6355万元，9个项目由于装修标准提高引起工程概算增加3973.8887万元。如景宁县体育馆原审批计划建筑面积3665平方米，而实际建设面积4551平方米，超原审批计划的24.20%。青田广电中心大楼项目由于提高装修标准引起概算增加400万元，占该项目调整总概算的30.80%。4、暖通、设备等专业工程概算漏项或少算。这是项目普遍存在的共性突出问题。上报的12个项目中就有9个项目需调整增加概算。如庆元中学迁建项目总调整概算1120万元，而仅暖通、设备就增加概算409.8285万元，占所超概算的36.59%。丽水师范专科学校一期扩建工程图书馆仅中央空调就增加概算669万元。5、弱电、消防工程在初设阶段基本未委托设计和概算编制。从目前初设项目审查情况，有90%项目基本未考虑弱电、消防系统工程设计和概算的编制。如市交通巡逻警察支队车辆检测中心的弱电系统当时就未委托专业设计单位设计，现需新增概算140多万元。市公安局莲都分局指挥技术综合楼需新增调概算224万元。6、工程贷款利息未考虑在概算之内。有80%项目建设资金不到位，需施工企业垫资或银行贷款。如市交通巡逻警察支队车辆检测中心项目共需贷款2000万元，每年计划还款300万元，按现在银行贷款利息计算，共需支付利息650万元，占该项目概算调整的25.24%。二、产生结算超概的主要原因分析1、项目业主对主动控制工程造价意识不强。究其原因，从根本上看主要是政府投资项目缺乏建立一套行之有效的项目造价控制责任制。由于项目前期工作深度不够，加上项目决策阶段先天不足和方案设计阶段把关不严，相当一部分项目的投资估算只是静态估算和满打粗算。还有一些为了争项目，在编制可行性研究报告和项目投资估算时，故意压缩规模和投资，制造“钓鱼工程”，待项目立项开工后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列算出来，要求调概。从政府项目管理现状来看，总的是事前主动控制少，事后被动控制多，一再追加投资成了无奈之举。2、设计单位缺乏投资控制意识。设计人员缺乏精心设计思想，片面追求产值，忽视质量，没有严格按照批准的文件推行限额设计，“多用钢筋，少动脑筋”、“肥梁、胖柱、密钢筋”等现象普遍存在，造成工程成本提高，投资浪费。同时由于在初设阶段考虑问题不成熟，不到位，致使在某些方案的确定上与施工图阶段有较大的出入造成设计屡次变更，进而引发一系列的投资追加。3、缺乏全过程的造价控制监管。建设项目工程投资估算、初步设计概算、施工图预算、中标合同价、工程结算价的“五算”编制缺乏密切配合，缺乏系统的、全面的、具体的有效监管。部分项目业主由于缺乏专业知识和管理经验，加以自身利益的考虑，本身就有投资扩张的冲动，从而导致投资失控。在项目实施中不经审批，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准从而增加投资总额；有的在施工阶段中由于管理不善造成质量问题，返工、浪费引起投资增加；有的项目屡屡更变设计。施工签证又缺乏有效的约束，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备和“先斩后奏”的问题，既成事实后，才在调整概算中提交审批机关认可。各管理部门之间工作又相互脱节，形不成监控的统一合力，致使概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”问题一直得不到很好的解决，并进而成为投资管理的一大难题。4、初步设计和概算的编制质量不高。从初设审查的反映情况看，项目的初步设计和概算的编制质量普遍达不到规定深度。部分设计人员缺乏责任心，甚至不讲原则，在利益驱动下迁就各方面的不合理要求，人为压低或抬高概算。再加上编制“五算”人员素质不高，概算文件只能消极地反映设计而不能能动地影响设计，设计概算漏洞百出。还有些对施工技术方面知识了解欠缺，经验不足，没有考虑到难度系数，往往造成概算漏项。5、项目资金普遍不到位。据调查，有80%政府投资项目资金不到位，这势必增加额外的建设期利息并大幅度突破原定概算。三、控制概算超支的对策和建议针对政府投资建设项目屡屡发生概算超估算、预算超概算、结算超预算（即“三超”现象）的情况，主要应从制度建设和机构设立理清职能二方面着手，即建立起一套从概算到结算的全过程投资公示制度、考核制度、责任追究制度等投资造价临控制度体系；同时设立一个对政府投资建设项目投资进行专管的独立机构，对政府投资建设项目投资进行全过程的、系统的、专业化的监管，机构直接隶属于政府，对政府投资负责，并能组织协调各有关部门之间对政府投资建设项目的分工和协作，对中介机构出具的成果进行论证和审查，提供给政府决策，避免建设过程中各种损失和浪费行为，进一步提高政府性投资项目的社会效益和经济效益，从而避免和根治“三超”现象。在此基础上再着重做好以下几个方面工作：1、注重可行性研究、投资决策阶段工程造价的确控，切实把好源头关。可行性研究、投资决策是产生工程造价的源头，合理确定是评价建设项目、开展后续工作的关键。倘若决策失误，则给国家或业主造成不必要的人力、财力、物力的浪费和损失，尤其在工程建设投资多元化的今天，能否合理确定建设工程造价，则将影响到投资资金的筹措和计划的落实。因此，一定要严把方案设计关，组织有关部门和一批专家为主体的懂设计、懂造价、熟悉法规、公正严谨的专职审查人员对建设项目进行论证、咨询，把建设项目的可行性研究、决策阶段建立在优化评选的基础上，在可研阶段准确编制工程估算，保证估算起到控制工程总投资的作用，切实有效遏止“三超”现象在源头的滋生。2、加强设计阶段工程造价的确控，积极推行限额设计。在投资计划得以合理确定之后，有效地控制造价就从设计阶段开始，设计人员务必肩负起优化设计与有效控制造价的两重担。业主和设计人员能否把握住合理确定和有效控制造价的主动权，关键在此一举。设计是建设项目工程造价确控的龙头工作，运用价值工程对项目设计方案进行优选，这是步入造价确控的第一步，推行限额设计是初步设计、施工图设计阶段对工程实事求是的“量体裁衣”，也是在本阶段实现有效控制工程造价的重要环节。设计人员必须严格按照批准的可研报造及投资估算控制初步设计，按照批准初步设计总概算控制技术设计和施工图设计。在设计各阶段中，设计人员与工程造价人员要密切联系，避免设计人员只管画图，造价人员只管算钱，投资多少与设计人员无关的现象。造价人员要从经济角度参与设计阶段全过程管理，当好设计人员的经济参谋，为设计人员提供有关经济指标，准确测算和论证最节省投资的技术方案，使概算投资更加准确合理，达到控制工程投资实行限额设计的目的。大量实例表明，限额设计是控制工程造价、提高投资效益的行之有效的手段，要抓住在设计中以控制工程量为控制工程造价的核心，扭转设计概预算本身的失控现象，促使设计单位处理好技术与经济对立统一关系，使设计与概预算形成有机整体，提高设计质量，克服“三超”。3、强化施工阶段工程造价的确控，严格设计变更和签证的管理。一要抓好工程施工项目的招标管理。明确建设工程施工招标的中标价必须控制在批准的概算之内，凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。同时要提高标底编制质量，保证标底价与最后工程决算价基本相衔接。二要强化招投标的合同管理，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。三要建立严格的设计变更、签证审批制度。杜绝不负责任的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。特别要加强变更工程的可行性研究和评审，尤其是重大设计变更、签证，必须建立分级审批和先报批后实施的制度。签证必须达到量化要求，尽量避免定性化和含糊不清的签证，避免滥用权力的现象发生。4、加强各部门之间的配合与协作，加大控制与监督力度。控制投资造价是一个逐步深化、逐步细化和逐步接近实际的渐进过程，前阶段指导控制后阶段，后阶段受前阶段的制约。在国家规定的统一造价政策和标准指导下，各个阶段工作都要自觉加强控制造价的意识。一是项目业主和投资者及计划审批有关部门首先要加强对政府投资项目造价控制的意识，自觉把好各个阶段控制造价的关口，变被动控制为主动控制，变事后控制为事前控制，变个别环节控制为全过程控制。二是建设项目所经过的“五算”阶段，都要经过可研、初设、预算、结算等有关的中介机构的具体工作，各有关中介机构必须要立足于国家和全局，对政府和项目业主以高度负责的态度，在工程项目的各个阶段，围绕着“投入少，产出多”的目标，相互衔接，密切配合，齐心协力，充分发挥整体优势，把好各个阶段的工程造价控制关口，自觉强化各个建设阶段的自我管理力度。三是政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，加大对政府投资项目的设计及工程造价控制管理力度。凡未经项目审批部门批准，擅自修改设计图纸，施工单位擅自违规施工的，其增加的投资，由施工单位自行承担。中标施工单位与业主签订的《施工承包合同》，在施工过程中，除遇不可抗力外，原则上不允许调整合同金额，确需超过的，必须由项目审批部门和招投标主管部门审查并按有关程序报批准后方可实施。审计部门要加强监督，严格执行项目审计，规范工程价款和财务决算行为。5、加强制订规范政府投资项目管理规章，有效控制“三超”工程。针对当前政府投资项目管理存在的问题，应抓紧制订管理规章解决和防范。并进一步明确对参与工程建设项目各个主体责权，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介单位及财政和审计单位的责任和义务，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。6、切防止防止“钓鱼工程”。要防止有的政府部门因怕项目政府不审批，或资金不落实，故意编小估算，待项目上马后就要求调整概算。为此，今后凡是政府性投资项目必须编足概算，超概算必须严格经有关程序审查批准。总而言之，急待建立一个隶属于政府，对政府性投资项目投资进行专业管理的机构