《公共管理学（第二版）》第3章政府改革与治理

公共管理学

（第二版）第3章政府改革与治理第3章政府改革与治理3.1治理理论3.2当代国外的政府改革3.3我国的行政体制改革3.1治理理论3.1.1治理理论的研究途径3.1.2网络治理的实践类型3.1.3网络治理的多重困境3.1.1治理理论的研究途径我们认为，可以将治理一般地理解为一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所关注的主要问题是，如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。1．“政府管理”的途径这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社会”的途径在“公民社会”途径看来，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。3．合作网络的途径这一途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。它认为“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”一方面，它继承“自组织网络”的主要观点，将治理看作相互依存状态下的管理，将公民社会部门看作治理的主体，并用它来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心论”的窠臼，确立了多中心的公共行动体系论；另一方面，它也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的管理方法。本书主要从这一角度来理解治理，并展开对治理理论和实践的分析。表31治理理论的三种研究途径网络治理的新特征多中心的公共行动体系）（2）反思理性的“复杂人”（3）合作互惠的行动策略共同学习的政策过程3.1.2网络治理的实践类型1．全球治理特点：（1）治理的主体是世界范围的公共行动者（2）治理的客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题（3）治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排，包括一系列有关全球秩序的共同原则、规范、协议、程序、组织和机构。2．民族国家的治理这里特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。在更多的情况下，政府由于自身资源条件的约束，不得不动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。在这一过程中，政府部门与各种参与公共物品供给的非政府行动者形成了相互依存的合作关系，政府的任务在于借助合作网络来“保证服务提供得以实现”我们发现，这些合作网络主要有三种表现形式。（1）政府间合作网络。（2）政府项目执行网络。（3）公私合伙网络。3．社区治理社区治理是对社区合作网络的管理。社区部门经常通过以下几种方式来提供公共服务，促成公民与政府合作：一是志愿服务，即由社区发动公众参与公共物品和服务的供给。二是利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资源。三是消费者控制。这常常发生在俱乐部产品的供给中。3.1.3网络治理的多重困境治理的困境表现在以下几个方面：1．可治理问题2．合法性问题3．有效性问题4．责任性问题3.2当代国外的政府改革

3.2.1全球性的政府治理变革浪潮3.2.2西方的“新公共管理”运动3.2.3西方政府改革与治理的新进展3.2.1全球性的政府治理变革浪潮1．全球性政府治理变革的动因一是经济和政治因素在将改革提上议事日程的过程中起决定性作用。二是经济全球化的出现是当代政府治理变革的一个推动力。三是新技术革命尤其是信息革命是政府治理变革的一种催化剂。四是传统的官僚体制（科层制）的失效以及商业管理模式的示范性影响。五是公民对政府的信任危机以及对更好生活的期望。2．政府改革与治理的不同类型或模式当代西方形成了如下几种有典型的政府改革与治理模式：一是英国或英联邦国家模式，即英国、新西兰和澳大利亚等国的“新公共管理”运动；二是北美模式，主要包括美国的“企业化政府”或“政府再造”运动和加拿大的公共服务改革三是欧洲大陆模式，德国、法国、意大利、西班牙等国的行政现代化运动；四是北欧模式，斯堪的纳维亚各国的政府改革，尤其是福利国家及社会保障制度改革等。世界其他地区也形成了有区域与国家特色的改革与治理类型及模式：东欧模式——原苏东地区尤其是俄罗斯、波兰、匈牙利等国的体制转轨与改革；拉美模式——巴西、阿根廷、智利等国的治理改革东亚模式——以日本、韩国、中国台湾、中国香港和新加坡等国家和地区为代表的亚洲工业化国家或地区的政府治理与改革；南亚模式——以印度和不丹等为代表的政府改革。3．研究国外政府改革与治理实践的意义国外政府改革与治理的实践为其理论研究提供了丰富的素材，推动了政府治理与改革的理论发展。在政府治理与改革的理论研究中，既有学者借助公共选择和新制度主义等经济学流派的理论和方法，对公共部门加以深入的分析，用市场理念和市场机制重塑政府管理体制和过程；也有学者以民主政治理论为依托，强调政府管理和公共服务的公平公正，关注公共精神的实现。不同的研究路径推动了当代政治学、经济学、管理学和社会学等学科的理论结构的重塑和理论重心的转移，为公共行政或公共管理的跨学科、多视角的研究提供了平台。无论是理论进展还是实践变迁，国外的公共治理体系和政府改革模式都呈现了多元化的发展趋势，为我国政府改革与治理的实践提供了丰富的理论研究素材和实践的经验教训借鉴。3.2.2西方的“新公共管理”运动1．“新公共管理”运动的兴起英国是“新公共管理”运动的发源地之一。撒切尔夫人推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了这种以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮，20世纪的美国文化是以信奉管理为特征的。美国的“新公共管理”改革开始得更早，并且带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。如在里根的新政中，负责推行改革的格雷斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点，但同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”为取向。2．“新公共管理”改革的内容及措施当代西方政府改革的主要内容及措施有：（1）政府职能的优化。（2）竞争机制的引入（3）分权及权力下放（4）采用现代管理技术（5）人力资源管理改革（6）机构的重组3.对“新公共管理”运动的评价成就：西方“新公共管理”改革取得了一定的成效及经验。“新公共管理”模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化。用澳大利亚学者约翰·哈里森的话来说，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。批评：1：人们批评“新公共管理”的理论基础和意识形态倾向2：人们批评“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向，说市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”3：人们还对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。4：人们还揭示了“新公共管理”模式的内在价值冲突及矛盾表32传统公共行政、新公共管理与新公共服务的比较3.2.3西方政府改革与治理的新进展1．推进政府内部改革，提高政府治理能力

(1)建立强有力的政府改革实施机构，制订改革计划。(2)削减公共支出，减少政府财政赤字(3)提升政府管理能力，增强政府的弹性。(4)整合政府职能机构，提高政府运行效率。2．推动政府规制改革，给予市场更大的发展空间(1)精简管制法律法规，减少政府繁文缛节(2)简化管制流程，消除企业不必要的行政负担3．强化公共服务职能，提升公共服务质量（1）简化公共服务流程，提供高效服务（2）推进公共服务信息化，增强服务便捷性。（3）实行公共服务标准化，提升公共服务质量。（4）建设电子政务，提供无缝隙服务（5）实施社会保护政策，确保基础性服务供给。4．增强政府的开放性，鼓励社会主体参与（1）促进政府信息公开，建立开放透明的政府（2）创新参与渠道，吸引社会主体参与（3）广泛开展合作，真正实现协同治理3.3我国的行政体制改革3.3.1历次机构改革的简要回顾3.3.2深化行政体制改革的思考3.3.3我国政府改革与治理的新趋势3.3.1历次机构改革的简要回顾改革开放前，我国曾进行过三次政府机构改革。“文化大革命”期间，政府机构改革中断。改革开放后，为适应现代化建设与市场经济发展的需要，政府机构改革重启，迄今为止已进行了七轮（次）的政府机构及行政体制改革。1．前五次机构改革第一次政府机构改革（1982年）这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减少至61个，人员编制从原来的51万人减少至3万人。第二次政府机构改革（1988年）通过改革，国务院部委由45个减少至41个，直属机构从22个减少至19个，非常设机构从75个减少至44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少15万多人，有30个部门共增加5300人（总人数减少了9700多）。第三次政府机构改革（1993年）改革实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少至59个，人员减少20%。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。第四次政府机构改革（1998年）国务院不再保留的有15个部委，新组建的有4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少至29个。全国各级党政群机关共精简行政编制115万个。第五次政府机构改革（2003年）这次改革是在加入世界贸易组织的大背景之下进行的。设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理总局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。改革后，除办公厅外，国务院由28个部门组成2．第六次机构改革国务院机构改革情况一览表调整后的部委名称合并或包含的原部委新增下属机构隶属机构调整国家发展与改革委员会发改委（部制不变）国家能源局工业和信息化部国防科工委信息产业部国务院信息化工作办公室国家烟草专卖局国家国防科技工业局烟草专卖局改由工业和信息化部管理交通运输部交通部民航总局国家邮政局国家民用航空局国家邮政局改由交通运输部管理人力资源和社会保障部人事部劳动和社会保障部国家公务员局环境保护部国家环境保护总局住房和城市建设部建设部卫生部卫生部药监局国家食品药品监督管理局改由卫生部管理3.3.2深化行政体制改革的思考我们认为，深化行政体制改革应注意处理好如下几个关系：1．处理好机构改革与其他配套改革的关系2．处理好实质理性（价值层面改革）和工具理性（工具层面改革）的关系3．处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革与自下而上改革的关系3.3.3我国政府改革与治理的新趋势1．我国政府改革与治理的顶层设计党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政治局审议通过《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，作为指导和规范地方政府改革的重要文件。2013年11月，国务院召开“地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议”，对地方政府职能转变和机构改革进行安排部署。李克