公共管理前沿市公开课一等奖省赛课获奖课件

公共管理理论与实践前沿主讲人：董晓宇

公共管理前沿第1页董晓宇介绍北京行政学院公共管理教研部副主任、教授、博士。曾先后到美国加州大学、澳大利亚国立大学、美国佐治亚大学做访问学者，主要从事公共管理、政府改革和公共服务领域理论研究与教学工作；先后参加深圳市罗湖区、上海浦东新区、北京市政府、北京市奥组委等单位政府改革或组织设计研究，兼任人民日报副刊《人民论坛》特邀编审；同时为清华继教学院、清华河北研究院、清华长三角研究院、清华深圳研究院、清华人文学院培训中心、清华公管学院培训中心、北大马列学院培训中心、北大国家发展研究院、北大经管学院培训中心、北大法学院培训中心、人大培训学院、人大经管学院培训中心、人大中国经济改革与发展研究院课程教师。联络方式xybac@163.com公共管理前沿第2页主要内容

公共管理关键观点与内容中国公共管剪发展基本方向发展公共管理应注意问题公共管理前沿第3页政府治剪发展三个阶段公共管理关键观点与理念公共管理基本知识体系一、公共管理主要观点与内容公共管理前沿第4页

（一）人类政府治理模式三个阶段

农业社会——统治/管治行政

工业社会——公共行政(PA)信息社会——公共管理(PM)中西差异性：发展阶段与国情（人口、文化、体制）中国未来政府改革与发展关键：突出政府“公共性”

公共管理前沿第5页

（二）公共管理关键观点：由善政到善治政府不一定善：限制政府权力与资源边界政府不一定能：降低社会对政府期望与政府自大政府转变本身角色与功效：寻求公共问题更有效处理善治模式：公共治理多元主体、各种机制、各种工具公共管理前沿第6页

（三）公共管理主要知识体系

1、公共管理对象是国家和社会公共事务

(政府职能转变一直是政府改革关键问题)

公共管理对象是处理社会公共问题:职能有限而有效责任政府

公共管理关键内容与使命:有效公共服务（必要管制纳入服务视角）

（政府职能十六个字归结为两个领域及其关系）公共管理强调依据公共服务属性差异,进行治理机制和政策工具开发。

公共管理前沿第7页1)公共管理首先是公私分开管理

自由市场（追求利润企业竞争与交换效率优势）

公民社会（自由公民与独立社会组织）

公共政府

（代议制民主法治政府权威和资源优势，提供公共管制与公共服务）公共管理前沿第8页中国治理结构改变基本方向：

市场化、社会化与公共化金字塔型集权社会结构公共管理前沿第9页中国政府职能转变进程1949－1978年强化经济管理职能下放权力降低微观管理职能社会管理职能改革开放后经济调整社会管理公共服务1992年以来尤其是十六大以来市场监管经济社会领域高度集权对国民经济进行管制公共管理前沿第10页中国公共治理结构全方面设计

深化市场化改革、构建公民社会、建立民主法治国家

深化市场化改革意义与方向市场是配置资源最有效最广泛方式与中国选择意义当前经济社会问题处理：政府归政府、市场归市场关键在于：以私有产权为基础改革、公平开放竞争环境塑造构建公民社会意义与方向预防社会原子化、预防市场霸权与政府暴力基础自主与自律公民精神培育与公民社会组织发育关键在于：落实公民权、解禁社会组织发展构建民主法治体制意义与方向民主协调利益、法治实现秩序民主法治既控权也维护权力关键在于：深化政治体制改革公共管理前沿第11页

2)公共管理关键使命:公共服务

公共管理使命是公共服务:管制本身也是服务

公众对良好公共服务期待：没有最好只有更加好当代政府对公共服务回应：公共服务系统变革

当代公共服务系统发展趋势：用户导向绩效化公共管理前沿第12页3)强调公共服务机制创新:依据公共服务产品性质差异采取不一样制度安排

任何一类公共服务公共性程度都有差异任何公共服务都可分为提供与生产步骤任何一个公共服务都有多元筹资路径政府并非全部公共服务唯一供给主体公共服务实现机制：政府主导、社会参加、多元主体、适度竞争、有效监管处理当前公共服务供求矛盾重点是机制创新而非简单加大投入注意处理民生问题收买主义、民粹主义、简单主义、新一轮剥夺公共管理前沿第13页

2．公共事务治理主体多元性

政府依然是处理公共问题关键主体

非政府组织、非营利组织是补充力量

公民参加成为当代政府行政第一标准

关注私人部门在当今社会中角色改变

公共问题处理更多是合作治理网络行动

公共管理前沿第14页公共管理主体:公共组织分类国家部门

非政府公共部门立法行政司法国家权力分工国家权力制衡行政权分工第三部门、第三域非营利组织（NPO）非政府组织（NGO）

重建中国公民社会主要性！中国民间组织发展困境？中国事业单位改革方向?进而推进社团组织改革！公共企业/公营部门1）以公益或推行政府职能为宗旨2）主要集中在市场失灵有限领域3）普通是公共独资产权且不上市4）受到严格价格管制与公共监督5）实施成本加微利赔偿发展标准6）当代民营化与竞争化发展趋势

中国国有企业存在诟病！中国国有企业改革方向？

公共管理前沿第15页当下社会管理创新关键：建设公民社会载体：志愿结社所形成组织（NGO/NPO)领域：自由表示与公共空间（公共舆论）行动：志愿或社会运动（集体行动）公民社会主体：自主与自律人格公民（公民精神）公共管理前沿第16页当下事业单位改革基本思绪我国事业单位问题高行政化自我服务条块分割沉重负担改革阻力去两头保中间回归社会属性同时大力发展民间社会组织政府与学会同社会组织合作

公共管理前沿第17页当下国有企业回归其公益属性

(角色与性质定位比监管更为主要）我国国有企业问题公益目标缺失与民争利嫌疑国有资产流失市场竞争扭曲创新源泉丧失利益分配失衡形成垄断价格利益家族化趋势回归公共企业属性应有所为有所不为建设当代企业制度

公共管理前沿第18页19全方面认识和再造企业责任体系慈善责任：企业公民给社会捐献资源改进社会整体质量伦理责任：自律精神行事合乎伦理有责任做正确、正义、公平事防止损害利益相关者利益法律责任：经营底线遵法：纳税、员工、安全、环境企业必须恪守“游戏”规则经济责任：追逐利润几乎全部活动都在利益基础上公共管理前沿第19页大力发展社会组织（NPO/NGO)组织组成和制度特征组织活动类型

第三部门

会员制组织

非会员制组织

互益型组织

公益型组织

运作型组织

社会服务组织

经济性团体

社会性团体

团体会员型

个人会员型

运作型基金

资助型基金

民办非企业型

国有事业单位

表达公益性类型会员成份社会经济关系运作资金性质类型资金起源或全部制公共管理前沿第20页大力发展志愿者志愿者三个特征：自愿性利他性(不排除利己，但主要在利他)非酬劳性(付出远大于其所得到价值赔偿)志愿者一个很主要特征是非职业性，即不能全职，每个月极少生活津贴不能了解为志愿者，志愿者不能靠志愿生活发财，或者使自己物质生活更美好。公益利他NGOVOVIO志愿行为/好公民志愿者公共管理前沿第21页

3、公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨

重新认识公共利益复杂性

催生和培育市场与社会力量

由政府独自行动到合作治理

公共管理前沿第22页（1）怎样认识公共利益—为人民服务：求同存异

（当代政治结构设计：协调复杂社会利益关系

利益冲突与合作：私与私、私与公、公与公）政府（立法、司法、行政）公共利益社会团体（商业组织、小区组织、行业协会、俱乐部、利益集团）阶层利益政治性组织（政党）党团利益个体公民个人利益个体公民个人利益个体公民个人利益国家社会个人公共管理前沿第23页（2）当前社会利益分化及其反思社会主体及其现实状况主流群体弱势化弱势群体边缘化边缘群体极端化强势群体及其现实状况自利化与被强者俘获精英结盟与社会固化权贵经济与权贵社会政府定位出问题：只是协调者而非代表者

利益体制出问题：利益表示与博弈失衡

公共管理前沿第24页

（3）必须建立和完善有效社会利益调整体系公共管理前沿第25页（4）深层次执政思维转型：制度设计逻辑要由代表制到表示制

（由阴谋到阳谋：观念—机制—体制）

“利益代替”执政方式“利益协调”执政方式国家或集体主义本位社会本位但尊重差异权力资源垄断权力资源集中但不垄断权力单向运行权力双向互集体秩序自由秩序等级服从合作共治国家强制力协商劝导为主、强制为辅政治信息垄断政治信息适度公开

官员心态：由讲话到对话由统一思想抵达成共识由喜欢听赞歌或惟我独尊到勇于面对质疑与批评善于营销：《国家营销》改变宣传教育方式公共管理前沿第26页机制类型权威机制市场机制志愿机制混合机制政府介入程度高低低中政府制度供给全方面控制制度引导性制度引导性制度弹性制度结构主要机制举例公共事业、公共企业、管制使用者付费家庭与小区非营利组织信息与劝戒、多中心混合适用范围普遍性问题限于付费者限于特定地域或目标混合

(5)公共治理机制基本类型：多元性公共管理前沿第27页市场（私人部门）政、企、事不分传统模式第三部门政府（公共部门）私益公益强制自(志)愿公共管理社会化公共服务市场化公共管理前沿第28页

4．公共事务治理过程民主化与柔性化

（1）政府勉励和引导更多社会力量进行自治和责任分担。（2）基层政府有更多自主权，政府间关系更多是合作。（3）政府权威更多依赖规划、引导、谈判等非强制性方式。（4）公共领域开放性，以最大程度显示、聚合公共利益。

当代民主:代议制间接民主+直接民主制在政治民主难突破前提下行政民主困境

公共管理前沿第29页

5.组织再造：用户导向战略化、灵活化与绩效化

政府内部深入分权化：宏观上在地方自治基础上深入分权；微观上探索组织结构扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团体化与工作流程一体化组织再造；

由重视法规、分工、过程、投入等内部取向，转向重视绩效和结果控制外部取向，用绩效取代效率（加公平为4E）：

成本——投入——产出——效果经济——效率——效益

反思：1）政府和公共部门引入成本意识：

2）公共工程和公共项目投入要适度；

3）外部评定机制引入（更关注质量）：

4）以结果为导向设计内部组织管理和工作流程。公共管理前沿第30页

6.创新政府治理工具：公共政策有效性政府治理工具是把政府实质性治理目标和政策目标转化为详细行动方式伎俩和行动策略。

它们是联络政策目标和政策执行桥梁，政府治理目标只有经过有效治理工具才能达成。

各级政府面对新形势必须不停创新治理工具.

公共管理前沿第31页传统治理方法行政伎俩特点：权威性强制性垂直性详细性非经济利益性封闭性分类：时间：预防性干预、事中干预、事后干预方式：行政命令、行政引导、行政信息、行政咨询服务法律伎俩特点：权威性、强制性、规范性、稳定性分类：行政决定、行政检验、行政强制执行、行政处置经济伎俩方式：价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等特点：利益性、间接性、多样性思想教育伎俩方式：宣传、说服、沟通、精神勉励等特点潜在性和长久性内在稳定性主动超前性种类行为激励方法：目标激励、奖惩激励、竞争激励、反激励参加管理方法：团体决议、咨询制度、提议制度、信访制度行政责任方法：机关责任制、岗位责任制公共管理前沿第32页当代政府治理新工具市场化工具民营化用者付费协议外包特许经营凭单制分散决议放松管理产权交易内部市场管制与放松管制公私搭档(PPP)关系工商管理技术质量管理（TQM）目标管理（MBO）战略管理绩效管理标杆管理用户导向流程再造组织学习社会化伎俩小区自治行业自治志愿者服务公众参加听证会信息化伎俩电子政府公共管理前沿第33页

二、中国公共管剪发展基本方向

（一）中国变革进程与政府治理转型

（二）中国发展公共管理基本方向（三）中国发展公共管理实践努力

公共管理前沿第34页

（一）公共治理转型关系中国当代化进程（逻辑3个30年）

第一个30年：经济建设—GDP;让一部分地域和人先富起来

第二个30年：社会建设---关注民生与公平问题以实现友好第三个30年：政治建设—落实民权与民主以实现伟大复兴

中国当代化百年进程关键取决于中国公共治理模式转型中国当代化关键与最终问题是民主问题：依赖政治改革公共管理前沿第35页

(二)中国发展公共管理基本方向

人类社会结构与政府治理模式演进：四个维度

服务性(功效)

民主化(保障)

公共性（价值）法治化（运行）

家天下统治集团国家消亡公共管理前沿第36页

1、强化服务性：健全公共服务体系公共服务客体碎片化公共服务主体单一性公共服务供给非公平公共服务供给分割化公共服务供给低效性公共服务体系普惠化公共服务主体多元化基本公共服务均等化公共服务供给整合化公共服务供给效能化公共管理前沿第37页

2、追求公共性：重建政府正义与正当性

(天下为公、立党为公/执政为民/新三民主义)

当代政府职能：处理公共问题——有限政府当代政府权威：掌管公共权力——民有政府当代政府宗旨：追求公共利益——民享政府

当代政府行为：表达公共参加——民治政府当代政府运行：依据法律法规——法治政府当代政府资源：来自公共财政——效能政府当代政府结果：负担公共责任——责任政府公共管理前沿第38页3、推进法治化：实现政府权威与社会秩序法律之上没有权威法律之内自由最大法律之外没有民主法律面前人人平等法治政府最有权威法治社会最有秩序乌坎事件启示：群众依法维权、政府依法维稳法治政府关键是控制公共权力；用道德方式处理不了道德与秩序问题公共管理前沿第39页

民主必定：公民权利意识崛起十七大：人民民主是社会主义生命

民主功效：利益调整与约束公权民主缺失：利益失衡与权力异化民主逻辑：捍卫自由与宪政设计马克思：民主是一个国家制度民主构建：党内民主与社会民主民主价值理想性与民主实践复杂性

4、推进民主化：控制公权与协调利益

公共管理前沿第40页民主可能性：中国式民主逻辑价值层面：对私权捍卫+对公权制约进程层面：规范公权+推进公民社会发育制度层面：扩大选举+强化人大+司法公正关于中国推行民主三大基本认识问题。民主最相关原因是利益，文化传统与素质不是决定原因民主理想性与实践过程复杂性民主价值普世性与实现形式多样性公共管理前沿第41页

（三）中国发展公共管理实践努力

十七大汇报:深化行政管理体制改革建设服务型政府

公共管理前沿第42页有限政府法治政府公正政府责任政府1、服务型政府特征：治理、善治、服务效能政府民治政府透明政府公共管理前沿第43页理念价值转型组织结构优化政策及其工具创新流程管理再造统治观、管制观过于部门化过多层级化条块分割化任务职能型大部制：模块管理扁平化：分权管理集成化：整合管理流程一体化：无缝隙复合机制、多元工具治理观、服务观

2、建设服务型政府要求：全方面深化政府本身改革政经、公私不分全能型职能职能体系转变理顺政府、市场、社会关系建立有限负责政府由善政到善治公共管理前沿第44页

三、中国发展公共管理应注意问题

必须看到中国与西方国家政府治理变革差异

学习西方国家政府治理经验应注意基本问题

中国公共管剪发展进程关键取决于政改进程

公共管理前沿第45页

（一）中国与西方国家政府改革差异点

1)制度结构不一样：市场、公民社会、政治环境不一样

2)社会发展阶段不一样：时空压缩与发展阶段叠加

3)改革内容选择点不一样：经济优先与社会改革倒逼

4)改革很多内容存在差异：否定之否定发展规律

5)中国政府改革更具复杂性：两个转型同时进行公共管理前沿第46页

（二）借鉴西方国家公共管理经验时应注意问题

尊重特定社会发展阶段差异及其引进和适用阶段性；

关注政治体制预留空间及其与现有政治体系耦合性；

充分考虑现有文化传统对其可能变异性（注意三种思维）

质疑照搬论→主动地学习反对移植论→复杂性学习更多从价值观而不但是工具层面学→真正地学习

公共管理前沿第47页

（三）中国公共管理进程取决于政治体制改革进程

行政系统是政治系统子系统

建设服务型政府关键也在政改实现政府“新四性”在于政改

公共管理前沿第48页49政治体制改革理性认知：躲不开、绕不过！！

理性政改心态：有风险，但不改有危险！理性政改路径：先从宪法制度再到宪政制度！理性政改进程：从固体到液体再到气体小步快走！中国当前是政改最好时机！晚清溃败、叙利亚危机教训值得深思！公共管理前沿第49页当前公共治理变革困境在动力不足

中国公共