土地一级开发整理的收益模式初探

精选优质文档-----倾情为你奉上精选优质文档-----倾情为你奉上专心---专注---专业专心---专注---专业精选优质文档-----倾情为你奉上专心---专注---专业土地一级开发整理的收益模式初探密集的宏观调控使得房地产开发行业进入了低迷状态，但土地一级开发却丝毫未感受到寒意。“卖地”的巨大盈利空间，促使着房地产企业纷纷开始转型做“土地一级开发商”。■文：方正商学院李明旭资源集团石生荣目前，全国有多家房地产企业在探索土地一级开发可持续的经营模式。其中，以云南城投（.SH）、中天城投（.SZ）等房地产A股上市企业所代表的“企业与政府的收益分成模式”，被房地产企业在土地一级开发时所采用。土地一级开发收益分成的盈利模式非常清晰，即通过将“生地”变为“熟地”，待土地通过招拍挂出让后，房地产再按照与政府的分成比例，获得属于自己的那部分土地出让增值收益。在这种模式中，政府与负责土地一级开发的房地产企业结成了紧密的利益共同体，企业的经营业绩也成为了政府实实在在的收益。在本文中，笔者就将对这一模式的运作特点和所蕴藏的风险，提出粗浅的看法。一、土地一级开发的流程与分工土地一级开发，即由政府委托企业按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标等要求，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再进行有偿出让或转让的过程。鉴于土地一级开发项目涉及的审批手续繁杂、需要接触的审批部门众多的情况，房地产企业通过与政府收益分成的模式进行土地一级开发，一个很重要的好处便是：地方政府和房地产企业可以各自发挥自己的“比较优势”——政府负责保证如规划手续、一级开发立项、征地手续、项目验收等行政审批工作的通过，而企业则可从事建设资金的筹措与投入、建设工程的组织与实施、土地招商的组织等自己更为擅长的工作。二、土地一级开发收益分成模式的运作要点（一）土地一级开发的两条收益途径土地整理的收益模式通常有两条途径：一种途径是，通过土地公开交易市场出让土地，收益部分按照约定取得。另一种途径是，开发商与政府共同约定出让土地的限制性条件，在招拍挂中确保自己顺利取得二级开发权。开发商通过上市公司的股票配售或信托融资，上交土地出让金，获取土地使用证。后期的开发或以开发项目为标的，从银行获取项目融资贷款进行房地产开发；或采取土地分块合作开发的模式，进行资金的快速回收。（二）共同出资设立项目公司房地产企业往往通过设立项目公司来进行土地一级开发项目的操作。在收益分成模式中，有些项目公司会选择由房地产企业、政府部门（或政府的投融资平台）共同出资设立（其中的一些项目公司还会有第三方出资，如与政府关系较为密切的民营企业等，以做到利益共享、也能为项目的审批提供方便），负责对土地的一级开发项目进行经营，包括开发资金的融资、参与土地运营的策划、市政配套设施的建设，以及配合政府部门进行拆迁补偿、土地二级市场潜在受让人的招商等工作。一般来讲，房地产企业会持有项目公司的大部分股权，并能相应获得董事会的掌控权和主要高管的提名权。通过共同出资设立项目公司，房地产企业与地方政府利益的第一层捆绑关系就建立起来了——政府作为项目公司的股东之一，有权按股权比例享有由土地增值收益转化而来的项目公司分红。（三）土地一级开发净收益的分成一般来讲，“土地一级开发净收益”被定义为，“国有土地使用权出让价款”减去“土地一级开发成本”，再减去“政府提取的各项费用”。其中，土地一级开发成本通常由项目前期费用、征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用、工程建设其他费用（如监理费、工程设计费、管理费用、财务费用等）、相关税费等构成。按照国家有关规定应提取的各项基金、规费，主要包括土地收益基金、失地农民保障金等。项目公司与政府之间的土地一级开发净收益分成比例的约定，无疑是一级开发合同当中最为关键的条款。按笔者所查阅的数个土地收益分成的案例来看，项目公司往往要占到净收益的“大头”。以中天城投（.SZ）和云南城投（.SH）为例。中天城投下属全资子公司华润贵阳对贵阳市渔安、安井片区9.53平方公里土地进行一级开发，贵阳云岩区政府承诺：用土地出让收益以及片区城市建设配套费，支付一级开发投资成本；投资成本支付完成之后的剩余部分，云岩区政府与华润贵阳按照3：7的比例进行分成[1]。2007年底，云南城投和昆明市土地矿产储备管理办公室签订《环湖东路沿线土地一级开发委托合同》，获取了昆明市4.18万亩范围的土地一级开发权。合同显示，所述土地一级开发的期限自2008年5月30日至2013年5月30日，云南城投与昆明市政府对一级开发范围内的土地出让纯收益实行5、5分成，即扣除全部土地一级开发总成本及国家有关政策提取各项基金，云南城投可获得土地出让纯收益的50%[2]。分配比例的设置通常与土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高一些。项目公司在拿到按比例分配的一级开发净收益后，在扣除经营成本等费用、提取法定公积金等程序后，公司股东可对剩余的税后利润进行分红。通过土地一级开发净收益的分成设置，房地产企业以及地方政府的利益捆绑关系被深化了一层。与房地产二级开发的项目相比，房地产企业在土地一级开发的利益分配上与地方政府走得更近了，有了地方政府的政策支持，一级开发项目的市场风险相对较小。（四）土地一级开发保底收益的设置在一些土地一级开发的收益分成案例中，房地产企业甚至还能得到一些地方政府的保底收益承诺。在上述云南城投在昆明的土地一级开发案例中，另设有保底条款，规定若云南城投所提取的收益不足全部土地的一级开发总成本的5%时，昆明市政府将保证向公司另行支付差价款，以确保云南城投的收益不低于合同项下的全部土地一级开发总成本的5%。而漳州发展（.SZ）则更是与地方政府达成了固定回报加上收益分成的方式，从事土地一级开发，从而确保了较高的投资回报和相小的投资风险。2009年，它在漳州当地拿下了164亩土地的一级开发权，在与漳州市龙文区政府与当地城市建设开发中心三方共同签订的《漳华路龙文段配套开发用地（A地块）一级开发合作协议书》中，三方约定：公司投入土地一级开发资金每年将获得12%的固定收益，此外，公司还将获得地块挂牌出让净收益的18%[3]。此外，在一些一级开发委托合同中，房地产企业会通过与政府约定土地“招拍挂”的单位成交底价，来实现最低收入的底线。房地产企业也会与地方政府约定，对投入资金规模进行限制——如锁定土地一级开发的平均单位成本，要求超出部分由地方政府承担。在上述漳州发展的土地一级开发案例中，合作协议书约定：每亩土地开发成本不高于32万元，若实际成本高于上述额度，由漳州市龙文区政府及当地城市建设开发中心负责所有超额成本。（五）参与土地规划的设计工作在土地一级开发的收益分成模式中，土地一级开发商事实上成为了土地设计的一个“准规划部门”；开发商可利用规划的设计和改变，来使得土地规划对己方从事一级开发更有利，甚至为今后的土地一二级联动打下基础。在符合城市总体规划基础上，开发商往往能够参与到地方政府所进行的概念规划设计中；同时，房地产企业通常也能协助政府编制该区域的控制性详细规划及各类专项规划，这为开发商获取二级开发权方面提供了更多的先机。因为开发商用二级开发的整体思路和方案在一级开发阶段，可以更好地从概念规划阶段就能够得到政府的认可，并在规划条件和各地块价值安排方面得到有效的贯彻。此外，为了保证土地出让收益的实现，在一级开发委托合同中，一些房地产企业也会与政府约定，在可出让经营性用地中，商住用地的最低比例。（六）参与政府的土地“招牌挂”工作土地一级开发的普遍模式是，房地产企业将土地平整完毕后，交由当地国土资源部门挂牌出让。虽然土地一级开发商自身并不能准确把握土地出让的时间，但却可以通过合同条款的约定，大致与政府部门约定每年落实到本项目的土地出让指标，从而把握土地供应的节奏。在一些土地一级开发的案例中，房地产企业还约定可与政府协商确定项目土地入市交易价格，并与政府协商确定土地交易条件和交易方式。通过对土地出让规模、推出时间，以及交易底价等因素施加影响，房地产企业可在某种程度上做到随行就市，将土地收益保持在合适的区间内。（七）土地一二级市场联动的优势土地一级开发商参与自家地块的竞拍有两个明显的优势，一是由于房地产企业在土地一级开发阶段已和政府部门有过一些互动，因而对竞拍地块的价值和前景了然于心；二是在同等价位的情况下，由于拍卖价款当中的一部分将作为土地一级开发收益进入房地产企业，因而土地一级开发商参与拍卖的成本相对于其他公司更低[4]。在这种情况下，房地产企业可以在获得一级开发阶段收益的同时，获取相对低成本的土地，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可以获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。由于房地产行业明显受制于政策的因素，因此大型的房地产开发商往往将一级土地整理与二级开发相结合，以获得整理收益的最大化。当然，不排除遇到对地块志在必得的公司不计成本的与土地一级开发商抬价，这个时候，当竞拍价达到一定金额时土地一级开发商便会理智地放弃继续竞拍，因为拍卖成交价已非常高，仅是从土地一级开发的收益分成上，土地一级开发商也已可获利不菲。”三、所蕴藏的风险：（一）政策风险相比较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定，土地一级开发的政策并不明晰，诸多操作很不规范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。随着土地管理制度的改革和发展，国家对土地一级开发的政策将越来越完善，在政策完善过程中，存在对现有土地一级开发模式进一步完善或调整的可能与风险。在《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）中，国务院规定，“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。”在财政部发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）中，规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”在2009年12月财政部发布的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）中规定，“确保土地出让收入及时入库。土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式，商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。”鉴于上述土地出让收入全额缴纳地方国库的规定，本文所述的土地一级开发收益分成模式的合规性是需要进一步明晰的。企业在一级开发阶段的利润分成以何种形式回到企业，也就成为了目前一级开发模式中的关键点。各地政府一般都把握“谁投资谁受益”的原则，以各种方式将收益按照承诺分配给企业。也许是出于规避以上规定的考虑，在由上海城投公司实施综合一级开发的上海新江湾城案例中，上海城投与地方政府约定，土地出让收入按7：3分配，具体执行则选择以“土地出让收入中的30%跟政府签订土地出让合同，70%跟上海城投签订土地一级开发补偿合同”的方式操作[5]。（二）融资风险土地一级开发的资金投入密集度高、投资规模大。前述云南城投环湖东路进行土地一级开发及建设的预计总成本达到了32.35亿元。这些巨额融资，往往来源于房地产项目公司的股本融资或债券、债务融资。虽然大部分土地一级开发均采取分期滚动开发模式，使得后续资金投入可以由前期项目的现金流入来补充，但即使是为启动项目的第一期投入，动辄已往往达到十数亿资金的规模，资金需求的压力可见一斑。如果遇到政府融资窗口、行业新规定等不利变化，资金筹集周期不确定的风险就将凸显出来。可以说，减少融资风险、保证融资渠道的畅通，是土地一级开发成功的关键。（三）政府行为的风险在土地一级开发的参与方中，地方政府的强势地位是毋庸置疑的。虽然房地产企业已通过收益分成等多种渠道将双方利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府强硬违约发生的风险。以绵世股份（.SZ）为例进行说明。绵世股份参股35％的公司中新绵世从2007年起，在成都郊县郫县犀浦镇龙梓万片区从事旧城改造的土地一级开发项目[6]。2010年3月绵世股份发表公告称，“鉴于郫县城市整体规划和开发进程等的调整，该项目的合作方郫县土地储备中心及其政府土地主管部门与中新绵世公司协商，在保证土地开发方中新绵世利益的前提下，对该项目进行提前终止和结算，由郫县土地储备中心对中新绵世已投入开发成本进行补偿、并同时给予中新绵世合理的投资收益补偿。”虽然获得了一定的投资收益补偿，但地方政府提前终止的通知，使得中新绵世在该项目上未来持续的盈利化为泡影，不得不将“该项目及相关工作转移给郫县土地储备中心指定的第三方”。而截止这个公告发布之时，该项目尚未有土地上市拍卖。（四）可持续性的风险2007年底出台的《土地储备管理办法》规定，土地储备工作的具体实施，将由政府下属事业单位土地储备机构完成；各地土地储备中心同时被授予向银行贷款的权力，贷款时需要向银行抵押土地使用权证。以《土地储备管理办法》为分水岭，北京乃至全国土地储备模式发生了重大改变。以北京为例。在2008年之前，北京的土地一级开发流行的是企业主导型模式，即通过授权或招标方式选择开发企业实施一级开发，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8％。但《土地储备管理办法》赋予了各地土地储备中心向银行获得土地储备贷款的权力。2007年之后，北京市主要采取“市、区联合储备”的模式，商业银行土地储备贷款对象即土地储备主体是北京市国土资源局下属的北京市土地储备整理中心，各区设有分中心，土地储备工作由市和区联合开展。区土地储备整理中心获得信贷资金后，作为事业单位无法直接进行一级土地开发工作，一般均须成立一家融资平台公司专门负责相关土地一级开发。平台公司将生地变为熟地，便可通过“招拍挂”方式将土地投入市场，拍卖所得收入直属市财政[7]。在这一融资模式中，商业银行发放的土地储备贷款往往只是政府土地一级开发进行贷款融资的冰山一角，因政府还可以通过平台公司获得大量的银行贷款。可以说，目前的政策在大方向上是确保政府能垄断土地一级市场，不太鼓励企业参与到土地一级开发的过程中来。从2009年开始，包括北京、海南等省市都有意强化了政府收编土地一级开发权，使一般企业无法介入。因而，企业通过与政府收益分成而获得土地一级开发的超额收益的机会，实际上是越来越少了。（五）征地、拆迁工作的风险土地对涉地单位、个人的重要性不言而喻。相关单位、个人对征地、拆迁及安置方案的利益诉求不尽相同，存在因方案设计不合理、或方案沟通程度不足，导致征地、拆迁周期不确定的风险。（六）市场风险相对于二级开发，土地一级开发的周期一般较长。由于宏观经济形势、楼市调控政策的变化，往往会对土地市场景气程度有一定影响，从而可能引发土地分期和滚动开发的周期不完全确定、土地上市能否成交的风险。四、总结尽管仍然存在着种种风险，但与房地产二级开发相比，土地一级开发的分成收益模式往往收益率更高，并能通过与地方政府利益的捆绑，获得多项政策支持，从而大幅降低一级开发的市场风险。因而，在拥有相关政府资源的前提下，选择土地一级开发的收益分成模式，一般会给房地产企业带来较强的盈利能力，A股市场上的绵世股份、云南城投等公司都是其中的典型代表。土地一级开发模式简析与基础协议条款设计2010-12-23国土资源部发文要求在全国范围内推行以招标、拍卖、挂牌形式进行土地公开交易，同时推行土地整理储备制度以来，市场产生了对于土地一级开发的需求。各地方政府通过制度的建立与实施初步构建土地一级开发板块的设想已在探讨与尝试之中，土地一级开发逐步从无序竞争逐渐转向规范化、体系化运作，本文就目前常见的土地一级开发模式与实践中的出现的法律问题作以探讨。一、土地一级开发的含义所谓土地一级开发，是指政府委托土地储备机构，按照土地利用总体规划、城市发展总体规划、年度土地开发计划及控制性详细规划等政府审定的规划性文件，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。笔者认为，成熟的土地一级开发体系应具备如下基本要件：1、具备适格的开发主体，土地一级开发商应具有一定土地开发经验并拥有政府认可的土地一级开发资质，拥有充足的开发资金依法有效存续的法人或社会团体；2、待开发土地符合政府审定的土地总体规划与利用要求，不存在任何权属纠纷；3、土地一级开发制度（包括但不限于法律、法规、政策规章规定）的建立与土地一级开发资金监控体系的形成；4、社会资本的长效吸纳机制与风险担保机制的建立与完善。二、土地一级开发基本模式1、政府主导型开发模式所谓政府主导型开发，是指政府土地储备机构投入资金并指定土地一级开发企业以土地储备机构名义统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等具体基础设施建设的行为。此模式中，政府土地储备机构提供土地一级开发资金。开发资金来源通常为银行贷款或政府土地开发专项资金。土地储备机构在银行设立专项帐户，依照经其审核的开发企业用款计划与施工进度向开发企业指定银行账户支付开发资金。土地储备机构一般委托银行对于整个付款过程进行监管，土地一级开发企业需要向土地储备机构提供详细的开发进度和用款计划，每次用款均需要经监管银行认可后方可支取。这种操作方式中，一级开发企业无需负责开发资金的筹措，但是，开发的整个过程及用款均处于土地储备机构与放款银行的严格监管之下，且其开发收益一般固定为开发成本的一定比例。实践中，采取如此模式进行操作，将不可避免的产生如下问题：政府作为土地一级开发主体有悖政府基本职能，无形扩大了政府的公权力在市场交易中的影响力。政府或其授权机构(如土地储备中心)作为契约关系主体从事经济活动有悖于政府的市场管理职能，不具有市场经济主体所拥有的独立的民事责任能力，相反，作为市场的管理者与法律、法规的执行及市场宏观规则的制定者，参与到具体的市场运作之中，势必引起不同利益主体间的冲突，不利于规则的适用。政府独立参与土地一级开发亦不利于土地市场建立规范有效的监管机制，致使土地一级开发市场存在不可修复的制度缺陷。目前，政府主导型的开发模式仅适用于国家投资的重点项目、基础设施建设及少数历史遗留项目中。2、政府指导型开发模式所谓政府指导型开发，是指政府通过公开竞争性招标的方式选定土地一级开发企业，要求开发企业依照政府出具的城市总体规划、地块控制性详细规划要点以土地储备机构或自己的名义统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设并自行承担相应费用的行为。实践中，通常采取如下两种方式进行：1、土地储备机构与一级开发企业签署委托协议，由一级开发企业以储备中心的名义进行征地、拆迁、安置、补偿、市政设施建设、组织市政工程竣工验收一系列工作。2、由土地一级开发企业以其自身名义实施上述一级开发工作，并由其自行承担这一过程当中的法律责任，最终负责将经一级开发完毕的土地移交给土地储备机构。就双方的利润分配，土地储备机构将开发企业移交的土地组织公开上市后，一级开发企业通过参与土地的招标、拍卖或挂牌，以低廉价格获取土地收益作为投资补偿，亦可从第三方竞买价款当中获得开发资金及收益。若竞买价款小于地价款与开发成本之和，则竞买价款扣除土地整备成本价后的余额付给土地一级开发企业；若竞买价款大于地价款与开发成本之和的，则竞买价款扣除土地整备成本价及开发成本后的余额由一级开发企业与土地储备机构按照一定比例分配。一般而言，由于土地一级开发企业承担了较大的风险，如果有余额分配，其分配比例一般较为可观。此模式对政府而言可有效的运用社会资源，调度社会资金参与一级土地开发，提高了土地开发效率，因开发资金来源于企业，政府监管干预较少，使一级土地开发企业在开发中拥有更大的自主权与决策权。但实践中，社会资本的参与并未有效降低土地开发成本，也易在土地二级市场上形成关联交易。契约关系双方基于诚信、趋同利益完成一级土地市场的开发，其中，社会资本的单方输出使其势必要求政府明确资本收益原则、方式与风险保障机制，政府或委托机构作为既得利益方，通过申报开发手续，参与拆迁、市政道路建设、市政管线的铺设与土地一级开发企业形成利益关系，土地一级开发企业在土地公开交易前已经具备了其他开发企业所不具备的特有优势，政府或委托机构与土地一级开发企业通过土地既得利益与预期利益的交换实现所谓的“共赢局面”，但这势必将冲击土地二级市场公开、公平、公正交易的既定规范，紊乱交易秩序。3、联合开发联合开发是指在实践中土地一级开发企业借助信托公司、银行、投资公司等资金支持，在政府授权机构指导下进行合作，共同按照既定的规划文件要求，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设并共同承担相应费用的行为。通过这种合作，达到资源共享，而这种资源共享对于每一参与者和区域开发都能实现其价值最大化的目标。联合开发的实质是公共部门与私营部门资源的优势互补，其表现形式是通过各个部门的风险和责任的分担。但该模式亦相应地涉及到一些其他问题，如规划实现、土地价值最大化、利润分配、长期利益分配、长期发展、弹性空间和如何监督的问题，同时也面临着政策与市场需求变化不确定性的影响，上述问题的解决有待相关配套制度的完善及政府公权力介入时间、方式的确定，同时，联合开发应明确各方融资与担保责任，保证各方在联合开发中的利益均衡。三、土地一级开发合作协议中的基本条款1、鉴于条款明确可供开发土地所获得的各类政府许可、证明（应与招标公告所公示内容一致）及土地的基本资料（如控制性详细规划，红线图）和市政资料（如市政管线铺设路径、接口），一级开发土地取得方式、开发主体与合作开发的基本原则。该条款应为双方合作的前提条件。2、工程进度条款征地、拆迁、市政基础设施建设阶段（如场地道路、电力、上下水、天然气、通讯）的手续申报与施工进度、款项支付时间、方式，拆迁补偿费的支付及其除外事项。工程款项的支付应通过资金监管方支付以保证专款专用。3、款项支付与资金监管条款通过银