说理式执法文书课件

说理式执法文书主要内容一、说理式执法文书概论二、食品药品说理式文书的种类及制作说理式执法文书概述一、我国处罚文书说理性的发展沿革，先从两则判词说起：

判词（一）：

清朝乾隆年间，一年轻寡妇想改嫁，遭到族人的阻挠。一位秀才帮寡妇写了一份诉状，告到知县：“豆蔻年华，失偶孀寡。翁尚壮，叔已大，正瓜田李下，当嫁不当嫁？”知县接状，挥笔判了一个字：“嫁！”

诉状写得妙，入情入理；知县判词精，简洁有力。

新中国成立后法律文书说理性的发展1、新中国成立后，我国很多法律制度的设计，是效法苏联模式，强调职权或超职权主义。

2、上世纪九十年代初，法院系统开始推行以增强说理性为着眼点的裁判文书改革。

3、2004年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由”

，将说理提到到程序公正的高度。传统处罚文书说理性欠缺的表现及弊端过去只讲处罚的“合法”性，而忽略“合法、合情、合理”相结合的必要性（一）证据表述过于笼统。只用“以上事实有……证据为证”的套话一笔带过，只看得出证据的名称，看不出证据的内容，只看得出采信的证据种类，看不出采信的证据是哪一方提供，总之，对证据的认证缺乏说理。（二）认定事实过于简单。叙述事实都是平铺直叙，其中缺少对事实认定的合理性阐述与论证，看不出当事人陈述的事实哪些能够认定为案件的法律事实，哪些不能够认定为案件的法律事实，各自的理由是什么，一概不知（三）引用法律条文不全面。引用法律只载明法律名称和条款序号，没有具体的条文内容；（四）法律解释不够深入。对适用法律只简单表述为“根据……规定，对当事人作出以下处罚”，对适用法律的理由不作任何阐述。（五）没有执法程序叙述。整个的执法过程，案件来源、调查取证、现场勘查、陈述申辩、听证等重要程序都没有体现，程序的合法性没有得到表述和阐释。增强处罚文书说理性的必要性与可行性

1、推进依法行政、建设法治国家的需要。

2、推进科学发展、建设和谐社会的需要。

3、提升食品药品形象、树立执法权威的需要。

4、增强处罚文书说理性，是大势所趋：

2、有利于提高办案质量

说理式行政执法是提高食品药品办案质量的内在要求。说理式行政执法要求执法人员结合个案事实对法律法规进行具体的法理阐释，以恰当的说理来论证适用特定法条作为处罚的理由，在行使裁量权时，以充分的说理阐述最终确定的处罚幅度；对不予采纳当事人所提出观点的理由要详尽说明。这就使得执法人员在办案过程中更加注重认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，程序是否合法，处罚内容是否适当，避免出现因程序和证据链方面的瑕疵和漏洞，从而大大提高了办案质量，促进了执法水平的提高。4、有利于食品药品法制宣传

《行政处罚法》规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。因此，处罚不仅是单纯的行政执法过程，也是一种具体生动的法制宣传活动，通过具体案件的处理起到教育行政相对人应享有什么权利、承担什么义务的宣传法律知识的作用，也有助于树立法律的权威、树立行政执法部门文明公正形象。对说理式处罚文书的认识误区

一、认为，处罚文书的说理，仅限于处罚决定书中对法律适用部分的说理，或者仅限于处罚决定书中的“本局认为”部分。二、认为，处罚文书篇幅越长内容越多就越体现说理性。三、认为必须严格按省局示范的格式来说理，在格式上不能有特色；有的人则认为说理不能有任何框框，应当允许文书制作者天马行空地自由发挥。说理式执法文书概述说理式执法文书的概念：

说理式执法文书，就是在执法文书规定格式的基础上，增加说理和证据引用内容，即在认定事实方面增加引用证据内容，在适用法律方面增加表述理由内容，使证据与案件事实相对应，行政机关自由裁量与法律法规相吻合。执法文书的说理艺术

说理的标准或目标——实现“案结事了”。

坚持此说理标准的效果：

一是有可能使当事人信服我们的处罚；

二是受罚的当事人虽然不服，但看了处罚文书有针对性的说理后，感到无空可钻，也不得不接受处罚，不申请复议也不提起诉讼；

三是即使当事人不服申请复议或提起诉讼，处罚文书的说理能够说服复议人员或者法官，取得他们的支持和赞同。

因此处罚文书的说理问题，也就是如何实现案结事了的艺术。说理的技巧1、处理好事理、法理、情理和文理的关系

2、要围绕案件的疑点说理

3、采取适当的说理方法

（三）突出重点原则

执法文书说理要结合个案特点，具体问题具体分析，焦点问题重点分析，切忌面面俱到，长篇累牍，说理式执法文书要针对违法行为的构成要件、法律法规的竟合适用、自由裁量有关情节、当事人的陈述申辩理由等进行说理，以达到以理服人的执法效果。

（四）紧扣事实原则：说理式执法文书要以事实为依据，层层递进，前后呼应，切忌说理与事实脱节，说理与事实矛盾。执法文书中“查明事实”部分是核心、是基础，认定的事实部分必须有证据的支撑，认定的事实部分必须为说理做好铺垫。执法文书的说理要求

一是法律引据完整。文书应详细引用禁则和罚则的法条原文，使当事人可以清楚地对照法律条文，知道自己到底违反了什么规定，根据法律应该怎么罚，罚多少。

二是逻辑推理严密。文书应根据查实的证据，结合法律规定，从主体、主观方面、客体、客观方面综合分析，并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法，清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。执法文书的说理要求

四是证据分析严谨。文书应逐一罗列证据进行分析，说明该证据证明案件的哪些“法律事实”；如有否认案件“客观事实”的证据，则要另起一段罗列并进行分析；在证据分析的基础上，运用逻辑推理和经验法则对证据的有效性逐一作出有效或无效的确认，然后用有效的证据推定出案件的“法律事实”，对不予采信的证据则说明理由；最后阐明通过证据分析得出的被采信证据最终证明的法律事实。执法文书的说理要求

五是体现人文关怀。文书应改变过于威严，气势压人的文风，根据不同情况使用不同语气，对那些因为不懂法而违法者，对那些弱势群体，给予人文关怀，体现人性化执法理念。

文书的技术规范（一）数字的用法

主要是在一般情况下区分汉字与阿拉伯数字的使用。

下列情况下一般应当使用汉字：1．引用法律的条、款、项；2．处罚文书正文中的序号；3．处罚文书尾部的时间（其中“零”应写为“○”）；4．数字作为词素构成定型的词、词组、惯用语、缩略词或具有修辞色彩的词语，如一律、星期二等等；5．相邻两个数字并列连用表示概数的词语，如二三米(连用的两个数字之间不用顿号隔开)；6．带有“几”字的数字表示约数的词语，如十几天等等。

下列情况下一般应当使用阿拉伯数字：1．处罚文书的案号，如梁食药监食XXXX026号；2．地址、门牌号码；3．处罚文书正文部分涉及的公历年代，年、月、日和时间；4．统计表中的数值和量值；5．引用法律、法规以及司法解释条文时，原条文用阿拉伯数字的。文书的技术规范（二）标点符号的用法

文书中标点符号的用法，应依照国家语言文字工作委员会《标点符号用法》的规定执行。需要明确的主要有以下几个方面：

1．当事人基本情况的表述，同一层意思的，各项之间用逗号隔开，句号结束；数层意思的，各层之间用句号隔开。

2．“作出如下行政处罚”等提示处罚结果的词语后，应使用冒号，处罚结果的各项汉字数字之后用顿号。

3．“当事人陈述称”、“经调查查明”、“本局认为”等词语后面，凡所提示的下文只有一层意思的用逗号；有数层意思的用冒号。

文书的技术规范（三）计量单位的用法

计量单位的使用，应依照《中华人民共和国法定计量单位》的规定执行。执法中涉及到的计量单位使用情形不是很多，需要明确的主要有以下几个方面：

1、长度计量单位名称采用“毫米”、“厘米”、“米”、“海里”、“千米（公里）”，不使用“丈”、“尺”、“寸”。

2、质量计量单位名称采用“毫克”、“克”、“千克”、“吨”，不使用“斤”、“两”。

3、时间计量单位名称采用“秒”、“分”、“时”、“日”、“周”、“月”、“年”，不使用“点”、“刻”。

4、体（容）积计量单位名称采用“升”、“毫米”、“立方米”。

5、计量单位书写单位名称，不书写单位符号。说理式行政处罚文书主要种类《案件调查终结报告》、《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》调查终结报告的制作要求

案件调查终结报告是对立案调查的案件，认为已经查清违法事实，需要给予行政处罚，或者认为应当终止调查的情况下，由办案机构写出的反映全部案件事实和提出处理意见呈请有关机构、领导、上级机关的书面报告，属于内部运转的文书。

案件调查终结报告要全面、详实，内容应反映案件查处和违法行为的全过程和细节，以及进行处罚的法律法规依据，行使自由裁量权的理由，切忌采取高度概括性文字制作调查终结报告。调查终结报告的制作要求

案件调查终结报告是对立案调查的案件，认为已经查清违法事实，需要给予行政处罚，或者认为应当终止调查的情况下，由办案机构写出的反映全部案件事实和提出处理意见呈请有关机构、领导、上级机关的书面报告，属于内部运转的专用文书。

案件调查终结报告要全面、详实，内容应反映案件查处和违法行为的全过程和细节，以及进行处罚的法律法规依据，行使自由裁量权的理由，切忌采取高度概括性文字制作调查终结报告。应当调查终结或者终止调查（一）认为违法事实成立，应当予以行政处罚的。

（二）认为当事人违法事实成立，但由于下列法定事由不予行政处罚的情形：

1、违法行为轻微，没有造成危害后果；

2、违法行为人不具备承担行政责任能力；

3、违法行为已超过行政处罚追究时效。

（三）认为违法事实不成立，应当予以销案的。

（四）认为案件不属于本机关管辖，应当移交其它行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的。

（五）其他终止调查的情形：作为违法行为人的自然人死亡的，或者法人终止并且不存在责任承担人的等。调查终结报告的构成形式(1)案由;(2)当事人基本情况;

(3)违法事实;(4)调查取证过程;

(5)证据及其证明事项;

(6)争议情况：①当事人陈述及理由;②承办人说理及引法具典;③办案机构内部的不同意见;

(7)案件性质;(8)处罚依据及建议;

(9)承办机构、承办人及时间。调查终结报告的内容（1）案由：案件由来是全案调查工作的总结概括。统一写法为当事人名称（姓名）+具体违法行为+案

（2）当事人是单位的，应列明全称、地址、法定代表人（负责人）等情况。当事人是自然人的，应写明姓名、性别、住址等基本情况。若是外地人员还应列明原籍所在地及本市暂住地或通讯地址、联系电话。调查终结报告的内容（3）违法事实。违法事实是调查终结报告的核心，是办案人员组织证据，对案件事实进行认识的客观反映，主要写清当事人实施违法行为的具体过程，包括作案时间、地点、动机、目的、经过、手段、情节、非法经营额、非法所得、违法行为造成的后果等。对该部分内容的叙述可以根据不同情况采用不同的方式：对仅实施一次违法行为的案件，应当直接明确叙述，从头至尾用文字对证据链证明的案件事实客观予以陈述，使案件的本来面目展现出来；对于多次重复同一行为的案件，可以采用依照时间先后叙述，或首先叙述其主要行为，再叙述其它行为；对若干种不同的行为，应当分别叙述，主要违法行为放在首位，其他违法行为按性质严重程度依次排列。调查终结报告的内容（四）调查取证过程。调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等，不论是合法的还是非法的，都应如实全部写上。在案由中应当写明有无采取行政强制措施及采取的时间、种类。

（五）佐证案件事实的证据应逐一列举。案件调查过程中收集到的书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录按照时间顺序或证明效力逐一列举，并对证据的来源及证明用途作简要说明。调查终结报告的内容（六）存在争议的情况。调查中当事人有辨解或陈述理由的，应列明。对案情比较复杂或定性有异议的案件，案件承办人应当将分歧的焦点简要阐述，分别论述各自定性的理由及依据。

（七）案件性质。这是调查终结报告的重要部分，办案人员要根据查明的案件事实和证据进行综合分析，指出当事人的违法行为违反了哪部法律法规的具体规定，确定其违法性质。调查终结报告的内容（八）处罚依据及处罚建议。处罚依据是指认定违法性质和具体适用处罚种类及幅度的法律依据，既要表明定性应引用何法律法规规章的具体条款，又要表明具体适用处罚种类幅度以及从重、从轻或减轻处罚的法律法规规章条款和自由裁量规定方面的文件，并说明当事人违法行为危害社会的轻重程度、主观认识态度等从轻、减轻处罚的理由，拟作出的具体处罚意见及计算依据。案件承办人之间对案件的定性及处理意见不一致的，应分别说明各承办人对该案的处理意见和理由，以供核审机构和局领导参考。调查终结报告的内容（九）承办机构、承办人及时间。最后，尾部由案件承办人署名，写明撰制日期。如按规定是必须报上级审批的案件，应在局领导审定后，增写“本局决定”或“本局意见”，并写明作出决定的时间，制成正本并加盖公章。调查终结报告的说理要点

(一)说明当事人为适合违法主体的理由。

(二)说明当事人在违法行为主观方面存在着过错的理由。

(三)说明当事人客观方面违法情节认定的理由。

(四)说明适用法律法规的理由，特别是在发生法规竞合的情况下。

(五)说明确定本案处罚幅度的理由。

《行政处罚事先告知书》是作出行政处罚决定之前，告知当事人违法事实、相关证据、违反法律法规的条款、处罚理由和依据，以及当事人依法享有陈述申辩权的文书。

《行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；”第三十一条规定：“行政机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述和申辩权利的除外。”

行政处罚事先告知书

（一）当事人的姓名或单位名称；

（二）最终认定的违法事实；

（三）证据材料；

（四）违法依据；

（五）处罚依据；

（六）写明拟作出的行政处罚的种类及罚没款的具体倍数和金额；

（七）告知陈述和申辩或提出举行听证的时间、地址、联系人和电话要具体、明确；

（八）告知书的送达要求。行政处罚告知书应当载明的内容事先告知书的说理要求

当事人基本情况

最终认定的违法事实

简要罗列已确认的证据

违法依据和处罚依据

拟作出处罚之种类、幅度、金额等

陈述和申辩的时间、地址、联系人和联系电话

合法送达事先告知书的注意事项

（一）食品药品监督管理部门在同一案件中，改变行政处罚决定的事实、理由或依据的，应当重新履行事先告知程序。例如，某食品药品监督管理部门对某当事人依据某法律规定事先告知作出罚款2000元的行政处罚决定，但在正式作出行政处罚决定时，则依据另一法律规定。则在本案例中，由于法律依据的变化，在未重新履行事先告知程序之前，不得下发《行政处罚决定书》。

（二）对适用听证程序的案件，当事人依法享有听证权，不能用本文书代替《听证告知书》。

（三）有关陈述和申辩时限问题，《行政处罚法》中没有明确规定，食品药品监督管理部门在实践中可根据实际情况制定期限或按行政效率原则内部制定统一时限规定（一般以３日内为限），以保证当事人能够真正行使陈述、申辩权。行政处罚决定书《行政处罚决定书》是食品药品监督管理部门对事实清楚、证据确凿的违法案件，依法作出行政处罚决定的文书。

《行政处罚法》第三十九条第一款规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”

食品药品监督管理部门对事实清楚、证据确凿的违法案件当事人作出行政处罚决定，是对整个案件的性质及处理作出结论。这是一项非常严肃的行政行为，处罚决定一经作出，当事人必须履行。因此，《行政处罚决定书》必须在全面、客观和公正调查取证的基础上制作。其内容的确定应做到文字简练、明确和规范。除适用简易程序当场给予行政处罚的违法案件外，其他案件需要作出行政处罚的，均需制作《行政处罚决定书》，不能以其他文书替代。

处罚决定书的内容首部、事实、证据、理由、处罚内容、救济途径、制作时间和送达日期、送达方式、和联系人

处罚决定书的内容（一）首部应简明扼要、准确、规范，其内容包括执法机关代码、标题、文号、当事人基本情况。当事人基本情况应按要求分别列明，当事人为二个以上，可依责任主次为序依次列明。依违法行为受害人的申请查处的案件，申请人也属当事人之列，可排在违法行为人之后。

被处罚对象是单位的，写明单位的全称，其名称应以有关国家行政机关在设立该单位时所赋予的法定名称一致；地址（住址）的书写，应写明被处罚单位有关证照上载明的注册登记地址或被处罚个人户口所在地（或经常居住地）。处罚决定书的内容（二）案件事实的表述应完整准确。所叙述的违法事实，其内容必须：一叙述的违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明的，违反法律法规规定的行为。二叙述违法事实必须以违法行为的构成要件即违法主体、客体、主观方面、客观方面为指导，既揭示案件的本质和特点，又抓住作案时间、地点、人物、手段、经过和结果等事实要素，阐明整个违法事实情况。此外，对影响定性处罚的情节也要列明，包括对当事人从轻、减轻处罚的情节等。

有些《行政处罚决定书》叙述违法事实用“无证生产经营食品”、“销售过期食品”等一类笼统的写法，是不规范且不严谨的。在书写违法事实时必须把握以下原则：（１）违法事实必须是经过查证属实的，没有查证属实或没有证据的事实不能写；（２）如果当事人违法行为有从轻、减轻、免除处罚的情节，必须在违法事实叙述后进行特别注明。

处罚决定书的内容（三）佐证案件事实的证据逐一列举。要将证明案件事实的所有有效证据列举，并说明所要证明的案件事实。

《行政处罚决定书》列举证据必须确实充分。其含义有二：“确实”是指食品药品监督管理部门所依据的证据具有合法性、真实性和相关性；“充分”是指行政处罚决定认定的每一个有关定性或处罚情节的事实是足够的，不存在任何疑点，并由此得出必然性结论的证据加以佐证。在实践中，有些《行政处罚决定书》未载明调查取证过程中收集的证明违法事实的证据，根据先调查取证后裁决的原则，此类处罚决定书欠规范，也不符合《行政处罚法》第三十九条有关“行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或规章的事实和证据”的规定。

处罚决定书的内容（四）法律适用的理由表述应全面完整。违法依据是指违法行为所直接违反的法律、法规和规章及其规定。它既是判定行为是否违法的依据，也是判定行为违法性质的依据。制作时，应写明法律法规的名称和具体的条款项。处罚依据是指处罚内容（决定）所出自的法规条款项。其制作要求同违法依据。处罚决定应在处罚依据所规定的处罚幅度内加以确定，有多项的，应分项写明。执法人员应当结合个案事实对法律、法规进行更详尽的法理阐述以充分的说理来论证采用特定的法条作为处罚依据的理由。处罚决定书的内容（五）不予采纳当事人所提出的观点的理由应详尽说明。当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点有些是有道理的，有的是没有道理的。对于合理的观点应当予以采纳，对于不合理的，没有法律、法规依据的观点，为什么不予采纳的理由要说清说透。

（六）案件的办理程序应有所交代。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序。如查封扣押、处罚告知、听证等，对于案件中这些重要步骤和程序，行政处罚文书应作完整的表述，不可遗漏。处罚决定书的内容（七）行政处罚的履行方式和期限。应当告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。要注意复议前置和对起诉期限的不同的规定。

（八）作出行政处罚决定的行政机关的名称和作出决定的日期，必须盖有该机关的印章。日期应以局长签发处罚文书的日期为准，印章应端正、清晰。

（九）行政处罚文书的尾部列明送达日期、