环境立法与经济发展

环境立法促进经济发展环境立法所谓环境立法，是指立法机关通过制定法律法规规范人与环境的关系的法律行为，主要表现为保护自然资源、限制自然资源的使用。环境立法是针对环境保护制订的法律，并不是包含环境的法律都是环境立法。例如：对环保产业的税收立法，属于税法而不是环境法；要求政府增加环保产业投入的立法属于财政收支法而不是环境法；规范经济转型的立法属于经济法而不是环境法；促进环保科技进步的立法属于科技法而不是环境法。总而言之，环境立法仅限于直接的自然环境保护、限制自然资源的使用。我国环境保护立法的现状1.《宪法》中有关环境保护法律规范2.《中华人民共和国环境保护法》——综合性环境保护基本法（1989年）3.环境保护单行法4.环境保护行政法规和部门规章5.环境保护的地方性法规和规章6.环境保护标准7.其他部门法中的环境保护法律规范8.我国加入的国际环境保护条约中的环境保护规范1978年，我国颁布了经修改的宪法，宪法11条专门对环境保护作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。1979年，我们就颁布和实施了《中华人民共和国环境保护法》（试行），标志着我国环境保护工作进入法治阶段。我国已有了一部综合性环境保护基本法——《环境保护法》，6部环境污染防治（大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法。15部自然资源单行法（森林法、草原法、土地管理法、水法、野生动物保护法、矿产资源法），3部将自然资源和污染防治集于一体的环境保护法律，清洁生产促进法、环境影响评价法、防沙治沙法）制定颁布了50多项环境保护行政法规，近200件环境保护部门规章和规范性文件，1600件地方性环境保护法规和政府规章（一）1979年以前的环境法1972年6月5日，人类历史上第一次关于环境问题的全球性国际会议——联合国人类环境会议在位于斯堪的纳维亚半岛的瑞典首都斯德哥尔摩召开。在斯德哥尔摩“人类环境会议”的影响下，1973年国务院颁布了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。这一法规文件是入国后来于1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》的雏形。文件中规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针，并就全面规划、工业的合理布局、改善老城市的环境、综合利用、土壤和植物的保护、水系和海域的管理、植树造林、环境监测、环境科学研究和宣传教育、环境保护投资和设备等十个方面的问题，作了较全面的规定。1974年，国务院颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》。这是我国第一个防治沿海海域污染的法规。该法对我国沿海水域的污染防治特别是对油船和非油船的压舱水、洗舱水、生活废弃物等废物的排放，作了较详细的规定。这一时期，我国还颁布了一批新的环境标准，使国家的环境管理有了定量指标。这些标准主要有：《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等。1978年修订的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这就为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。总之，在这一阶段我国现代意义上的环境法开始起步，国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用，并为七十年代末期以后我国环境法的迅速发展奠定了一定的基础。（二）1979年以后的环境法1979年9月13日第五届全国人大常委会通过了我国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法（试行）》，该法依据1978年宪法有关环境保护的规定，并借鉴了国外环境立法经验，规定了环境保护的原则、基本制度和管理措施，还把环境影响评价、污染者的责任、征收排污费、对基本建设项目衽“三同时”等，作为强制性的法律制度确定下来。《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布这对我国环境保护事业的发展具有非常重要的意义，它标志着我国环境保护事业进入法制轨道奠定了基础，为实现环境和经济的协调发展提供了有力的法律保障。为了解决经济发展与环境保护的严重比例失调，1982年国务院颁发了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》。这是一个环境保护的综合性法规，也是对1979年《环境保护法（试行）》的补充和具体化。其主要内容有：防止新污染源的发展；解决突出的环境问题；重点解决位于生活居住区、水源保护区、风景浏览区的工厂企业的严惩污染问题；制止对自然环境的破坏，特别是水土资源的破坏；重点搞好北京、杭州、苏州、桂林的环境保护；加强环境保护工作的领导。经过十年的实际应用，在总结经验吸取教训的基础上，1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了修改后的《中华人民共和国环境保护法》，它是我国环境立法和实践工作的又一座里程碑。现行《环境保护法》是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境保护的各项工作，具有不可磨灭的历史功绩。第一，它界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，确立了我国环境保护观是“大环境”观的基本思想，明确了环境法调整的对象是们在保护和改善生活环境和生态环境、合理利用资源、防治污染及公害中产生的社会关系。第二，《环境保护法》进一步明确了污染者的责任，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，有利于促进合理利用环境和自然资源、减轻环境损害，公平负担。第三，《环境保护法》推动了环境单行法律、法规的创建，为我国《环境保护法》法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。《环境保护法》从环境保护的目标、基本原则、基本制度和违法责任等做出了原则性和指导性的规定，对后续单行的颁布实施和修改完善起到了指导作用。第四，《环境保护法》确立了一系列行之有效环境管理制度的法律地位，为我国环境保护行政与管理提供了重要手段。但是，历史的局限性，自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了《环境保护法》的实施效果，合其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱，应做进一步的修改和完善。新《环境保护法》的立法突破、缺陷与实效问题今年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了《环境保护法》修订案，并决定于2015年1月1日起实施。此次《环境保护法》修改草案2012年公布以来，共经历了少有的4次审议和2次公开征求意见。这表明，新《环境保护法》引起了社会各界的广泛关注。目前，新《环境保护法》被称之为“史上最严环保法”，那么它“严”在何处？有那些缺憾，其实效又如何？需要做全面、认真的考察。一、立法突破从篇章结构、实质内容来看，新《环境保护法》立足于国内环境保护的实际，借鉴了国外环境法的先进经验，平衡了各方的环境利益，组建了环境保护新的力量架构。通观新《环境保护法》全文，其立法突破主要体现在以下几个方面：其一，立法理念得到提升。此次新《环境保护法》的修订，将生态文明的理念引入其中，并规定了推动我国生态文明建设的相关法律制度、机制及责任。同时，该法第4条第2款中将旧法中的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，表明此次修订确立了环境保护优先的理念和原则，提升了环境保护工作的重要性和地位，意味着我国现阶段有能力不再走先污染后治理甚至边污染边治理的老路，有经济和技术条件在发展之中解决历史的和现实的环境问题。此外，新《环境保护法》还将环境污染责任与生态损害责任合并起来，替代以前的污染者付费的片面原则，用损害担责加以中欧综合概括，在一定程度上改变了以往重环境污染，轻生态保护的原则规定。其二，环保意识得到重视。要想推动环境保护工作的发展，必须加强对环境保护意识培育重要性的重视。环保意识培育既包括教育与科技，也包括经济与社会投入；既包括对社会公众环保意识的培育，也包括对企业、政府等其他主体的生产经营行为、行政行为的引导与规制。在环保意识培育上新法相较之于旧法有了很大的改观，如新《环境保护法》的第9条就明确指出，各级人民政府、教育行政部门、学校、新闻媒体均应当发挥自己的作用，推动环境保护意识的发展。此外，新法还把6月5日的世界环境日规定为我国的法定环境日，通过相关活动的开展，势必使得我国公民的环境保护意识得到进一步的提高。同时，新法规定国家将通过财政、税收、价格、政府采购等经济手段，引导市场经济主体的生产行为和社会的生活习惯。其三，监管模式开始转型。立法创新要在立足于解决当下问题的同时，还要预防将来可能出现的问题。自1989年《环境保护法》制定以来，我国社会、经济的粗放式发展、科技的飞速进步以及对于环境保护的“选择性忽视”，使得我国当前的环境问题呈现出点、面源污染相重合，工业性排放与社会性排放相叠加的多元化、复合型的特点。为应对当前日益严重且不断挑战公众神经的环境污染问题，新法的监管模式重心出现了变化，即将污染防治的重心从点源控制转到了区域间的联动、协同、互助及责任分配上来。并且，新法还设置专门条款来规范跨流域、跨区域的水污染、大气污染区域联防联控工作。同时，环评制度的范围由旧法中以建设项目为单一对象，扩展到地区开发利用规划及建设项目，并将开发利用规划和建设项目对生态所造成的影响一并纳入环评中，如新法第19条第1款规定的编制有关开发利用规划和建设项目均应当进行环境影响评价。此外，基于我国是农业大国的现实情况，新法在第49、50条中对农业生产经营活动极易产生的农业面源污染做出了规定。这就表明，新《环境保护法》在监管模式上的重心发生了重大转变，即由以点源的防治为主转为以点、面源统一防治和区域联防联控为主，由以往仅重视对工业的防治转为对工业、农业等多产业的防治。其四，环保执法由软到硬。当前的污染问题和生态破坏问题之所以如此严重，环境执法无力是主要原因。该问题主要包含两个方面：一是无强权可利用，即立法所授予的监管措施缺乏强制手段，使得环保部门在执法过程中常面临无权可用的窘况；二是有强权不尽责，即环保部门消极履职、执法不严，以致执法缺位、越位、不到位的现象经常发生。基于上述问题，此次新《环境保护法》授予了环保部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大，在很大程度上解决了环保部门及其他相关部门在环境执法中无权可用的局面。同时，还规定了部门协同监管的措施，对违法企业从供水、供电、土地、银行信用等多方面进行限制、处罚，倒逼企业守法、护法。此外，针对环保部门在执法中自身存在的问题，新《环境保护法》规定了区域限批、越级举报、环境考核评价、人大监督等制度、机制，如新法第44条第2款规定：“对超过国家重点污染物排放指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”这就使得环保部门的环境执法工作状况与地方的经济发展成为连带式的反应链，使得环保部门尤其是地方环保部门不得不严格执法、规范执法。再如，新法在第57条第2款中设置的越级举报制度，规定“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”。通过上述制度与机制，有利于规范行政机关的执法行为，使其规范执法、严格执法，积极处理环境问题，减少环境隐患的发生。其五，公众权利得到确认。以公众为代表的社会力量，作为新《环境保护法》设置的力量架构中的一极，在新法中得到了重视。在此次修订中，新《环境保护法》专设了信息公开和公众参与一章，体现了环境保护的民主性以及对社会力量的重视。新《环境保护法》在该法第53条中对公众参与的资格、程序做了原则性的规定。在第54、55条中，针对政府部门和企业所应公布信息的范围作出了比较细致的规定，信息公开的范围不仅应包括污染防治的相关信息，还包括生态破坏、生态保护、生态修复等信息。此外，最值得注意的是，新《环境保护法》在借鉴民主国家公民诉讼的基础上，在第58条规定了环境公益诉讼制度，规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上无违法记录的社会组织，可向人民法院提起关于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的诉讼。这一制度的设立，极大地增强了公众参与环境保护监督管理工作的积极性，有利于充分发挥公众的力量来监督、发现环境违法行为，弥补环保部门及其他相关部门人力、物力的不足，避免环境污染问题和生态破坏问题扩大化。其六，法律责任得到强化。此次新《环境保护法》关于法律责任的创新规定，主要集中在企业事业单位和其他生产经营者、环境中介机构（环境社会运营机构）、环境保护主管部门和其他相关部门的主要责任人这三个主体上。一是新《环境保护法》不仅提高了处罚标准，使得违法企业的违法成本大幅度提高，实现处罚结果与违法行为相适应，并增设了按日计罚制度，对被要求责令改正但拒不改正的违法企业按日予以处罚，同时在增设按日连续处罚的违法行为种类上，授予地方一定的自主权限。此外，新法中关于环境损害侵权责任的赔偿问题和环境损害赔偿的诉讼时效问题也发生了实质性的变化，即在新法第64条中规定承担环境损害侵权责任的范围不再局限于环境污染，将破坏生态造成的侵权责任也包括了进来；在新法第66条中将旧法的“因环境污染损害赔偿的提起诉讼的时效期间为三年”改为“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年”，这表明因生态破坏造成的环境损害也将适用3年的诉讼时效期间。这就使得违法企业不仅要对其违法污染问题承担责任，也要对其造成的生态破坏承担相应的法律责任。二是为解决在实际执法中发生的众多企业负责人、法人代表或其他生产经营管理人员不害怕罚款的情况，新法在第63条中对以下四种情况对其规定了行政拘留的强制措施：建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。此举将对环境违法行为的处罚方式由财产罚扩展到了人身罚，有效的惩处了连续违法、屡教不改的违法企业及其主要责任人。三是新《环境保护法》第65条中确立了环境连带责任制度，即规定环境中介机构（环境社会运营机构）的违法行为与环境污染、生态破坏等危害后果存在因果关系，并应对此负责的，该机构应与其他责任人承担连带责任。此项规定在改变了以往环境中介机构（环境社会运营机构）违法经营但不承担责任的实际情况的同时，也有助于提高环境中介机构（环境社会运营机构）的公信力。四是新法在第68条中针对在行政执法活动中违法的直接责任人员规定了引咎辞职制度，使环境执法人员尤其是主要领导不得不严格执法、规范执法、认真履责。二、立法缺陷尽管新《环境保护法》创设了诸多新的制度、机制，但是还存在着以下几个问题：其一，新《环境保护法》效力层级不够，难以协调相关专项生态保护法律。众所周知，现行《环境保护法》在立法之初，本是作为统领所有与环境保护相关的法律、法规、规章的法律而设计的，即起基本法的作用。但是依据我国《立法法》的相关规定，成为基本法的必要条件之一便是该法应是由全国人大审议通过，而此次新《环境保护法》仍是由全国人大常委会通过，因而《环境保护法》仍不是基本法而是作为基础法存在于我国环境法律体系中。这就使得《环境保护法》的效力等级不高于《农业法》、《林业法》、《草原法》、《水法》等专项法律，以致于在具体适用环节，《环境保护法》的相关规定往往得不到实施。这就意味着，《环境保护法》存在被其他环保专项法律架空的可能。新《环境保护法》希望通过做到面面俱到来维护其在环保领域的权威性，但是由于其自身属于基础法的特性，新《环境保护法》不可能在涉及环境保护的各个领域，均做到像该法中对污染防治领域那样做出详细规定。如新法中规定的生态红线、加强自然生态区域保护、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补偿、重视农业生态保护等制度，在实际适用中仅能起到一个指导补充的作用。此外，其他专项法律与新《环境保护法》的联系性不强，协调性欠缺，如新《环境保护法》第32条中对大气、水、土壤的保护与修复的规定，以及第34条中对于海洋污染防治的规定。尽管新《环境保护法》对上述领域做出了原则性的规定，但是上述条文在实际中几乎得不到适用的可能。这就表明，新《环境保护法》作为环境保护领域的基础法，其法律效力层级仍不能够满足当前乃至以后环境保护工作发展的需要。其二，重污染轻生态，部门立法的痕迹明显。纵观新《环境保护法》全文，可以发现在此次修订中关于生态保护的规定有了较大幅度提高，但仍不能满足我国当前进行生态文明建设的需要。诚然，基于我国当前环境事故频发，污染问题日益严重的社会现实，对污染防治做出了较大幅度的规定是有其合理性与科学性的。但是，依据法理，法律的制定或是修订不应只着眼于当前，更应当具有科学的预见性，即对于未来特别是即将出现的问题应当做出适当的预见性的规定。新《环境保护法》虽然在保护和改善环境一章中加强了生态保护的相关规定，然而上述规定与污染防治的规定相比仍显简单，篇幅少，过于原则且缺乏具体措施，以致其操作性不强。明眼人一看就知是为环保部门在立法。其三，规定太多原则，需出台配套细则。新《环境保护法》修订案的通过，意味着与之相关的地方性法规、规章、制度、机制等配套规定，都应当开始制定或修订。如新《环境保护法》中关于环保意识培育方面，对其做出了原则性的规定，这就要求其他相关部门尤其是教育行政部门出台相关规定来保障新法的贯彻落实。再如新《环境保护法》中关于鼓励投保环境污染责任保险的规定，这就要求《保险法》应当做出适当的调整，同时要求全国人大常委会、环保部门、保监会等部门出台关于环境污染责任保险的指导意见或管理办法。再如新《环境保护法》第23条关于企事业单位和其他生产经营者转产、搬迁、关闭的规定，条文中仅规定“应当予以支持”，如何支持？对于转产的企业如何指导其开拓新的业务范围？关闭的企业如何予以补偿？对于搬迁的企业如何提供便利条件以便于其快速开始正常的生产经营活动？特别是搬迁的企业如何在一个纳税年度内纳税的问题，是分别向两地纳税还是单一纳税，是该年度继续纳税还是下一年从新计算？这些问题就意味着相关中央部委和地方政府之间，地方政府之间，政府与企业之间应当积极联系、协商，认真考虑企业诉求并出台相关管理办法和应对措施对不同的企业采取不同的支持方式，并依据实际及时进行调整，解决企业的后顾之忧。此外，关于环境公益诉讼制度的实施细则应当尽快出台，因为这不仅涉及到环境公益诉讼制度能否有效落实，还关系到社会公众对新《环境保护法》权威性的信任。尽管，新《环境保护法》中规定符合条件的社会组织可以就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，但是能否对于政府的环境行政违法行为提起诉讼，我国的《行政诉讼法》中没有相关规定。这就使得，社会公众对环保部门的消极怠职，不履行环境保护职责的行为没有有效的法律反制措施，也将会使得公益诉讼制度的立法目的大打折扣，令人担忧。其四，环境权的宣告和认可不充分。在此次《环境保护法》的修订中，专门设立了信息公开和公众参与一章，并且建立了环境公益诉讼制度，从实践上保障了公民的知情权、参与权等权利。这表明，此次修订新《环境保护法》旨在保护实质的环境权利。但是，总则中缺乏对环境权的全面宣告和认可，仅在第53条第1款中规定了保护公民、法人等主体获取环境信息、参与和监督环境保护的局部权利，与环境权保障的全面性要求相比仍显狭窄。此外，新《环境保护法》法律责任一章中保障公众知情权的规定少之又少，仅第62条规定针对重点排污单位不依法公布信息的行为予以处罚，以及第68条规定的引咎辞职制度中的“应当依法公开环境信息而未公开的”。因此，随着公众要求环境权保障的呼声越来越高，解决环境权入宪和环境权全面入环保法两个问题，是今后应当继续推动的重要工作。三、法律实效此次新《环境保护法》做出了诸多创新举措，如在对企业的监管方面增设了环境信用评价制度，在环境行政执法方面规定了人大监督、越级举报、考核评价、引咎辞职等制度，在公众参与和信息公开方面规定了公众参与的程序、条件、范围等原则性的规定以及公益诉讼制度，在法律责任方面规定了按日计罚、行政拘留等处罚措施。可以说，此次新修订的《环境保护法》是我国历史上最全面、最严格的环境基础法。但是，其实效又会怎样呢？新法通过以来，可以发现，环保部门的态度发生了转变，由欢呼到质疑，即质疑其实效。部分人甚至认为，该法是环保部门自己把自己关进笼子了，是一部定位错误的法律，如不解决体制问题，该法将是中看不中用的法律。总的来看，新《环境保护法》的执法困难主要体现在以下两个方面：其一，环保部门能力不足，目前难以担此重任。总体来看，目前我国的环保部门机构主要呈现出“上大下小”的倒金字塔结构。中央和省级环境行政力量较为强大，兵强马壮，人才储备充足且专业性强。但是，市、县一级环保部门的力量却要薄弱的多，地方环境行政执法力量捉襟见肘，特别是乡镇等执法一线，有的环保部门仅能够保障日常执法工作，甚至有的乡镇根本没有任何执法力量。在基层，县、乡及街道的环境执法人员是进行环境执法、给予环境指导、惩处环境违法行为的主要力量，是《环境保护法》贯彻落实的主要执行人。但是由于区县、乡镇、街道的基层环境执法力量的缺乏，使得《环境保护法》犹如挂在墙上的一张“饼”只能看不能吃。此外，随着环境污染和生态保护的专业性日益加强，相关环境保护法律的专业性色彩也随之越来越浓厚，这势必要求环境行政执法人员的专业素质也要随之提高。但是，在实际工作之中很多地区的基层执法人员不具备相关专业素质，而且还存在因不具备相关知识而使得执法缺位、越位、不到位的现象。因此，在以后的工作中，一方面要加强对执法人员尤其是基层环境执法人员的专业知识和环境意识的培训，另一方面基层环保部门则应当在部门内部加强责任制度建设，必要时可细化至个人。其二，强制措施实施难，地方主义易阻挠。新《环境保护法》，为保障环保部门及其他负有环境保护管理职责的部门能够依法行政、严格执法，为其提供了锋利的“爪”与“牙”，规定了诸多严厉的限制措施以及强硬的执法手段，如新《环境保护法》为保证执法效果规定了查封权、扣押权以及行政拘留等手段，为规范环保部门执法规定了环境考核评价、引咎辞职等制度。但是，环保部门在执法中仍然会面临不敢执法或执法困难的问题。究其原因，在于环保部门的执法行为往往会影响地方政府、党委部分领导的业绩考核和政治前途，影响该地区就业和财政收入。再加上，地方环保部门受双重领导，其中上级环保部门对其主要是业务上的领导，而其人事任命及财政经费则是由地方党委、政府所掌控。因此，环保部门的执法行为往往会因受到地方保护主义的压力而不了了之。为此，环境保护监督管理工作应当借鉴安全生产工作中推行的“一岗双责、党政同责”，不仅将环境保护纳入地方政府主要领导考核评价体系中，要求地方政府对该地区的环境保护监督管理工作担责，还要将地方党委也纳入到环境保护的考核评价体系中，并与地方政府一同承担监督管理本地区环境保护工作的责任。一旦出现环境问题或重大环境事故，党、政主要分管领导共同承担同样的领导责任，从而保证地方环保执法行为得到地方党委、政府的支持，保证环保执法工作有效开展。环境立法要实现经济和环境效益共赢现代物质循环利用概念由美国经济学家K·波尔丁在20世纪60年代提出，其含义是在人、自然资源和科学技术这个大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其回收再利用这个过程中，综合利用资源能源，发展资源回收利用产业，从而提高资源利用率，最终实现环境、资源与经济社会可持续发展。在实践资源综合利用并经过多年资源综合利用立法的过程中，中国从20世纪90年代开始引入循环的理论，经有关专家提出循环经济的理念，并于2009年1月1日颁布《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称循环经济促进法），用法制的形式尝试发展循环经济。经过6年的运行，中国经济以及环境资源状况都发生了巨大的变化，在这样的变化实践中，2009版循环经济促进法已经不能很好地适应中国经济社会发展的需要，对其修改势在必行，并已启动相关程序。笔者就此对全国人大环境与资源保护委员会法案室主任翟勇进行了采访。修法背景及存在的问题经过30多年的高速发展，中国的环境问题与经济发展之间的矛盾已越来越突出，走一条社会、经济与环境相协调的可持续发展道路势在必然，以期在保护与恢复自然生态功能的前提下推进经济发展与社会进步。循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，表现为低开发、高利用、低排放的特征，有效促进了社会经济的可持续发展，许多国家均把发展循环经济、建立循环型社会视为实施可持续发展战略的重要途径及实现方式。翟勇就此指出，所谓循环经济的根本在于资源的综合利用，重点在于减少污染物的产生量和提高资源的利用效率，当前中国已将环境资源优化提升为国家战略，循环经济所要解决的根本问题不是经济的发展模式，而是资源的利用方式。“目前中国经济增长与资源环境的矛盾凸显，环境资源约束趋紧。其根源主要是资源利用的不合理：一方面导致资源浪费，另一方面对环境造成了污染——不合理利用导致资源短缺；而获取资源的过程，无论是购买、还是采矿，都会不同程度地导致经济的付出与环境的破坏。”他说：“解决上述问题的关键，就是要从资源利用的方式入手，因为合理的资源利用方式，可以保障资源的高效利用，降低环境的污染程度，实现经济和环境的共赢。这本该是循环经济促进法的立法宗旨。”翟勇表示，循环经济促进法修改的目标和方向，是贯彻十八大调整产业结构、转变发展方式的要求，适应保障国家资源战略实施的需要，并作为重要的抓手。资源利用不合理的关键问题，是资源利用方式的偏差，应当对其予以调整。他指出，循环经济促进法没有以资源战略为核心和基础，而是以新兴产业模式和理念为主构建了法律结构和内容，这些人为构建的内容在客观上喧宾夺主，使政府大量的人力、物力、资金和优惠政策都用在了构建这些模式上而没有真正用于保障资源高效、合理利用的法律制度建设上。翟勇认为，2009版循环经济促进法的不足之处主要体现在两个方面：首先是过度关注产业园区而对园区以外的问题重视不足，但当今中国面临的诸多问题，恰恰在园区外、而不是园区内；其次是过多引入了新概念、有华而不实之嫌，而且有些新概念直接导致了在资源利用观念上的混淆，使执行者感到困惑。“由于过度关注园区建设，忽视了园区外更为广阔的资源利用及其导致的环境污染问题。循环经济促进法没有完整规范资源利用行为，而仅仅在模式和理念上寻求建立循环经济体系，不符合十八大报告关于尊重自然、顺应自然的基本思想。”“循环经济实践的结果是园区企业较少涉及诸多不适合集约化生产的领域，没有关注再生资源的民间回收体系建设等与园区生产关联性较弱、但却迫切需要予以关注和解决的问题，这些问题确实没有得到应有的重视。”翟勇说，“此次修改要着重明确法律的宗旨——本法是干什么的，诸如立法的宗旨、适用范围等根本问题。此外，还要明确一些基本的概念，目前在循环经济模式和理念下，许多传统的资源利用模式被打乱，导致废品与废物、处理与处置、再利用与再生利用等基本概念混淆。”他指出，资源问题以及资源的利用方式问题，是当前中国经济领域最为基础、也最为重要的关键性问题：“从这个角度解读循环经济促进法可以看出，它所明确的并非什么是循环经济、而是规范如何去合理利用资源，它所阐述的循环不是经济的循环而是资源的循环。”翟勇说：“但从立法和法律实施的情况看，其重心却没有放到资源的利用方式上，而是以各种模式和3R原则、园区、产业链、动脉产业、静脉产业等理念为主体，主观上去构建一个生产模式或者说产业模式，但其实质都是资源如何利用的问题。现行法忽视了资源利用的规律，不是以资源为中心考虑问题，而是关注在经济和产业当中如何去搞这些模式，其结果是使模式本身成为主导、而淡化了本应为核心内容的如何高效合理利用资源这个根本问题，偏离了以资源利用为核心的立法本意。与国外成熟的相关立法相比较，中国的循环经济立法条款虽然所涉及范围较宽，但却过于笼统，有的甚至含糊其辞，不利于在现实中实施。循环经济促进法的实施效果也充分地证明了这一点，确实并未达到预期目标——现实的环境问题折射出其有效性的不足。”他指出，尽管一些专家认为中国的循环经济法来自德国的立法理念，但与德国的“物质闭路循环与废物处置法”相比，无论在概念上还是在内容上均有很大差异。从最基本的循环对象看，德国人认为循环的是物质，而且一定是要闭合的；对于废物来说，是用来处置的，而不是要再利用，因为废物是不能再利用的，能够再利用的不应当是废物。“要解决环境污染问题，就必须找到其根源所在。”翟勇说，“所谓环境污染的实质是资源或者废物的污染，由于不合理地利用资源和不能有效地处置废物，导致资源和废物进入环境要素中，最终导致了资源和废物对于环境的污染。因此，问题的关键是要通过合理地利用资源和有效地处置废物，从根本上来解决环境污染问题。”翟勇透露，此次修改循环经济促进法的战略目标，是为适应国家资源战略需要做重要支撑，将资源利用方式通过法律予以明确，以减少污染物产生量、提高资源利用效率这样简单易懂的思想作为立法的核心目的。他认为，循环经济促进法的指向性有偏差，偏离了客观物质世界本源而人为地主观构建一些试图去实现、但却不符合客观规律的东西；而且由于引进一些全新的概念，使传统概念受到了冲击，部分内容甚至与其他相关法律相冲突。“如循环经济促进法引入了‘废物再利用’概念，而在2004年制定的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及传统认知中，可回收利用的再生资源被称为废品——这里废品与废物的概念被混为一谈：废品中包涵有可再生资源，产品废了，物质没废、资源没废。废品要处理，对经过处理回收的资源要再生利用；而废物只能处置，如填埋、焚烧。”“如此不仅混淆了概念，在实践中也引起了不必要的困扰与混乱——既往曾经出现过籍口‘废物资源化’而拒不处置那些不可再生的工业垃圾的案例。”就此翟勇表示，此次修改将对一批行业相关名词、术语等进行规范，最大程度地减少因概念的模糊所带来的对法律认知和实施的困扰，用最朴实的语言、最大众化的概念转换为法律语言：“法律是面向普通大众、而不仅仅是面向‘行业精英’的。”他说：“作为法律，对所涉及的每一个条文、概念以及行为指向都要明晰、准确。诸如废物、废品，物质、副产物，再利用、再生利用，处理、处置等类似在实践中容易带来困扰与混乱的名词将被予以明确定义，对于每个环节所涉及的流程进行法律规范化；对于哪些行为可行或不可行，都将以法律的形式予以明确，使法律具备较强的可执行性。”“此次修改要立足解决实际问题、求真务实，坚决反对华而不实，不搞浮夸和哗众取宠，不搞故弄玄虚和似是而非，不提新概念，要脚踏实地、尊重科学，充分听取和综合基层、科研及有关部门等各方面意见。”翟勇表示，循环经济促进法太多引进、甚至人为构建的许多“新概念”，不仅晦涩难懂，而且有华而不实、哗众取宠之嫌。诸如动脉产业、静脉产业之类的提法，缺乏实在性的实施基础，仅仅是一种难以实施的说法——因为概念本身就含混不清。“不能想当然地随意创造概念，而当这种随意化的概念被以法律的形式确定下来，所引发的将不仅仅是理论界和法律界的灾难。”他说：“成功不是因为概念，而是由于其符合客观规律。”“十八届三中全会提出在资源配置中市场要起决定性作用，以市场经济来配置资源，但需要强调的是经济效益要与环境效益并重；十八届四中全会再次提出要完善制度建设、法制建设。修改循环经济促进法，要按照十八届三中、四中全会的要求，将资源问题作为核心内容，要首先弄清：哪些资源可以循环、哪些资源不能够循环，哪些资源可以循环但没有经济效益，哪些资源循环可以带来效益，这些都需要综合考虑。环境效益和经济效益要并重，不能只循环不经济，要实现既循环又经济。”就此翟勇强调，如果要发展循环经济，首先要客观了解循环经济的内涵和外延：“要以资源利用的轨迹、流程来确定资源的利用方式，而不是人为强行构造一些所谓的资源利用模式。但无论表现为什么模式，都一定要实现经济效益和环境效益这两个目标。”他说：“十八大提出尊重自然、顺应自然——在资源再生领域，就是要回归资源利用的本源，尊重资源利用的规律。”修法原则与思路循环经济不仅是一种经济模式、也是一种生活理念，它的建设需要一个良好的社会氛围，要使循环经济成为社会公众的集体意识，确立公众绿色的消费理念和模式。翟勇指出，法律因其固有的规范性、引导和强制功能等特性，构筑社会的规则和秩序、并作为社会行为的评价准则和实施准则。修改循环经济促进法，就是要使其成为引导和强制人们合理利用资源的行为准则和评价准则。事实上，循环经济的运行本身也同样需要法治的保障，而最关键处则是法律实施的保障机制——法律责任，但中国立法活动受行政部门影响太大。国务院是向全国人大常委会提出法律草案的最主要来源，其程序一般是由国务院相关部门提出法律草案、提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院常务会议通过后提请全国人大常委会审议。由于立法的本质就是权力和利益分配与平衡的过程，趋利性的天然存在决定了无论任何主体起草法律都会尽最大可能维护和体现自己的利益，减少甚至免除自己的义务和责任，行政部门也不例外。换句话说，以政府部门主导的立法，极易造成只强调部门权力和利益的现象，不可避免地存在部门利益保护倾向。这种立法模式存在明显的缺陷与不足，致使“部门利益法制化”已成为中国立法工作的一大痼疾。根据国内外发展方式转变的经验，政府在保障资源的高效利用和合理利用中居于主导地位，因此必须明确政府在其中的职责，完善政府的法律责任，克服政府在经济调控中的弊端，从社会的各个方面推动经济社会的发展。就此翟勇表示，此次修改将根据现实经济和社会发展情况，携手相关部门制定出一部保障资源合理利用、高效利用，实现环境和经济效益共赢的法律，明确立法目的、规范重点、实施程序，能够让执法机关准确理解并执行法律规定，避免因对法律条款理解上的分歧而影响法律的实施效果。事实上，循环经济促进法中对政府责任也进行了规定，但是与《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《安全生产法》、《产品质量法》等法律之间存在交叉、重合甚至冲突的问题，政府的职权不清，而且政府在实际调控中还出现了诸多不足：政府调控作用有待加强。制约和规范循环经济主体行为的相关法律法规的运作机制不健全，引导和推进循环经济主体行为的行政执法运作机制不完善；政府调控方式失灵。一些循环经济政策仍未细化，与财政、金融和产业等政策不尽协调，尚未形成有效的投融资机制，缺少持续的资金供应链，无法按调控要求完善相应的基础设施和能力建设；政府调控偏重形式，不注重经济实效。被政府树立的典型企业，往往到后期因成本增加而拖累，各种工业园存在对批准的环保项目落实不积极问题；政府调控监管不力，出现权利寻租现象。一些部门监管工作机制不健全，责任落实不到位，监管职能缺位与“权力寻租”直接挂钩。如环保部门与当地企业“关系密切”，对已经曝光的污染事件处理不力。翟勇指出，循环经济促进法主要规定了三方面的责任主体：政府责任、企业责任和消费者个人责任，但对政府设定的权力过多、规定的义务过少，对政府违法行使职权或不履行环境职责的问责缺失；反之对企业要求的义务众多，如违反相关法律义务则要承担全面的法律责任。他认为，政府环境责任不完善是包括循环经济促进法在内的环境立法存在的一个根本性问题，这一存在直接影响了法律的有效实施：“作为主要实施主体的政府，在政府环境责任不完善的情况下，公共职能常常出现不完整履行的情况。”翟勇强调，作为社会的管理者和市场的监管者，政府应当积极发挥自身监督管理的责任。如相关部门应监督列入强制回收名录的产品或包装物的生产企业履行其生产责任延伸制度，对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术、经济条件而不适合利用的负责无害化处置。与此同时，作为使用者和受益者的消费者，也应将列入国家强制回收名录的废弃产品、包装物交给生产企业或其委托回收的销售者或其他第三方组织，而不应擅自丢弃。翟勇说：“国外对于破坏生态与环境的资源利用也都予以控制并制定相关法律，如美国、俄罗斯等国对资源开采企业征收用于恢复生态的资金，或者对污染严重或短缺资源予以进口和回收再利用——如对于城市垃圾的分类回收，有效地减少了对于资源的消耗和对于环境的污染。”事实上，发达国家更加注重全面和全过程地预防和治理环境问题，尤其因国土面积不大、资源短缺且遭受过举世瞩目严重环境污染的德国和日本的资源循环法制建设最为完备，目前已经取得了明显成就。德国于20世纪90年代中期率先出现了以垃圾经济为主的实践性循环经济概念，之后一些涵义类似的概念也开始在其他国家相继出现，如美国提出的产业生态学、日本提出的循环型社会等。此外，德国在循环经济立法方面也走在世界前列，现有约8000部联邦和各州的环境法律、法规，加上欧盟的400个环境法规，已经形成了庞大的循环经济法律法规体系，而中国现行环境资源法律仅约30部。就此翟勇表示，未来中国将会制定其他相关法律法规，但必须遵循和体现资源的生命周期、利用的规律和方法：“在制定和实施资源利用政策和战略时也还要研究物质流，未来循环经济促进法的修改将以对物质流的研究为基础构建行为流——物质流就是尊重自然、顺应自然，是资源利用的基本规律。”事实上，近年来国家发改委已会同或配合有关部门积极研究制订循环经济促进法的配套法规，陆续发布了《废弃电子电器回收处理管理条例》、《国家鼓励的循环经济技术、工艺和设备名录(第一批)》、《关于印发再制造单位质量技术控制规范(试行)的通知》，以及循环经济国家和行业标准307项，其中国家标准175项，行业标准132项。据悉，目前国家发改委正会同有关部门研究制定《强制回收的产品和包装物名录及管理办法》、《电动汽车动力电池回收利用技术政策》等循环经济促进法的相关配套法规。对此翟勇指出，近年推出了许多新的理念，如循环经济、绿色经济、低碳经济、节能减排、两型社会等等，但其本质与根源都是围绕资源的利用方式——如何通过高效合理地利用资源来保障、支撑国家经济发展，使环境更安全。他透露，为应对环境安全问题，此次修改对包括生活垃圾处理、促进合理回收再利用也将有所体现——生活垃圾的不规范处置对于环境污染非常大，如有害化填埋、有害化焚烧等，都带来大量的污染。翟勇表示，当前所推广的“生活垃圾分类回收”在实践中存在许多问题，由于软硬件、主客观等各种原因，甚至在第一个环节就已功亏一篑——许多被居民分类的垃圾，在从分类垃圾桶回收环节便已被回收人员人为地重新混合在一起。感慨之余、颇显无奈的翟勇对此戏称为“分久必合”，强调需要在建立“按日回收”机制上下功夫——但并非所有人都赞同这种处理方式，而对于诸如所谓“条件不成熟”、“时机不到”等等的说法，翟勇指称，做任何事情都不可能一蹴而就，都有一个循序渐进的过程；但永远不做，就将永远“不到时候”。“循环经济促进法的修改，要厘清概念并体现实干精神、解决实际问题，给再生资源回收利用带来发展新契机，通过立法建立回收体系，减少污染产生，促进二次资源的再利用，并循序渐进地促进再生资源的物质流、行为流、立法流的形成。”“二次资源的再利用过程首先要解决回收体系问题，回收体系解决以后要建立二手市场、实现再利用，然后解决处理问题：对废品进行拆解，将资源再生利用，然后对处理以后的废物进行处置。”翟勇特别强调，中国的资源立法方式立法规范还有很大的提升空间，一般法、特别法以及法规、规章、相关行业标准都还有待进一步研究制定。“同时，对法律实施的监督也是人大和政府部门应当考虑的重点。”他说：“法律是行为规范——不是诗歌、不是散文、更不是小说，不追求炫目、不要求美妙，而是要求踏踏实实、明确具体，就是要求人的行为必须符合客观规律，在此基础之上构建法律的结构、确定法律的内容。”翟勇透露，此次修法的总体思路，是通过立法最大限度地减少污染物产生量，最大限度地提高资源利用效率；要解决中国在资源利用方面存在的根本问题，解决实际问题，并与国际法恰当衔接：“此次修法不以概念为主，将更为侧重实际的环境资源经济效益。”他说：“全国人大环境与资源保护委员会领导层高度重视循环经济促进法修改工作，注重从法律的可操作、可实施上下功夫。具体法律的名称、结构、内容，还要在广泛听取社会各方面意见的基础上，按照科学立法、民主立法的要求来最终确定。”最后翟勇强调，上述观点和说法仅是个人观点。回眸“十二五”系列之四：打好“三大战役”实现经济与环境共赢蓝天白云、青山绿水，用之不觉、失之难存。”环保部部长陈吉宁在“辉煌十二五”系列报告会上所作的《高举生态文明旗帜大力推进生态环境保护》报告会上表示。“十二五”规划明确提出，以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。“十二五”以来提别是党的十八大以来，党和政府实施了一系列重大举措，形成了改革和政策组合拳，以史上最严的《环境保护法》为龙头，形成有力保护生态环境的法律法规体系，打好大气、水、土壤“三大战役”，坚决向污染宣战，深入实施“大气十条”、“水十条”，不断提高环境管理水平，实现了经济发展与环境保护共赢的环保目标。看点一：十二五期间主要污染物排放量均有下降“十二五”期间，我国的环境问题正在发生积极变化。据前四年数据累计，主要污染物化学需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降10.1%、9.8%、12.9%和8.6%。今年上半年，四项污染物排放量继续较大幅度下降，已提前半年完成“十二五”规划目标。水方面，COD排放量下降推动了主要江河水环境质量逐步好转，重要的标志是劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅达80%。2014年，全国五种重点重金属污染物（铅、汞、镉、铬和类金属砷）排放总量比2007年下降五分之一，且重金属污染事件由2010－2011年的每年10余起下降到2012－2014年的平均每年3起。PM2.5方面，陈吉宁表示，尽管PM2.5污染非常严重，但我国是世界上第一个提出治理PM2.5的发展中国家。在PM2.5治理上，2014年首批实施新环境空气质量标准的74个城市PM2.5平均浓度比2013年下降11.1%。今年前8个月，京津冀地区PM2.5平均浓度与2013年同期相比下降29%；北京达标天数增加23天，重污染天数减少22天。看点二：环保成果得益于新政策、硬措施“十二五”环保成绩的取得，主要是由于国务院发布实施《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）和《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》）。《大气十条》明确了2017年及今后更长一段时间内空气质量改善目标，提出综合治理、产业转型升级、加快技术创新、调整能源结构、严格依法监管等10条35项综合治理措施，重点治理细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）。《水十条》按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，确定了10个方面238项措施。“十二五”以来，全国新增城镇污水处理能力4800万吨/日，约可新增服务人口3亿多人；累计污水处理能力达1.75亿吨，跟美国的处理能力相当，已成为全世界污水处理能力最大的国家之一；完成了3.2亿千瓦火电机组新建或改造脱硫设施，脱硫机组累计达8.2亿千瓦，占全国煤电总装机容量96%；6.6亿千瓦火电机组新建脱硝设施，脱硝机组累计达7.5亿千瓦，占煤电总装机容量87%；完成煤电行业超低排放改造8400万千瓦，约占全国煤电装机1/10，正在进行改造的超过8100万千瓦。2014年全国淘汰黄标车和老旧车超过600万辆，超过2011－2013年三年的总和。在“十二五”期间，还建成了发展中国家最大的空气质量监测网，全国338个地级及以上城市全部具备PM2.5等六项指标监测能力。看点三：经济发展与环境保护可以共赢陈吉宁表示，随着污染治理进程的加快推进，对环境保护的认识也在深化。如果经济发展一味以牺牲生态环境为代价，这种发展也难以持续。处理好环境与经济的关系，实现共赢。环保部数据显示：“十二五”期间，我国节能环保产业以15%至20%的速度增长，可再生能源领域的投资已达到677亿美元，居全球之首。而在“十二五”前期(2011-2013年)，中国环保投入共计2.33万亿元，；拉动GDP增加2.56万亿元，占前三年GDP的1.64%；拉动国民经济总产出增加8.87万亿元，占全国同期总产出的1.84%；增加居民收入1.09亿元，占居民总收入放入1.56%。另据测算，大气行动计划的实施将拉动我国GDP增长1.94万亿元，增加就业196万人。水行动计划的实施需要环保总投入4.6万亿元，带动GDP5.7万亿。以浙江省铅蓄电池行业环境整治为例。2011年开始，浙江省对铅蓄电池行业开始严格环境执法。面临巨大压力和质问，浙江省关闭淘汰铅蓄电池企业224家，淘汰率达82.1%。经过四年，不仅企业周边的水气环境明显改善，整个浙江省的铅蓄电池行业总产值不降反增，比2011年整治前增长41.3%，利润增长75%，整个行业脱胎换骨转型升级成效非常明显。过去几年，临沂的发展是以牺牲环境来换取经济的增长。临沂市对多年来超标排污、政府管不了的，治理不到位的57家企业实施停产治理，对412家企业依法限期限产治理；制定中心城区工业企业“退城进园”方案，倒逼污染行业转方式调结构。经过治理，临沂市大气环境质量改善明显，经济不降反增，上半年临沂市一般公共预算收入累计完成161.3亿元，增长12.3%，高于山东省平均增幅（9.1%），增幅居山东省第3位。看点四：政策法规体系建设逐步加强“十二五”期间，《生态文明体制改革总体方案》已作出顶层设计，明确构建起由8项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。生态文明体制改革将以“1+6”方式推进。在加强环境法治方面，以新修订的《环境保护法》为标志，环境保护的立法和执法取得明显进展。为加强与新《环境保护法》的衔接，环保部正在加快推进水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制（修）订进程，积极推动环境影响评价法、固体废物污染环境防治法、建设项目环境管理条例、排污许可条例、环境监测条例、危险废物经营许可证管理办法等法律法规的制（修）订工作。新修订的《环境保护法》规定了按日计罚制度，即受到罚款处罚但拒不改正的，行政机关可自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。今年前7个月，全国范围内实施按日连续处罚共348件，罚款数额达2.8亿元；实施查封、扣押共2065件；实施限产、停产共1347件；移送行政拘留共927起，移送涉嫌环境污染犯罪共863件。看点五：加强信息公开保障群众的监督权加大信息公开力度是公众参与的重要保障。环保部及时公布空气、水环境质量等与民生密切相关的环境信息，发布重点排污企业和违法排污企业名单。全面实施《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》，实现报告书（表）全本公开、政府承诺文件公开、审批决定公开、环评机构和人员诚信信息公开。拓宽信访举报渠道，保障群众的监督权。2014年，环保部接待来信来访数量达到4.4余万件次，日均120多件，是2010年的近1.7倍；处理群众来电及网上举报近3.9万次，日均106次，是2010年的1.67倍。陈吉宁说，“十三五”是全面建成小康社会的决战决胜时期。生态环境是短板，解决生态问题是一个具有长期性、艰巨性和复杂性的问题。面对这样的形势和要求，既不能操之过急、期望一蹴而就，更不能听之任之、无所作为，必须坚定信心和决心，有所作为，不断取得新的成效。资源保护与经济发展的冲突及立法选择【出处】中国环境法网【写作年份】2007年自从有了人类社会以来，人类便不断地向大自然母亲索取那看似无穷无尽的资源，而同时却毫无顾忌的向大自然母亲丢弃着越来越多的废弃物。起初，大自然母亲毫无怨言地奉献着自己的资源，默默地收拾着这顽皮的孩子随意丢下垃圾。而随着人类社会的不断进步、科技的发达，但并没有伴随着人们对于大自然母亲这种无私恩情的回报。人们还是一如既往的索取，环保意识的落后与经济的发达形成鲜明的对比。岁月的流逝，大自然母亲的年迈，创伤越积越多，终于无法再承受和收拾人类贪婪所造成的残局，各种报复随之而来：各种矿产资源的枯竭，大气的污染，淡水资源的污染，全球气温的上升，森林草原资源的不断减少，土地资源的沙漠化，等等。感到生存危机的人们开始意识到自己所犯下的错误：为了满足自己生活水平的不断提高而过分、过量地向大自然母亲索取资源，不给大自然母亲一点喘息机会的做法是否恰当呢？当资源最终枯竭，环境恶化到无可挽救的地步，那些历经数千年建立起来的人类文明又将何去何从？这给我们提出了一个相当严肃的问题，即：在地球资源日益减少、面临枯竭，地球环境不断恶化的今天，我们应该如何处理资源保护与经济发展之间的矛盾？在立法上又应做出如何选择？一、中国古代关于资源保护与经济发展关系的哲学思想中国环境法有着悠久的历史，历代王朝大都有相当数量的保护环境、合理利用资源的法规。如早在殷商之时就有对弃灰于道者施加于砍手之酷刑的严厉刑法[2]。而对于农田水利、作物管理、水旱灾荒、病虫草害、山林保护的规定，在历代王朝中也有规定，这在1975年我国湖北云梦县出土的《秦简》中的法律都有反映。如秦律规定：“春天二月，不准到山林中砍伐林，不准堵塞水道。不到夏季，不准烧草作肥料，不准采用刚发芽的植物，或提取幼兽、鸟卵和幼鸟，不准毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷阱和网罟，到七月解除禁令。”[3]可见，当时对于资源的保护大都限于山林草木野生动物等自然资源，这是由于当时的科技经济技术条件十分落后，对于矿产资源的开发并没有形成规模。在汉朝、唐朝、宋朝、明朝、清朝等时期颁布的法律中，也有不少保护森林、鸟兽、土地等自然资源的法律。纵观中国古代法哲学思想，在处理资源保护与经济发展的关系上，无不闪耀着“天人合一”、“无为而治”的光辉。这种哲学思想处处体现着朴素的唯物史观，以这种思想为指导，人们强调融入自然，崇尚自然，推崇自然法则，强调人与自然和谐发展，主张顺从自然法则，经济的发展不应该破坏和浪费资源，甚至为了保护资源完整无瑕，人们可以放弃现有的生活而回到原始的状态去。典型的极端代表者如庄子，主张废弃一切规章制度，毁灭人类文明，让人类回到人兽同居的原始社会中去。这种思想实际上是要求人们放弃追求物质生活水平的提高，也即放弃追求经济的发展、社会的进步，转而融入自然，“天人合一”，自生自灭。这与大多数人追究改善生活条件的愿望是相悖的。当然，这与当时的经济条件是有关的。由于经济的发展缓慢和科技的落后，资源保护和经济发展之间的矛盾并没有激化。但随着历史车轮的不断向前推进，历代王朝的统治者大都致力于增强国力、发展生产上，虽然各朝代都有相关的资源保护方面的法律法规，而置于中国封建社会那种等级森严、人性压抑、礼刑宗法至上的环境中，从最高的统治者到最底层的广大普通民众，对资源保护的认识都是相当有限的。于是，到了封建社会发展的后期，资源保护和经济发展之间的矛盾开始凸显出来。黄河流域的没落就是一个很好的例证。黄河流域是我国古老文明的发祥地，4000多年前，这里森林茂盛、水草丰富、气候温和、土地肥沃。据记载，周代时，黄土高原森林覆盖率达到53％，良好的生态环境，为农业发展提供了优越条件。但是，自秦汉开始，黄河流域的森林不断遭到大面积砍伐，使水上流失日益加剧，黄河泥沙含量不断增加。宋代时黄河泥沙含量就已达到50％，明代增加到60％，清代进一步达到70％，这就使黄河的河床日趋增高，有些河段竟高出地面很多，形成“悬河”，遇到暴雨时节，河水便冲决堤坝，泛滥成灾，黄河因此而成为名符其实的“害河”。与此同时，这一带的沙漠面积日复一日地扩大，生态环境急剧恶化[4]。在这一时期的西方世界，也有类似的情形，由于人们环保意识的落后，造成了相当严重的资源破坏。如古埃及文明、古巴比伦文明、古印度文明由高度发达到消失，都与几个大河流域的过度开发而不注重资源保护导致的自然灾害有关[5]。二、近现代关于资源保护与经济发展关系的新思潮随着欧洲工业革命的爆发，大量划时代的工业技术、发明创造如雨后春笋般涌现，宣告着人类历史进入工业化时代。新技术的不断采用使得经济迅猛发展，同时人们对各种资源的需求更是呈直线上升趋势。而随之一战、二战的爆发，推动了科技的大爆发，人们在经济建设上的步伐更快了。然而，人们在享受科技发达、经济的发展所带来的快感的同时，并没有关注到潜在的资源枯竭危机和日益严重的环境污染。于是，各种资源短缺、环境恶化的问题层出不穷的暴露出来。如：伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件、日本水俣事件等。针对资源保护与经济的发展之间的矛盾越来越突出的问题，一些新的思潮开始活跃起来，它们以一种全新的思路来面对这个棘手的问题，唤起了广大民众对于这个问题的关注，并提出了许多宝贵的、值得我们认真反思的意见。（一）罗马俱乐部及其“零发展”理论1968年，正当工业国家陶醉于战后经济的快速增长和随之而来的“黄金时代”时，来自西方不同国家的约30位企业家和学者聚集在罗马，共同探讨了关系全人类发展前途的人口、资源、粮食、环境等一系列根本性的问题，并对原有经济发展模式提出了质疑。这批人士的聚会后来被称为罗马俱乐部。罗马俱乐部是一个非正式的国际协会，被称为“无形的学院”。其宗旨是要促进人们对全球系统各部分——经济的、自然的、政治的、社会的组成部分的认识，促进制定新政策和行动。经过努力，罗马俱乐部的研究小组考察了最终决定和限制我们星球增长的基本因素，并出版了一份研究成果——《增长的极限》（TheLimitstoGrowth）。《增长的极限》是由美国麻省理工学院丹尼斯·米都斯（DennisL．Meadows）教授等撰写的，是他们集体研究的第一个重要成果。其主导思想从该书的副书名“罗马俱乐部关于人类困境的报告”上一目了然。全书分为“指数增长的本质”、“指数增长的极限”、“世界系统中的增长”、“技术和增长的极限”、“全球均衡状态”五章，从人口、农业生产、自然资源、工业生产和环境污染几个方面阐述了人类发展过程中，尤其是产业革命以来，经济增长模式给地球和人类自身带来的毁灭性的灾难。书中以各种数据和图表有力地证明了传统的经济发展模式不但使人类与自然处于尖锐的矛盾之中，并将会继续不断受到自然的报复。该书还指出“改变这种增长趋势和建立稳定的生态和经济的条件，以支撑遥远未来是可能的”，而且，“为达到这种结果而开始工作得愈快，他们成功的可能性就愈大”。“零增长”是罗马俱乐部发展现的核心。该理论认为，为了抑制不断枯竭的资源及开发建设引起的环境污染，应该停止发展经济，也即经济的零增长。只有这样，才能保存有限的资源，维持已经疲惫不堪的生态系统而不使其全面瘫痪。“零增长”理论作为一种极端论调，为一些生态主义者所拥护和支持。虽然有其理论基础，也指出了盲目的经济发展对于资源保护的负作用，但该理论无论是对于发达国家还是发展中国家来说，都是不切实际的。经济发展的停滞会带来整个人类社会的瘫痪，即使退一步来讲，停止经济的发展，那么维持日益庞大的人口的正常生活还是要不断的消耗地球资源[6]，而且很多人并不满足于基本的温饱生活。经济发展的停滞，地球上有限的资源又如何解决全人类最基本的生存问题？尽管理论界对此仍有争议，但这本书仍可以说是人类对今天的高生产、高消耗的经济发展模式的首次认真反思，它的论证为后来的环境保护与可持续发展的理论奠定了基础。《增长的极励》和罗马俱乐部一起成为环境保护史上的一座里程碑。与此理论相对应的另一种极端理论是全力发展经济建设，推动科技不断进步，进而通过先进的科技、发达的物质文明来解决资源短缺的问题。该理论有其合理之处，即认识到经济的发展，尤其是科技的发达可以促进解决资源短缺、环境恶化的问题，比如寻找替代能源，采用环保设备等等。但实质上，该理论所主张走的是一条先污染后治理的路道。人类历史发展到今天，我们已经吃了太多“先污染后治理”的亏。正式这种意识的落后，导致了今天资源面临枯竭、环境破坏严重的局面。如果人们还是按照过去的老路子走下去，专心发展经济而忽略与人类生存息息相关的地球资源的话，即使将来经济、科技再发达，恐怕也无用武之地。而且，我们也不能拿全人类的生存问题做如此大的赌注。（二）可持续发展理论与循环经济理论1987年是环境法历史上划时代的一年。在这一年，由挪威首相布伦特兰夫人领导的世界环境与发展委员会表了一份研究报告，即《我们共同的未来》。该报告提出了著名的可持续发展（SustainableDevelopment）的概念。该概念的提出，标志着一个新理念的诞生，一个新的时代的来临。可持续发展理念以一种崭新的视角，全面的视野，广阔的思域为我们处理当代人和后代人在分享一个地球上有限资源的问题提供了一个新的思路。根据该报告的阐述，可持续发展指的是“即满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[7]。它既注重保护当代人的利益，又关注后代人生存必须的保障，体现的是一种代内和代际的公平。在处理经济发展与资源保护的问题上，该理论提出了两个看似相互矛盾的概念，即“限制”和“发展”。“发展”是有限制的发展，即发展不能损害到后代人的利益；“限制”是在满足当代人基本需要前提下的限制。二者是相辅相成的。与此相关的另外一种理论是循环经济理论。关于循环经济的思想，最早源于美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船理论”。其基本大意是：我们所居住的地球就好比是一艘在宇宙中飞行的宇宙飞船，它需要依靠自身的能源不断的前行，如果对飞船自身有限的资源过度的索取，就会加速飞船的灭亡；而如果对飞船自身的资源进行有效的循环利用，将会延缓飞船的寿命。这一思想发展至今，已基本形成一个完整的循环经济理念。循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，它建立在物质不断循环利用的基础上，要求经济运行遵循“资源－产品－再生资源”的物质反复循环流动的环境友好型的经济发展模式。实际上，人们对这种理念的追求是和人们对于“永动机”的执着如出一辙的，它体现了人们环保意识的觉醒和对人与自然和谐存在这种愿望的美好憧憬。而我们都知道，根据能量守恒定律，循环经济只能是一种相对封闭的经济运行模式，在整个过程中，它还需要和外界不断的进行能量交换，以维持自身的循环运行。因而，循环经济实际上是要求最大限度的利用有限的资源。循环经济有三大经济活动的行为准则，又称“3R原则”，即减量化原则（reduce）、再利用原则（reuse）、再循环原则（recycle）。减量化要求在源头上进行严格控制，尽量减少资源的浪费；再利用要求延长产品的利用周期，做到“物尽其用”；再循环要求对于完成使用使命的产品进行二次开发，以使其变成可以重新使用的资源而不是垃圾。这两种崭新的理论为我们解决经济发展和资源保护之间的矛盾提出一种新的思路，即经济的发展应该与资源的保护协调一致的理念。三、中国现行法律中确定的与“资源保护和经济发展之间的关系”有关的原则及立法选择分析纵观当今世界各国环境立法，大都有关于资源和经济发展之间关系的原则性规定。虽然名称各不相同，但基本内容并无太大差异。我国《环境保护法》第四条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，另外，在国务院《关于进一步加强环境保护工作的决定》中规定：“国务院各有关部门要做好国民经济和社会发展计划中环境保护方面的综合平衡工作，制定有利于环境保护的经济、技术政策及能源政策；加强宏观指导，根据经济发展水平，逐步增加环境保护投入，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。这也就是我国环境法所确立的一项原则：环境保护同经济、社会持续发展相协调的原则。我国现行法律规定的该原则是一个宏观的指导性规定，其理论依据是科学的，但是如此宏观的原则实际操作起来会变得十分模糊和困难。资源保护、经济发展、社会发展之间如何协调，这是值得研究的问题。(一)立法上应明确政府责任环境作为一种资源，具有“公共产品”的性质，因而会表现出极大的外部效应。人们从生来在享受环境所带来的一切时，从来没有想过为它支付任何费用，取而代之的是随意的向大自然排污、肆意攫取着大自然的资源。国家作为这个地球上人类社会的基本集合体，也在不断的推进着经济建设，消耗着大量的资源。对于这种“搭便车”的现象，市场是失灵的，最为有效的解决办法就是通过国家宏观调控的方式，制定相关政策、法规进行综合的决策、管理。因而，资源保护同经济发展之间的矛盾必须通过国家的宏观调控来解决。有学者指出，我国环境法贯彻环境保护与经济、社会发展相协调原则尤其应当重视以下几个领域[8]：首先是在决策领域，应当加强环境与发展的综合决策；其次是在经济和技术领域，环境法律规范大量属于经济和技术性规范，环境保护与经济、社会发展相协调原则对于环境经济和技术领域的法律规范具有重要的指导和统领作用；再次是在环境监督管理领域。这对我国目前的环境法制建设提出了非常高的要求，如何将其贯彻下去，需要在立法上详细规定，这也是我国目前《环境保护法》亟待修改所需要解决的一个重要问题。各地方政府应根据本地区的实际情况来确定如何做好资源保护工作，并以地方立法的形式确定下来。（二）立法上应确保资金来源，加大环保科研收入单从技术层面上来说，要解决资源保护和经济发展之间的矛盾，最需要解决的一个问题就是加大环保科研开发，推行循环经济和清洁生产，采用能耗小、污染少的生产设备，提高资源的利用率和回收率。而所有这些又都归结为一点，即环保科研资金的来源问题。一般说来，环保科研资金的来源主要有两个途径：一是来源于国家财政资金；二是通过国家动员、社会广泛参与的方式筹集资金。第一个途径是环保科研资金的主要来源，但目前的现状是，所投放的资金远远达不到实际所需。加之一些地方政府因为自身利益等问题，环保科研资金的发放往往不到位，使得本来就先天营养不良的婴儿断了奶。如果将一个国家比作一个大企业，这个企业以其内部有限的、定量的人力、物力（资源）、财力维持其生产发展。所获得的收益一部分用于发放工人的工资，用以解决工人的吃、穿、住、受教育等基本的生活所需。剩下的收益则用于修复企业机器的耗损和添置再生产所需的能源。现在，我们来假设这样一种极端的情形：在资源即将耗竭，而现有科技又无法马上找到替代能源的情况下，如果企业在一定时期的生产能力是一定的并且维持一个相对稳定的水平，那么企业的收益在一定时期内也是一定的。如果工人不再满足现有的生活水平，要求提高待遇，那么必然导致另一部分资金投入的减少，这种情况不断发展下去的结果就是企业的破产、灭亡。当然，以上只是将复杂情况简单化的一种假设，但在一定程度上能够反映经济建设资金投入和环保（科研）资金投入的关系。二者之间的关系大致对应上文例中企业收益的第一和第二部分投入关系。目前世界各国的经济发展并没有停滞，但经济增长的同时并不必然伴随着环保（科研）资金投入的加大，尤其是一些发展中国家，比如中国，印度等。处理二者关系比较好的西欧、北欧的一些国家，在经济发展的同时更是不断加大环保（科研）资金的投入力度，不断采用先进的环保设备，提高了资源利用率，保持了良好的生态环境，进而又为经济的发展营造了良好的投资环境，可见，如果处理得当，资源保护和经济的发展之间的关系是可以相辅相成、相互促进的。如何加大和确保环保资金的投入不能只是纸上谈兵，必须将其上升到政策甚至法律的高度，因此，有必要通过立法的方式严格规定环保科研资金的投入比例，投放到位问题。从中央到地方，严格执法，并且要完善官员问责机制、考核机制以及社会的监督和制衡机制，这是宏观调控方面的要求。具体到微观层面上，即在市场层面上，应强调市场机制的作用，应努力做到[9]：（1）把环境代价列入生产者和消费者的决定中，以扭转