文献综述农民工问题

文献综述农民工问题和谐社会视野下

我国农民工社会保障问题研究文献综述2011级行政管理四区队邓小娟摘要：在建设和谐社会的进程中，农民工及其社会保障是近年来社会各界关注的一个热点问题，农民工社会保障问题，关系到我们国家经济发展与社会稳定。围绕农民工群体特征、农民工社会保障存在的问题及其原因、农民工社会保障之路径选择等问题，学术界展开了广泛的探讨，研究取得了不少有益的成果，但也存在一些不足。在诸如农民工社会保障水平的评估、新农村建设背景下农民工社会保障以及农民工社会福利等方面，还有待更深入的探究。关键词：和谐社会，农民工，社会保障，研究综2013年十八届三中全会提出要建立更加公平的可持续性社会保障制度，可持续性是首次在“社会保障”之前，不仅仅只是社会保障金的可持续性，还包括了公平以及保障资金的可持续

性。足以见社会保障工作对全体社会人民的重要性，在我国，农民工作为一个特殊的社会群体，其队伍不断壮大，农民工对于社会经济生活的影响愈益深远，如何客观全面科学地认识和解决农民工社会保障所面临的一系列问题，保护这一正在不断壮大的社会弱势群体，构建和维护和谐稳定的社会关系，成为政府和社会待解决的问题。本文试就近几年来国内学术界关于农民工社会保障问题的研究状况作一简要回顾和自我梳理，希望能够为农民工社会保障问题的逐步解决提供有益的支持。一、研究情形的总体状况=1农民工是指进城从事非农工作，户口在农村身份介于农民和城市工人之间的劳动者。尽管他们从事非农业生产职业，但在本质上，他们的身份仍然是农民1。农民工为我国城市经济的繁荣与增长做出的贡献巨大的，但他们在城乡隔离的二元结构仍处于“城边缘人”的境地，长期以来被我国社会保障制度拒之于门外。社会保障权是农民工的一项基本权利，维护农民工的社会保障权，为其提供重要的社会保障，对于促进我国“三农”问题的解决与经济的可持续发展，一直是这

几年来社会各界关注的焦点。早在1994年，郑杭生、洪大勇已经预测我农民进城务工的扩大趋势，强调应该发展适合农民工特点的社会保障制度2.。经过二十年的发展，农民工子女读书问题，农民工就业保障、工商医疗保险、养老保险等农民工的社会保障问题日趋严峻。=1=1其次，现在的农民工中又涌入了新的一批新生力量——年轻的的农民工。这些年轻的农民工与他们的父辈相比有很大的变化，他们多具有一定的文化知识，并且多数将务工视为赖以生存的主要收入来源，而不是作为农业收入的补充，并强烈希望在城镇安家落户厂，他们在外出动因、心理定位、身份认同、发展取向、职业选择等方面都发生了根本性变化，正在从亦工亦农向全职非农转变，从城乡流动向融入城市转变.从谋求生存向追求平等转变3。陈艳敏认为，新生代农民工具有文化程度相对较高、消费意识增强、土地情结减弱、吃苦耐劳的精神缺乏等特点。要建设和谐社会下的农民工可持续发展的社会保障必须考虑这些因素进去，对政府的政策又有新的要求。=1随着对该问题研究的逐渐深入，目前已经取得了一系列的理论成果。通过对这些研究成果的分析，我们发现，国内学术界对农民工社会保障问题的研究主要是从以下几个层面展开：1、关于农民工社会保障体系的基本理论层面。从管理学社会学、法学等多学科角度，探讨了农民工社会保障的基本理论原则，农民工社会保障的价值取向指导思想、目标定位。2、关于农民工社会保障的制度安排层面。通过对农民工社会保障制度、政策的研究，分析制度演变过程，总结实践经验。对农民工社会保障的路径选择、制度模式、设置运行原则等问题进行探讨。3、关于农民工社会保障的治理对策层面。针对农民工社会保障体制存在的不足，提出解决问题的具体措施与方法。4、关于农民工社会保障的实证研究层面。通过实地调查、发放问卷等方式，对某一地区或特定领域的农民工进行调查，收集整理资料，由个案分析推导出一般性结论，提出改革的建议。二、研究的主要论题和观点（一）推进农民工社会保障的重要性我国是一个农业大国，农民工是我国走向工业化、现代化的必然产物。作为我国制度变迁与社会转型时期所出现的特殊群体，农民工已成为当代我国产业工人的重要组成部分，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献4。王世平认为建立健全的农民工社会保障有四个有利于：一是有利于持续发展壮大和社会建设的经济基础；二是有利于不断巩固和谐社会建设的工农联盟政治基础；三是有利于创造和谐社会建设的公平合理的社会氛围；四是有利于从根本上解决创建和谐社会建设的“三农”问题。和谐社会的核心是以人为本，前提是维护和实现社会公平与正义、促进经济社会协调发展，让全体人民共享经济社会发展成果，从而形成一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。构建和谐社会，离不开健全、完备的社会保障制度，构建社会主义和谐社会的过程同时也应是建立健全社会保障制度的过程5。另外，城市来工作和生活产生强大而长久的吸引力，才能有效开发和配置农村丰富的人力资源，促进经济持续发展和社会稳定和谐。建立农民工社会保障制度具有重要的政治、经济与社会意义。第一，政治意义：郑功成等指出建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。董理指出社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要6。第二，经济意义：王和皮和李波指出建立农民工社会保障是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能因伤、因病而致贫甚至于返贫。袁志刚指出农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义7。第三，社会意义：罗志先认为建立健全农民工社会保障制度不仅是快速实现我国社会结构转型和提高城市化水平的需要，也是深化农村改革的需要；它不仅有利于兼顾社会公平与经济效率，有利于社会稳定和发展，更是建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会的需要8。王涛等认为城市农民工的社会保障问题不仅关系其权益维护，也关系到我国农村城市化进程和全面建设小康社会的实现9。（二）农民工社会保障存在的问题近年来，我国农民工社会保障问题得到了各方面的重视，一些地区巳经尝试为农民工提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保障，但我国农民工社会保障的现状与我国经济社会发展的进程很不一致，明显滞后，农民工社会保障实际状况依然不容乐观。参保率低，根据唐蹲的调查显示我国参保率保率都处在较低的水平上，南开大学社会工作与社会政策系课题组于2006年8一10月在天津、上海、广州、昆明、沈阳五大城市调查，2509名被调查的农民工中参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的分别占7.9%.10.5%.8.2%.3.5%和2.6%。据2006一2007年长江三角洲16城市农民工市民化问题调查，在接受调查的农民工中，参加养老保险的有11.7%,浙江省相对较高，但也仅19.0%;参加医疗保险的有12.7%，江苏省最高，为19.5%;参加失业保险的为5.8%，参加工伤保险的有14.7%。被采访者中还有59.9%的人没有参加任何一种保险10。不管是全国数据还是地方数据，总体上来说，农民工的参保率都处在较低的水平。从区域来看，沿海城市农民工参保率最高，一般都能按照政策规定办理社会保险，因为沿海经济发展速度更快，接触的文化也快，农民工在这个环境中也接触了很多新鲜的事物，也了解了很多有关社会保障的事项，企业反面自是不敢懈怠；而内陆参保率稍低，农民工还没有参保意识，政府和企业也没有有效落实各方面政策，无人管理的地步。工伤医疗保险覆盖率低，农民工群体相对于城镇居民而言显然是被“边缘化”了。虽然长年居住和劳作在城镇，但农民的身份使他们还是被看作“另类”。“边缘化”的身份特征与保障制度的冲突使他们成为被医疗保障“遗忘的角落”。2006年初，国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出积极稳妥地解决农民工社会保障问题，抓紧解决农民工大病医疗保障。随后，劳动和社会保障部印发了相关《实施意见》，明确提出“争取2008年底将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基木纳入医疗保险”的目标。我国2000年城镇社会

保障覆盖率达91%，农村却只有20%。农村合作医疗制度在改革开放后几起几落，收效甚微。即使在重建合作医疗的高潮期合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22%，在中等和欠发达地区仅为1%11。在工伤医疗保险方面，农民工能够享受的保障待遇很低。并且覆盖率仍旧很低，农民工根本没有办工伤医疗保险的意识，对于国家政策也是不了解的。失业保险几乎没有，调查发现，农民工的失业风险并不亚于拥有各种社会保障的城镇职工。近些年农民工数量在迅速增长，在中国l=J=1产业多军中的地位日益突出，但与此同时，失业风险也在同步迅速增长，由于保障的缺失而生成的新的社会问题日渐增多12。李强对北京农民工的调查显示：33.5%的农民工在城市里都有过失业的经历，失业l-2个月的人数占失业总人数的47.7%，半年和半年以上的失业占失业总数的30%，失业后生活无保障现象十分严重13。职工。近些年农民工数量在迅速增长，在中国l=J=1养老保险高不可攀。养老保险，又称老年社会保险或年金保险，是指在劳动者达到法定老年年龄并从事某种劳动达法定年限后，由国家和社会依法给予一定物质帮助，以维持其老年生活的一种社会保险制度。由于目前养老保险是高门槛，调查显示温州养老保险参加率为3.4%,重庆养老保险参加率为8.6%，湖南省农民工养老保险参保率不足7%，合肥市不足1%14.。造成这种现象的主要原因是目前推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正得到老有所养。三、农民工社会保障问题产生的原因1户籍原因我国户籍制度形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障缺失的根源。中国的户籍制度人为地把人分为农业户和城镇户两部分，大量资源被分配给了城市，导致人们在受教育、就业、社会福利等各方面的不平等，限制了人迁移和流动15。在我国现有的户籍制度，农民工被人为地打上了身份烙印，他们即使在城市奋斗多年，也不能得到同等的对待，他们工作的时间比城镇职工长，拿的工资比城镇职工少，在社会保障方面就

更是得不到像城镇职工一样的待遇。近些年，我1^1国对户籍制度进行了一系列改革，然而离真正开放的城乡格局和地区格局还远远不够，如果不加快户籍制度的改革，那么农民工社会保障的一系列问题都无法得到解决，绝大多数农民工仍将游离于社会保障的“安全网”之外。1^12立法原因社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护。我国社会保障立法不完善，尤其是关于农民工社会保障的法律保护严重滞后。对农民工社会保障的规范多集中于一些零散的地方性法规和一些规范性文件中，而由于各地规定和做法的差异，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使仅有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件也很难发挥出应有的作用。有关专家认为，社会保障制度应是立法先行，我国目前的社会保障相关法律仍不健全，《社会保险法》及其配套的养老、医疗等保险条例均未出台。因而，要尽快扩大社会保障覆盖面，提高社会保险统筹层次和社会保障待遇水平，切实保证社会保障可持续发展，加快社会保障立法己

成为当务之急16。3财政原因l=j

w“巧妇难为无米之炊”，“钱”往往成为解决问题的瓶颈。近些年来，国家和政府集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍存在严重的资金不足问题。各级财政对社会保障的投入明显不足，地方财政对社会保障的支持也不到位。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将2亿农民工考虑在制度范围内，必然将面临更为严重的资金困难17。而且，要保障农民工子女正常入学，这对城镇现有的教育资源又是一大挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。这些都严重制约了农民工社会保障事业的发展。l=j

w雇主原因部分用人单位以成木为由，特别是“三资”企业和私营企业只顾追求利润不愿增加成木为农民工提供必要的社会保淦。他们对于农民工参保态度消极，经常以各种理由抗拒，或象征性地将身边的几个人参保应付了事18。为农民工参保，应是企业的法律义务和社会责任。企业关注

利润，追求效益是正常的，但这种“杀鸡取卵”式的方式是不足取的，其往往导致农民工用脚投票的后果。值得一提的是，有些地方政府为了木造成用人单位对社会保险认识不足从而违规不参保，或者通过对农民工“合理”威胁，使农民工“自愿”不参保险19。置国地区经济利益，置国家政策与不顾，姑息迁就,5・自身原因置国地区经济利益，置国家政策与不顾，姑息迁就,农民工自身的一些因素也是导致参保率低的原因之一。崔璐认为，与城市劳动力相比，农民工文化程度普遍不高，缺乏专业技术，这就使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的位置20。目前我国劳动力持续供大于求，劳动力市场处于绝对买方市场，农民工的工作多属于低技能、高强度的工作，进入门槛较低，从而带来用工的短期性与解雇的频繁性，没有与用人单位讨价还价的资本，农民工能够找到工作已经不容易，更谈不上社会保障。四、解决农民工社会保障问题的措施、彻底改革二元户籍制度，建立城乡一体化的社会保津体系。王世平认为彻底改革现行户籍制度取消附着于其上的各种歧视性政策，拆除分隔EJ地区与城乡的围墙，打破城乡分立的二元社会结构，实行城乡统一的户口登记制度，完善流动人口的管理制度，建立制度模式全国统一，覆盖城乡居民和城乡地区的社会保障体系，造就公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，逐步实现公民迁徙自由，合理配置城乡劳动力资源，大力营建统一的劳动力市场，将农民工的社会保障纳人统一的社会管理，按照身份平等、制度一致、身份统一的原则推进相关的户籍、就业、保险、住房、教育、选举等社会制度和管理体制的改革，使公共服务班盖农民工，让农民工能平等地分卫改革与发展的成果，有利于兼顾社会公平与经济效率，统筹社会稳定与社会发展，根本上解决农民工的社会保障问题21。EJ2、建立保障关系异地转移机制。华迎放等提出农民工流动性大，而且有回乡务农的可能性，因此农民工社会保险的异地转移成为一大操作难题22。应该建立适合农民工流动的社会保障关系异地转移机制，实现全国统筹，这可以解决农民工因频繁流动、其保险关系无法接续难以享受待遇的问题。3、强化政府责任。郭金丰认为，政府应该在资

本和劳动者之间建立一种平衡机制；做好组织引导，推行符合农民工需要的社会保障项目；承担一定的财政责任，为农民工社会保障事业的发展提供资金支持23。4、建立健全法律机制。罗志先指出：一要加强农民工社会保障立法工作力度，解决好目前有关农民工社会保障立法层次低、立法空白问题；二要加强依法行政工作，加大依法行政和监督工作力度；三要加强司法改革，建立健全与农民工社会保障法律制度相适应的有效的司法运行机制24。=15、加大教育宣传力度。首先，要通过教育宣传，转变政府部门与工作人员的观念其；次，加强农民工的自我保护意识，提高其对社会养老保险的参与感与认同感，让其认识到加入基本养老保险体系的必要性与可行性；最后，提高雇主和企业的认识水平，使其改变为农民工缴纳保险是增加企业负担的观点，明确各种缴费与发放条款，增强其加入社会保障体系的信心。=1五、亟待解决的问题1从企业、个人、政府三个层面对建立农民工社会保障制度进行可行性研究。定量论证企业能够承受最大的社会保障缴费率是多少？农民工的收入水平具备多大的缴费能力？相对财政能力而言，政府的行政能力如何？从而，从总体上判断目前已具备建立哪一种模式的农民工社会保障制度的条件？2.认真归纳总结我国建立农民工社会保障制度的实践，并借鉴国际经验，评价比较现有的农村模式、完全城镇磨模式、差异城镇模式以及独立模式等四种农民工社会保障模式，从而推断我国农民工社会保障制度的最优模式。3.实证研究农民工的移民倾向和土地保障作用。定量分析全国农民工已经具有了多大的移民倾向？受教育程度、外出年限、年龄以及收入水平等因素与农民工的移民倾向之间的相关关系是什么？农民工在城市是否享有社会保障项目对其移民倾向是否具有显著的影响？农民工的土地保障作用有多大？4在构建和谐社会的背景下，深入研究农民工对社会保障的现实需求特征、对农民工社会救助和社会福利制度以及建立农民工社会保障制度的有利条件和相关配套政策。参考文献刘安华，和谐语境中农民工社会保障权问题探析，湖南文理学院法学院2011-10郑杭生，洪大用.重视和发展城市农民工的社会保障事业一一社会转型过程中的一个重要问题[J].学术交流，1994(5).程艳敏，城市农民工与市民的摩擦性互动探析IJI,社会，2003陆丽芳，杨鹅程.构建面向进城农民工的社会保阵制度〔J)・南京社会科学.2003,(增刊).王世平，和谐社会视野下的农民工社会保障间题探析[J]，中国党政干部论坛，2008.7郑功成，对建立农民工社会保障制度的认识[J]・生产力研究.2004,(7)