建设支持新型城镇化的系统金融服务体系

建设支持新型城 镇化的系统金融服务体系■薛峰新型城镇化是我国现代化建设的历史任务，是全面建成小康社会的最重要一环，将为经济可持续发展注入持久动力。在这一过程中，金融机构要从全局视野、战略高度做好统筹部署，提升金融服务能力，更好地支持新型城镇化、城乡一体化发展。系统化推进新型城镇化发展新型城镇化不仅仅是人口户籍比例的变化，更是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化，是一项系统化的工程。因此，必须按照系统化的思路，解决农民市民化、农村城市化、农业现代化的问题。在具体方向上，要打破城乡二元结构，空间规划上突破城乡分割，把城市和农村作为一个整体，统筹规划、合理布局、协同推进；产业布局上突破城乡分离，各类产业从原来城乡各自分离、封闭半封闭的状况转变为城乡相互开放、要素双向流动；社会管理上突破城乡分治，实现教育、文化、医疗、社保等基本公共服务城乡均等化；基础建设上突破城乡差异，交通、通讯、供水、供电、供气、垃圾及污水处理等基础设施向农村延伸、向农村覆盖，形成城乡共建、城乡联网、城乡共享。（一）系统化模式的含义。系统化主要讲的是措施、方法，是科学发展观关于统筹兼顾的根本方法在城镇化建设上的具体运用，它围绕打破城乡二元分割体制、促进城乡一体化发展，建立一系列制度性、综合性、配套性的系统推进措施。具体包括四个方面：一是“三农”建设系统化。农村、农民、农业作为一个系统进行整体设计，解决农村环境改善、农村土地活化问题，实现农民增收、安居乐业，实现农业现代化、工农互补发展。二是资源配置系统化。财政资金重点向城镇化倾斜，进一步推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，提升城乡一体化发展水平。三是社会服务系统化。形成覆盖城乡的社会保障体系，建立教育、卫生、文化、治安、户籍城乡一体化、系统化的管理模式。四是基础建设系统化。对交通网络、基础设施、环保监控、古迹保护等方面进行系统安排，缩小城乡基础环境差异，使城镇有特色、有品位、有活力。（二）要着力解决的几个关键问题。一是产业布局。产业问题是城镇化建设的关键，解决不了产业规划安排问题，农民增收、农村发展只能是空谈。在产业布局上，进行地区产业分工，加快城乡产业布局一体化，第一产业要在新型城镇化建设中保持合理水平，第二产业不能简单向农村转移，需提升工业现代化水平，第三产业要加快发展信息、物流、中介、金融保险、房地产等现代服务业。二是集体资产活化。实际是三大资产:第一农村集体资产，第二农村承包经营土地，第三宅基地。可依照相关法律和政策，进行实物置换或价值化、股份化置换：将集体资产所有权、分配权置换成社区股份合作社股权；将土地承包权、经营权置换成土地股份合作社股权；将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房，或进行货币化置换，或置换二三产业用房，或置换置业股份合作社股权。三是农民就业。通过集体资产的股份化可以增加农民的部分收入，但就业才是农民增收的正途，也是城镇化建设的关键。就业的途径有三：第一，发展现代化农业企业，充分挖掘现有土地和农业优势，推进农业的规模化和现代化生产，如发展家庭农场等，实现农民就地就业；第二，发展城镇服务业和新型工业企业，引导、培训农民掌握新的技能，实现农村转移就业；第三，创办小型企业，鼓励农民实现自就业。四是基本保障。义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是广大农民最关心、最迫切的公共服务，是城镇化建设必须着力解决的重点问题，具体需做好以下方面：完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系；建立统一的社会基本医疗保险制度；形成城乡一体的教育管理体制；完善城乡一体化的社会救助体系；健全城乡就业与社会保障公共服务体系。（三）具体操作流程。新型城镇化建设采取系统化模式，必须以流程化的方式推进，具体工作可以按照统筹优选法进行科学安排，以保证整体工作效率最高、质量最优：第一，规划先行。城镇化涉及经济社会方方面面，不仅投资大而且不可逆，一旦出现失误，将付出惨重代价，必须坚持规划先行，规划必须解决好“人往哪里去”、“钱从哪里来”、“土地怎么用”、“城市怎么建”四个问题，为城镇化建设提供科学依据。第二，社区建设。其首要目的是达到农民居住环境的改善，其次要通过社区建设，建立农民享受城乡一体化基本公共服务的载体。按照整体建设规划，利用建设用地增减挂钩政策，率先启动社区住宅及配套环境建设。第三，基础设施。包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施，一方面要加强农村城镇自身基础设施和公共资源建设，另一方面要发挥现有城市对周边地区的辐射作用，形成基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。第四，产业建设。通过资源整合、节约用地，进一步调整产业结构和产业布局， 转变经济发展方式，重点是促进二产升级、三产跨越、一产提升。要根据规划进行地区产业分工，比如对融入现有城市群地区，重点发展现代商贸业和现代服务业等第三产业；新建城镇地区，重点发展高端产业群，提升工业现代化水平，又好又快地发展第二产业；农业发达地区，根据资源禀赋和产业基础，推动农业产业化，建设现代农业园区。第五，公共服务。要实现城乡公共服务的一体化，在教育方面，形成“以县为主，城乡一体”的教育管理体制；在医疗卫生方面，推进城乡重大公共卫生服务项目建设，健全城乡卫生服务监督网络；在文化体育方面，建立以政府投入为主导的农村文化、体育基础设施多元投入机制；在户籍管理方面，研究与户籍相关的配套改革，使城市居民和农村居民权利平等、机会平等。建设支持新型城镇化的系统金融服务体系新型城镇化建设规模巨大，是未来很长一段时间拉动内需的关键，相应地也产生了大量的资金需求。按9亿农民计算，城镇化建设资金缺口将在万亿元至万亿元之间。如此庞大的资金，只靠财政资金是远远不够的，离不开金融机构的大力支持。金融机构作为现代经济的核心，必须紧跟城镇化进程，构建与之相适应的系统金融服务体系。（一）社区建设金融服务。社区建设的根本是解决农民的居住、生活便利问题，也是城镇化建设率先推进的工作，它主要包括旧城改造、土地整理、安置房建设、保障房建设等城镇化建设基础项目。对此类项目的信贷支持是金融机构必须优先考虑的。在具体投入过程中应把握好借款主体、担保方式、还款来源三方面的选择，确保在支持城镇化建设的同时有效控制金融风险：第一，金融机构所投入的资金，其承接主体应为具有城镇化建设资格、按商业化规则运作的企事业法人；第二，担保方式优先选择土地使用权及在建工程作为抵押，也可采取保证方式，保证人信用评级应在A级（含）以上或专业担保公司；第三，还款资金来源应包括项目土地出让收入中的财政资金返还部分、项目经营收入、项目资产租售收入、税收返还收入、财政补贴收入、政府偿债基金和其他合法收入。从具体产品来看，当前可以支持这些项目的金融产品包括四类：一是城镇化建设贷款。核心是土地综合整治、安置房建设贷款，另外还包括产业园区建设贷款。这一产品需要金融机构在城镇规划建设之初就加强与政府部门和承贷主体的沟通，跟进增减挂钩指标批复情况，科学设计服务方案。二是土地储备贷款。对于城镇化建设进程中置换出的用于商品房建设和企业建设的土地，应积极发放土地储备贷款，支持前期土地收购、开发、整理，为后续的信用投入奠定基础。三是房地产贷款，这里的房地产贷款主要是指城市原有工矿、商贸、城中村建设和公共租赁住房（含廉租住房）、经济适用房、限价商品住房等保障性住房项目建设。这属于政府支持项目，在具体操作中要把握好承贷主体和担保方式的选择，避免沦为简单的房开贷。四是投行产品。债券、理财等资金可以有效降低城镇化建设的融资成本，金融机构应着力推动地方政府建设债券、城镇化建设企业债券发行，并通过发行理财产品吸收城镇居民资金，满足城镇化建设需求。（二）产业建设金融服务。城镇化进程中，产业的升级转移及地方优势特色产业的建设对金融服务需求大，但当前金融机构对产业支持明显不到位，这其中很重要的原因在于城镇化产业布局不清晰、产业结构调整方向不明确。改变这种状况，需要在城镇化建设之初就进行准确的产业规划，并鼓励中小企业发展。金融服务在城镇产业布局中应着重支持四个方面：一是农业现代化产业，支持农业发展方式转变，支持完善农业产业体系，提高农业生产经营组织化程度，提升农业综合生产能力。二是高附加值产业，支持全价值产业链发展，着重抓好附加值和利润比较高的价值链前端和后端，实现制造业和服务业一体化，在提高产业贡献的同时增强城镇产业发展的就业弹性。三是现代服务业。坚持生产性服务业与生活性服务业并重，支持金融保险、休闲旅游、现代商贸、文化创意、物流配送等现代服务业，支持城市服务业和乡镇服务业共同发展。四是中小微企业。支持与大企业和规模化产业相配套的中小企业发展，引导大企业、龙头企业整合吸纳中小企业，提高中小企业加工配套能力和技术水平。与社区建设相比，产业建设和发展的可持续性较强，在未来金融机构对其支持也必将超过社区建设资金规模。目前，金融机构在城市产业发展中积累了丰富的经营管理经验， 信贷资源大部分都投向了各类产业，也形成了针对不同客户、不同产业的多样化的金融产品。在支持城镇化产业布局过程中，金融机构一方面可以有效移植现有产品，节约成本，有效跟进；另一方面可以结合区域城镇化产业发展的特点，积极推进产品创新，提高金融支持层次。（三）基础建设金融服务。与发达国家相比，我国的路网、城市绿地、供排水、垃圾处理等城镇基础设施仍显薄弱，未来新型城镇化的基础设施建设涉及全国20个左右城市群、180多个地级以上城市、1万多个城镇和数十万个行政村，涵盖路网（铁路、公路、轨道交通等） 、电网、供排水、污水处理、垃圾处理、网络通讯、园林绿化、应急减灾等多个系统，需要庞大的资金投入。当前，金融机构支持基础设施建设可以划分为三类：第一类是生产性基础设施，主要指现代化农业基地及农田水利建设；第二类是生活性基础设施，主要指供排水、路网、电网、通讯等基础设施建设；第三类是生态环境建设，主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设、自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等。从城镇化建设的整体来考虑，第二类是发展的重点，金融产品主要包括两项：一是基础建设贷款。这是商业银行的传统业务领域，应发挥优势，加强与中央和地方规划落地项目的对接，积极支持装备制造、物流基地、产业园区配套以及路网、电网、通讯设施建设，保证项目的后续资金要求。二是投行产品。基础设施建设资金需求量大、时间长、风险相对较低，适合发展投行产品，可选择具体项目发行债券、理财产品，为承贷企业发行中期票据、集合票据。针对第一类和第三类，金融机构需要加强产品服务创新，加强对农业合作组织的金融服务，强化与农业龙头企业的合作， 积极配合各地方政府开展各类农村产权抵押贷款创新试点。（四）社会保障金融服务。城镇化的重要问题是要解决城乡公共服务均等化，实现城乡社会保障基本并轨。按照国家发改委的预测，未来10年基于农民工市民化的教育、医疗等社会保障支出将达到15-20万亿元，再加上新的城镇化人口，保障支出将十分巨大。目前，城市与农村公共服务有着很大的差异，对城市社保投入远大于对农村投入，但长期应实现二者的合理匹配，呈现社会保障资源逐步向城镇化农村地区倾斜的过程。在此过程中，金融机构需与教育、医疗、社保机构加强联系，支持相关资金高效配置到位，同时应加强自身的资金投入，助推政府机构全面改善农村地区社会保障水平。就具体金融服务来看，主要集中于四个方面：一是财政金融服务。在城市区域，金融机构在财政账户服务、资金划拨方面有着丰富的经验，但在广大农村地区则服务明显不到位。改进这种状况，需要金融机构跟进新型城镇化建设进程，加强物理渠道和自助终端、网上银行、手机银行、短信金融等电子渠道建设，强化与政府机构的合作，全面设立各级财政服务账户，积极推广区县、乡镇两级公务卡。二是金融IC社保卡服务。金融机构要与社保部门做好沟通，将新型城镇化人口作为重点发卡对象，积极发行金融社保卡，并协助政府有关部门将代发工资等功能植入其中，提高整体金融服务效率。三是教育资源共享服务。金融机构要全面把握教育投入的方向和重点，支持国家重点高校、国家示范性高等职业院校和管理规范、信誉好、无不良信用记录的省级优质中学在新型城镇化地区设立分校，促进城乡教育资源共享、优势互补。四是医疗卫生服务。金融机构应紧跟医疗体制改革方向，加强与卫生管理部门的合作，发行医保卡，支持社区医疗卫生体系建设。同时，做好与位于地市级及以上城市二级甲等（含）以上医院和存续期满5年、持续经营能力强且已纳入医保定点医疗机构的民营医院的合作，支持其改善城乡医疗服务水平。（五）个人金融服务。随着农民生活方式的变迁和生活质量的提高，城乡收入和支出差距必然进一步缩小，农民在个人创业以及住房、消费等方面