城市最低生活保障制度的价值取向透视

城市最低生活保障制度的价值取向透视摘要：昆明是较早实行城市最低生活保障工作的城市，低保制度在施行过程中也表现出不少值得深思的问题：贫困是个人问题还是社会问题；最低生活保障的获得是承受恩赐还是享授权利；工作人员与受保对象的关系是管理还是效劳等等。对昆明城市最低生活保障制度施行状况进展分析评价，有着非常积极的意义。调查研究结果说明：由于国民权利意识和“以人为本〞价值取向的严重缺失，导致受保对象虽然在物质生活方面得到一定的改善，但在精神上却付出极大的代价。城市低保制度与促进社会公平公正的社会福利目的之间还有一定的间隔，这种状况应引起政府和社会各界人士的深切关注！论文联盟.LL.编辑。关键词：城市低保制度；国民权利意识；价值取向；社会福利目的昆明市的城市最低生活保障工作于1996年7月开场启动，是全国较早进展这项工作的城市，昆明市自低保制度施行以来，低保对象从最初的6000人，到2022年12月已达45682户80039人。低保标准从最初每人每月140元，到2022年的210元。此外，1999年7月昆明市还实现了在农村推行最低生活保障制度。目前昆明市低保工作已根本完成了“应保尽保〞的数量型扩张。昆明城市低保制度的施行，其社会意义和影响不可低估。但是我们也应该看到该制度在施行过程中出现的不少问题。2022年4月至11月，我们对昆明市四城区最低生活保障制度施行状况进展了一次系统调查。其中，昆明城市低保制度以什么样的价值理念为导向；低保工作人员在详细施行过程中有没有坚持这一价值理念；受保对象对低保制度、对工作人员、对自身的受保身份是如何评价的；社会公众又是如何对待低保系统中的相关人员的等等问题是我们重点调查的内容。我们认为以“价值取向〞作为切入点，对城市低保制度施行状况进展分析研究是一种非常有意义的探究。一、贫困是个人问题还是社会问题贫困是一个与社会道德和价值标准相联络的概念。在政治哲学或政治经济学有关增长、效率和公平问题的讨论中，它是一个更多涉及公平的问题。致贫原因主要表达为两种观点：第一种是个体主义贫困观，认为贫困是由个人原因所造成的，应由个人自己负责，主要表达为“才能说〞、“道德说〞；第二种是构造贫困观，认为贫困人口的出现是社会构造转型中个人缺乏开展时机或遭受社会排挤的结果，应由社会负责，主要表达为“时机说〞或“排挤说〞。西方社会在20世纪中叶已实现由个体主义贫困观向构造主义贫困观的转化。但是在现代中国，个体主义贫困观仍然得到社会各阶层各种群体的广泛认同。从低保工作人员的角度看，他们主要基于“才能说〞和“道德说〞来理解受保对象的贫困，他们认为贫困主要是由个人原因所造成的，是一局部城市居民由于自身才能的缺乏，没有奋斗精神，导致生活资料的短缺，最终陷入贫困状态。这种观点偏向致贫原因的内在性、主观性和主动性。老弱病残是工作人员认为最典型的贫困人口，也是最应当救助的群体。下面是盘龙区拓东街道明通巷社区一位工作人员对贫困及社会救助的理解：PTA1〔被调查者编号，下文此说明省略〕：无食无着落，住房也没有，上有老，下有小的，无专业技能的失业人员、残疾人〔生活不能自理〕及患有重大精神或生理疾病的人，无人赡养的老人可以归之为贫困者。XJB3〔工作人员〕：贫困者就是那些由于个人才能有限，工资收入微薄，不能解决温饱问题的人。就是那些买不起油盐酱醋，没有吃的住的，无力负担子女的学费，只能看着别人吃喝玩乐的无奈人群。许多低保基层干部心目中的最低生活保障对象与以“三无〞对象即无劳动才能、无经济来源、无法定赡养人为主体的传统民政救助对象并没有多大差异。笔者认为，这实际上在延续城市低保制度建立以前的社会救助对贫困的理解。除了“才能说〞，我们还可以从工作人员的描绘中看到更鲜明的价值判断和社会评价，个人过失行为造成的贫困是不被同情和不能被救助的。在笔者调查访谈中，笔者发如今低保工作人员和社区居民言谈中表现出对受保对象的负面评价较多，且大多数人认为受保对象自身素质低，道德品质不好，贫困是他们自己造成的，这就是典型的“道德说〞。XJA7〔工作人员〕：什么样的人可以获得社会救助？首先应该是三无人员，但是假如是由于吸毒造成的贫困就不行！即便如今戒掉了，也不能申请，这是一个导向问题。GTD3〔工作人员〕：受保对象整体文化素质低，好吃懒做，不讲卫生，没有理想，不谈今后，做一天和尚撞一天钟。GTB03〔社区居民〕:有的受保对象的贫困，不是由于找不到工作，而是懒！像那些好手好脚的只要能吃苦，还愁找不到工作？如今“骗保〞现象太严重了，骗取政府的钱，这些人道德太差！PTE01〔社区居民〕:他们能找到工作的，但是他们太懒，我看不起他们，这些人经常在一起不是互相比谁能干，而是互相比穷，不可救药。不仅低保工作人员和社区居民这样理解贫困，受保对象自己也认为他的贫困潦倒是由个人原因导致的，但是他们更强调的是个人才能问题，否认个人道德因素。PTA6〔受保对象〕如是说：“领低保是因为如今我老了，有病，不是我懒。〞XJE05〔受保对象〕：我不怕他们〔社保干部和社区居民〕看不起我，以前我拉过三轮车，挑过沙灰，甚至拣破烂，还跟爱人一起贩卖过蔬菜，卖菜是相当辛苦的，如今我是老了，有病，又不是我懒。当然，社会对贫困的理解也呈现出多元化现象。也有人认为贫困人口的出现是社会构造转型中个人缺乏开展时机或遭受社会排挤的结果。PTA2:〔社区居民〕：经济效益很低的国营工矿企业职工，月收入500－600元左右，重体力劳动人员，工资低，无住房，上有老，下有小，这些才是真正应该并且值得救助的贫困人群。PTH5〔社区居民〕：下岗工人很可怜，工厂倒闭了，工资没有了，技艺过时了，年龄偏大了，身体不行了，这些人应该给予补助，因为他们的贫困主要是社会造成的。然而，这些对受保对象持理解和同情态度的人，只是少数年纪大、受教育程度相对较高，并拥有稳定收入衣食无忧的市民。贫困作为一种社会客观存在现象，是指“在生活状况层面，没有足够的收入可以使之有起码的生活程度的人〞。唐钧等，2022年，?中国城市贫困与反贫困报告?，华夏出版社。但从社会评价的层面上理解，就有了各种价值判断。才能缺乏说、道德缺陷说，使得贫困群体要为自己的贫困负责且社会地位低人一等，而别人和社会对贫困的存在似乎没有任何责任。尤其是工作人员和社区居民对个体主义贫困观的强调，更加重了受保对象的“负罪感〞。在受保对象中有大批失业下岗人员、停产半停产的企业职工和一局部被拖欠养老金的退休人员，他们显然主要是因为遭受了“社会剥夺〞或“社会排挤〞而导致贫困的。虽然他们有劳动才能，但是丧失了“时机〞和“地位〞，因此陷入困境。这也是中国政府施行城市最低生活保制度的重要根据。但是由于各种主观和客观原因，基层低保工作干部、社会群众对致贫原因的理解普遍偏向个人主义贫困观，这种偏向使得人们对受保对象采取了轻视的态度，于是有了最低生活保障的获得——是“承受恩赐〞还是“享授权利〞的对立。二、最低生活保障的获得——是“承受恩赐〞还是“享授权利〞如前所说，城市最低生活保障制度的建立意味着中国政府开场意识到提供救济是应尽的社会责任，而不是恩赐和施舍。由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活动等形式的“道义性帮助〞过渡到法定调节机制的“义务性救助〞，这是保障人权的重大举措，是国民权利确实立。但是在调查中我们发现，这种国民权利仍停留在国家政策和法律条文层面上，在现实生活中难以实现。从受保对象的角度来看，他们认为领低保是“自己无能才靠别人施舍〞，是一件丢面子的事情，总觉得非常惭愧。尤其是在就业年龄阶段内的受保人背负的思想负担更沉重。“受保对象〞成为一个很明显的标签，它标示了相应的利益，也标示了相应的代价。这种代价一方面是个人丧失自尊和隐私权，另一方面是对家人带来的负面影响。FH1:〔受保对象子女〕我们家也是没有方法才申请低保的，要是有生路，谁也不愿意领低保埃为了申请到低保，我们得填许多表，把家庭成员的所有情况如实向政府交待，家庭财产一一罗列。周围的人都看不起我们，如今我妈是夹着尾巴做人，人人都觉得我妈没有用，假如是我，就是去死也不去申请低保。LD3〔受保对象〕我很感谢政府，低保干部是我的再生爹娘，我对不起政府，给政府带来费事，我也对不起父母，没有才能养活他们，让他们跟着我遭人白眼。可以说，在中国传统文化中形成的价值判断：“不劳动者不得食〞，使得“吃救济〞的人抬不起头来。当然受保对象的这种负罪心理压力也会随着领取时间的延长和受保人群的不断扩大而减弱，但始终是存在的。很多受保对象〔下岗和退休工人〕曾经为社会开展付出了自己毕生的精力，但是在他们享受社会福利的国民权利时，却要以牺牲个人尊严为代价。绝大多数受保人并没有把领取低保金看作是自己的权利，而是当作耻辱。“贫困人口享有最低生活保障是一种权利还是一种恩惠，假如是一种权利，那么符合条件的人就有权恳求国家或政府给予某种待遇。当国家或政府不履行义务时，穷人可以通过法律强迫实现其权利。相反，假如它仅仅是一种恩惠，那就只能由有关机构或组织酌情决定是否给予某种利益。〞杨立雄：?从人道到人权：穷人权利的演变——兼论最低生活保障施行过程中存在的问题?，?湖南师范大学学报?(社科版)，2022年第3期。正是因为受保对象把享受低保视为一种恩惠，所以，往往把工作人员作为掌管资源的“施恩者〞。所以他们对社区低保工作人员的态度非常谦卑，忠诚地感谢低保工作者，乖乖地听从他们的批评训斥，认真服从他们指挥管理，积极参加公益劳动。FE5〔工作人员〕：低保对象很好打理，只要你给他办了低保，你就是他的“救星〞、“恩人〞，叫他们去干什么都行。L01〔受保对象〕我很感谢政府，低保干部是我的再生爹娘。LB06〔受保对象〕:一定要听低保干部的招呼，跟他们搞好关系，也没花多大功夫就申请到低保了。领取低保之后，还得继续跟他们搞好关系，人在屋檐下，不得不低头……受保对象的感恩道德还有更深层次的原因：一方面，很多低保对象文化程度不高，有的连根本的读写才能都不具备，填写申请表也要求助于别人，他们甚至没有才能对低保政策进展充分理解，由此限制了他们国民权利意识的觉悟和对权利的诉求；另一方面，由于人力、物力、财力的缺乏，受保对象情况的复杂，管理制度的不健全，低保工作人员工作的主观随意性等原因，造成不该保的保了，该保的没保的情况时常发生，低保制度的公平公正性受到质疑。人们普遍认为在低保办理审批中有太多的人为因素，从而强化了低保工作人员“施恩者〞的社会角色。GTD02〔受保对象〕:我对低保政策理解不多。有点吃的，有点住的就行了，政府照顾到我们了，已经很满足了，感谢还来不及，还敢有什么看法？GTE02〔受保对象〕:对低保政策执行得好不好，我不敢妄加评论，也没有什么好的建议，假如有什么新的政策，能让我们学习理解一下就好了。GT10〔受保对象〕我很感谢政府，低保干部是我的亲人，没有他们的照顾，我活不到今天。低保基层工作人员本来是作为政府办事人员，为贫困人群效劳，但在实际工作中成了“施恩者〞；而享受低保的人员本来是依法享有政府提供的最低生活保障的根本权利，但在实际生活中成了有求于低保工作人员的“乞讨者〞。由此可见城市低保制度的施行，不仅要解决贫民的物质生活资料的缺乏,更要对他们社会心理缺损和权利意识丧失进展关注和引导。只有这样才能使受保对象获得群体性平等人格，到达促进社会公平公正的社会福利目的。三、工作人员与受保对象的关系——是“管理与服从〞还是“效劳与被效劳〞城市低保制度是为城市居民提供根本生活权利的一项社会福利效劳。既然是社会福利效劳，就应该以人为本，把效劳受保对象作为低保制度的根本出发点和归宿。为了更好地进展效劳，就要不断改革和完善城市低保制度的管理体制，寓管理于效劳之中。受保对象作为享受社会福利的主体力量，其满意率是衡量政府及其低保工作人员提供效劳好坏的标准。低保工作人员和受保对象之间是理应是一种提供效劳与享受效劳的关系。但是由于国民权利意识和以人为本的价值理念在低保工作人员和受保对象头脑中同时缺失，工作人员与受保对象实际上变成了一种管理与服从的关系。在调查中，我们发现低保工作人员主要基于是否服从他们的管理来对受保对象进展评价的，服从管理就被肯定，不服从管理就被否认。理念上的效劳与被效劳的关系变成实际操作过程中的管理与服从的关系。工作人员地位高高在上，受保对象“匍匐在下〞，只能是听从者、服从者。转贴于论文联盟.ll.PTB02〔工作人员〕:我们这里的管理很好，出勤率很高，受保对象可以听从社区的安排，做了许多有意义的事。PTE11〔工作人员〕：他们〔指受保对象〕大多数还是老实的，只是有极少数“滑头〞存在，带坏了他们，我们对那几个“滑头〞加大了监控力度，抓住他们的把柄，寻机好好教训他们，要把他们拿下还要费一番心思。XJF07〔工作人员〕:对于老弱病残的低保人员，我很同情，也经常去看望他们，他们对我也很好。但是有些人曾经是犯人，顽固不化，态度恶劣，不听招呼。发给他们低保金，他们还嫌不够，得寸进尺。对于这种人，要随机应变，该软就软，该硬就硬。论文联盟.LL.编辑。XJB04〔受保对象〕：只要是他们〔指社区干部〕要求我来的时候，我都会很快赶来的，一点也不敢怠慢。我是一个老实人……在调查中，我们还发现，几乎所有的社区两保站工作人员都要求受保对象参加公益劳动，并作为管理受保群众的一种主要手段。在某区低保施行意见中规定：在就业年龄内，有劳动才能，但尚未就业的城市居民，在享受城市最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的街道办事处和社区居委会统一组织的公益性社区效劳劳动，并自觉承受管理，每周不得少于16小时；连续两次无故不参加的，或者一个月内累计参加社区效劳劳动不满40小时的，取消家庭或个人的低保待遇，时间不少于半年，半年后须重新申请。五华区龙翔街道办事处一位基层低保干部是这样理解公益劳动的：LB07:我认为他们必须参加公益劳动，不然就是无组织、无纪律，对管理不利。每周两次把他们集中在一起，可以更好地理解他们，监视他们，教育他们。社区居民也支持受保对象参加公益劳动：FG06：我认为是应该的，既然他们领了政府的钱，就应该为政府出一点力，同时也能有利于社区掌握他们的动向，防止他们出去打临工，赚取额外的收入，有利于对低保户的管理。我们认为，社会救助具有义务单向性的特点，是政府对公民应尽的一种义务，就像履行义务教育责任一样。如今反客为主给老百姓设定许多‘义务’，从而将公民所拥有的一种根本权利变为有条件有限制的给予，甚至以此阻止受保人另找就业路径，被效劳变成被管理和必须服从。这种错位使得受保对象与低保工作人员之间冲突不断，值得警觉。四、最低生活保障制度的施行——是促进社会和谐还是导致了社会排挤从社会角度去看，建立城市低保制度是政府对市民做出的经济上“保底〞的承诺，可以起到安定人心的作用。它使得中国城市中的弱能和贫困的群体可以分享经济、社会开展的成果，协调各个阶层之间的关系，改变社会排挤，促成社会和谐。但是在施行过程中，由于前面所提及的人们对致贫原因的片面理解、国民权利意识和以人为本的价值理念的缺失、工作人员和受保对象关系的错位，城市低保制度在某种程度上反而造成社会个体之间、群体之间、个体与群体之间的对立，甚至加剧了社会排挤，极有可能造成社会动乱。这种对立和排挤表如今以下三个方面：其一，受保对象与周围人群的对立和排挤。GTB06〔受保对象〕:我是才申请到低保的，物质生活没多大的改变，却严重影响了我的精神生活，公示〔低保享受者名单〕粘贴在大门口，我的邻居对我指指点点的，说了许多很难听的话，让我很难过。我真的想把公示给撕了，把低保给退了。GTD03〔受保对象〕:我以前吸过毒，戒断回家，不想见人，也很少有人知道我，到还清静。如今因为享受了低保，把自己暴露在众人面前，遭人白眼，心里的压力更大了，我每次出进门都低着头，连我妈也受不了了，我妈说：早认得这样就不申请〔低保〕了！贫困人口本来就生活在社会的底层，再加上“吃低保〞的负面标签，使得受保对象在精神上承受很大压力。他们的“贫困不仅仅限于物质的和伤及人体的剥夺，它也损害了人们的自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种机构的途径，使得这一群体之易受伤害的程度沿螺旋线上升〞石彤，2022年，?社会转型时期的社会排挤——以国企下岗失业女工为视角?，北京大学出版社。。而受伤害的后果使这一群体更加孤独愤怒，成为社会不稳定因素。其二，表达在基层低保干部和受保对象之间的对立、冲突。低保效劳站的工作人员大局部是具有“所在地常住户口的机关事业单位分流人员、国有企业下岗失业人员及其它符合条件的人员〞。在调查中，我们发现，他们的生存情况也不容乐观，大局部工作人员工资收入低，只能维持根本生活，生活得非常困难。XJE08〔工作人员〕:“我的收入很低，630元一个月，自己还要买养老保险、医疗保险，每月就只剩下215元，我还要吃喝、交水电费、房子租金。两保站今天要你在，明天要你走，我们也是临时工，根本没有什么保障〞PTB01〔工作人员〕:“从2022年建站至今，没有多少办公经费，小到笔墨纸张都不能满足，其余的办公室设备更是无从谈起……〞PTE02〔工作人员〕:“我们工作很苦，一次路途较远的入户调查，很早出，很晚回，交通费还得自己出。有时去三四回，才找到当事人，很累的。〞低保基层工作人员的生活状况和工作条件很不好，他们的生存质量和受保人比起来也差不了多少。照理说二者之间应当互相理解，有利于关系的协调和工作的开展。但是由于彼此之间变成了一种管理和服从的关系，也由于大家的日子都不好过，心情都不舒畅，双方的冲突此起彼伏。XJ11〔工作人员〕:有些闹事的人总认为我们吃了他们的钱，说我们不可能每月拿这点工资，是我们把他们的钱扣了。LA03〔工作人员〕:他们〔受保群众〕认为我们是拿着铁饭碗，和国家公务员一样，自己好吃好喝，不管他们死活，因此成心和我们作对。其实我们比他们好不了多少。在调查中，许多低保基层干部说低保工作是“危险的〞，会遭到极端人群的攻击，“大家都害怕的〞。因此，低保工作人员只有将手中的权利作为一种强迫手段，企图实现对低保对象的完全掌控，从而保障自己的平安，完成低保的管理工作。但是这样做将隐匿更大的潜在危险。其三，受保人群内部的排挤和对立。社会上处于贫困状态的人很多，相对缺乏的低保的享用权只能给予其中某些人。如前所说，低保对象主要包括三类人，一是“三无〞对象即“无劳动才能、无经济来源、无法定赡养〔扶养、抚养〕人〞的孤寡老人、孤儿和残疾人、二是城市下岗、失业人员和以“待岗〞、“歇岗〞、“放假〞等名义实际上已经失去工作岗位的人；三是被贴上“社会问题〞标签的人。由于传统价值观念，中国传统的社会救济制度是专门针对“三无〞对象的。即便在今天，第一类群体被纳入到低保范围是最无争议的。第二类低保对象是在中国20世纪90年代初确立了市场经济的改革目的后，在体制转轨的过程中形成的贫困群体。这个群体是有劳动才能的，且还在就业年龄段内。这个群体进入低保就带来了公众的异议。PLE11〔受保对象〕:我们那里有些老人，对我们领低保很不满意，他们认为我们年纪轻轻的，不该领低保，而是应该去找工作养活自己，好似只有他们才有资格被国家养着。PLE12〔受保对象〕:我们这里的受保对象之间经常互相攻互相贬低，这个人说那个人没资格享受低保，那个人说这个人在“骗保〞，这个人说那个人是懒汉，那个人说这个人是脓包，有时还为一点事情大打出手，社区群众在旁边看热闹。第三类群体是那些贴有“社会问题〞标签的人，由于自己的越轨行为，他们得付出高昂的代价，他们丧失许多权利，甚至包括最根本的生存权。某区制定的施行方法这样写道：以下人员或家庭不得享受低保待遇：吸毒人员；参与赌博戒赌不满一年的人员；违背国家方案生育规定超生造成困难，在计生部门作出处理意见之前的家庭；未办理领养手续而领养儿童造成困难的家庭。大多数人认为，低保应该给那些下岗工人，他们为国家干了大半辈子，国家应该养活他们，曾经吸过毒的人、劳教回来丧失工作的人，是自己造的孽，根本不该管他们，是死是活由他们自己去选择。这些消极评价和回绝态度使得这局部特殊群体心理压力增大，行为形式越来越诡异。同时，遭受排挤和歧视的贫困人群在这种社会排挤中产生对自身价值的否认，并默认了自己卑下地位，逐渐被边缘化。其中的不能忍受者那么产生反社会反人类的倾向，仇视并加害别人、破坏公共设施、聚众斗殴、甚至自虐自杀。结语城市最低生活保障制度建立和逐步完善过程实际上也是贫困救助价值取向由“互助互济〞向“国家济贫〞再到“国民权利〞理念的转变过程。国民权利理念认为，公民对国家拥有