危机事件(突发公共事件)应急管理与能力建设

报告内容一、沉痛的教训，深刻的启示。二、公共危机管理（应急管理）的概念。三、公共危机事件（突发公共事件）的分类与分级。四、应急管理是政府的一项重要职能和专门工作，应切实加强能力建设。五、加强应急管理，提高处置突发事件的能力。第一页，共40页。第一页，共40页。一、沉痛的教训，深刻的启示。（一）当今世界面临的严峻危机形势1、国际的2、国内的3、省内的（二）我国应急管理总体形势第二页，共40页。第二页，共40页。1、2001年的“911”事件这是一个完全由人类的一方对另一方的猝不及防的袭击，尽管不断有人宣称可以在之前的许多资料里找到这场袭击的蛛丝马迹，但是它的出现仍然是一个无法预知的事件。该事件的发生完全是没有能够预料到的，只能按照它的发生后的现状去考虑应对策略，而且，糟糕的是，这样的事情不是仅仅使用科学的力量就可以阻止的，甚至，加强安全检查或者不让更多的人入境都不是彻底的解决办法。第三页，共40页。第三页，共40页。2、2003年在中国发端却影响了全世界的“SARS事件”“SARS”这是一件根本无从预料同时后果却又严重到威胁人类生存的事件。非典病例5327人，死亡346人第四页，共40页。第四页，共40页。3、2004年底的印度洋海啸04年12月26日，海啸波及9个国家，死亡24000多人。这是一个和以上两件事情完全不同的事件，它的突然发生在几小时内就给人类带来了极大的灾难，受灾地区被毁灭的情形宛如世界末日。而人类对于这样的事件，可以用各种技术手段知道它的发生和兴起以及发展的途径和规律，甚至可以进行预报，但是还是没有比较快捷的反应能力来预防，即便在出现的同时就通告了受灾地区和国家，也很难在短短几个小时内做出准确反应。第五页，共40页。第五页，共40页。4、2005年的美国新奥尔良飓风2005年美国新奥尔良地区遭受飓风袭击，造成上千人死亡的突发事件，给已经对这类事件有充分准备的美国以迎头打击，即便美国已经拥有一个完善的应对系统以及应急处理体系，仍然没有能够发挥人们希望的作用，这是一个应该被牢记的教训，不为突发性的灾难本身，而为着美国早在1979年就拥有的世界上最为全面和完善的紧急事务处理机构--联邦紧急事务管理局（FEMA）。第六页，共40页。第六页，共40页。尽管如此，一切还是发生了，除了灾难性的损失外，还有打砸抢等一些本来可以通过及时采取措施避免的事情。此事还没有过去，FEMA的局长就辞去了职务，究其原应就是协调不力，应急措施采取不力。第七页，共40页。第七页，共40页。我国近年来较大的安全生产事故1999年的渤海湾“11.24”特大海难事故（死亡282人）2000年的洛阳东都商夏“12.25”特大火灾事故（死亡309人）2002年的“4.15”特大飞行事故（死亡129人）2003年的“12.23”重庆开县特大井喷事故（死亡243人）第八页，共40页。第八页，共40页。以上这些几乎是在不断重复的突发事件就是人类很难控制的一些自然的或人类活动带来的结果，而这些结果往往是恶性的，也许，它们的不断出现是在提醒人类，面对时刻存在着的潜在威胁和突然就会在人类猝不及防的某一刻发作的事件，应该建立起一个全面和系统的应对机制，使得在这样的突发事件面前，人们的第一反应不再是惊呆，而是立刻想到去启动一个可以减少或消弭灾难的相应的应急管理系统。第九页，共40页。第九页，共40页。这些事件过后，每个深受其害的国家和政府机构都在进行认真思考，在考虑建设一个比较全面的处理这类突发事件的应急机制。

应该说，2000年以后，我们所面对的突发事件显得比以往更加频繁，世界各国政府都在迅速采取行动，寻求对策，不少国家已经建立了比较成熟的政府级危机管理机构。第十页，共40页。第十页，共40页。1、美国美国政府在20年前就根据一系列的自然灾害及各种突发事件设立了总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA）。联邦紧急事务管理局是政府实施联邦应急计划的主要职能部门，它的主要作用在于实施灾害初期的应急措施，判断是否发布总统公告、收集住处以及与有关部局及州之间的联系协调等。该机构包括总局（办公室及6个分局）、10个地方局及训练中心，有固定职员2500名（含地方局）、非固定人员4000名。第十一页，共40页。第十一页，共40页。2、俄罗斯：俄罗斯政府根据灾害及各种突发事件的发生状况，专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，这个部门是俄罗斯的几大强力部门之一，在最近的几次反恐行动及重大减灾活动中表现突出，成为俄罗斯安全减灾应急的主要部门。第十二页，共40页。第十二页，共40页。3、日本日本内阁府设有危机管理的办事机构—内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立了“官邸危机管理中心。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。各都道府县分别设有地方防灾会议，由知事任主席，负责制订地方防灾计划，47个都道府县设有危机管理的办事机构—危机管理局。此外，还有市町村防灾会议，负责实施中央和地方政府的防灾计划，较大市也设有危机管理的办事机构，町、村都有专人从事危机管理这项工作。第十三页，共40页。第十三页，共40页。4、法国法国专门有一个内务部下辖的民事防务和公共安全局，管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局365天24小时值班，管理全国重大安全减灾及突发事件。第十四页，共40页。第十四页，共40页。5、韩国韩国在总理府大楼内，有一层楼为专门的防灾本部所用。它代表总理府处理国家突发事件及灾害，机构内有相应的技术系统及管理人员。第十五页，共40页。第十五页，共40页。我国应急管理总体形势我国也是个突发公共事件频发的国家。党的十六大以来，党中央、国务院高度重视应急管理工作，作出一系列重大决策部署。2003年7月全国防治非典工作会议首次提出了加快突发公共事件应急机制建设的要求。党的十六届三中、四中、五中、六中全会，步步深入的论述加强应急管理工作，使这项工作越来越深入，表述内容越来越宽泛，所放的位置越来越重要。都强调要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。第十六页，共40页。第十六页，共40页。六中全会《决定》提出，要“以完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重，常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建立精干实用的专业救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动”。第十七页，共40页。第十七页，共40页。对付这类突发事件，当今提出三个字“免、救、减”，面对灾难，“免”应该是最高境界，但这却是我们目前所无法达到的目标。全“免”是不可能的。“救”怎么说都是事后采取的一种必须但却无奈的行动。“减”减少损失，为可行性目标。目前，我国也在不断提及“减灾”这个概念，就是因为科学和技术的发展已经达到了可以通过一些手段来减少灾害带来的部分损失。第十八页，共40页。第十八页，共40页。二、危机管理（应急管理）的基本概念危机是个令人紧张的字眼，其实它既包含着危险，也包含着机遇。任何一个社会、国家、组织和个体，都不能避开它的影响。而人类生存的自然界更是有着无穷的奥秘和风险，往往在人们最不在意的时刻，给你以致命的袭击。第十九页，共40页。第十九页，共40页。（一）危机的界定国际上研究危机管理的学者把危机定义为：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间紧迫和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从某种意义上说，中国的汉字可以最精炼地表达出危机的内涵，即“危险与机遇”并存的时刻，是组织命运“转机与恶化的分水岭”，如果危机处理不当，组织就危在旦夕，然而处理得法，则又会成为未来良性发展的坚实基础,就会转变为难得的一次机遇。第二十页，共40页。第二十页，共40页。（二）危机事件（突发事件）特点1、突发性和紧急性2、高度不确定性3、影响的社会性4、决策的非程序化第二十一页，共40页。第二十一页，共40页。（三）危机管理的内涵危机管理(应急管理)的4个步骤，三个要素，一个目的。4个步骤：（1）预防与应急准备，（2）监测与预警（预警有4个级别），（3）应急处置与救援，（4）事后恢复与重建。一般而言，危机管理需要面对三个事实要素：（1）事件的发生、发展具有突发性和破坏性。（2）可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限。（3）事态发展的后果很难预料。一个目的就是为了提高三种能力，即事前的预见能力，事中的救治能力，事后的恢复能力。第二十二页，共40页。第二十二页，共40页。三、突发事件的分类与分级

（一）突发事件的分类事物是复杂多样的，突发事件的种类也是多种多样的。目前，学术界对突发公共事件的分类有着不同的标准和角度。有的从作用力的角度区分，有的按照突发事件发生的频率来区分，有的则从突发公共事件发生的范围来区分。例如，从作用力的角度划分，可以分为人为因素和自然因素两大类。第二十三页，共40页。第二十三页，共40页。根据我国转型期政治经济文化实际和突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，我国政府将可能面对的突发事件主要可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。第二十四页，共40页。第二十四页，共40页。1、自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，分布广，损失大、平均每年造成一万多人死亡，2000多亿元经济损失。第二十五页，共40页。第二十五页，共40页。2、事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事件等。随着经济快速发展，安全生产事故有增无减。据有关部门统计，近几年，全国每年一次死亡3-9人的较大事故，平均每天7.2起；一次死亡10人以上的重大事故，平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每月1.2起；仅2003年一次死亡30人以上的特别重大事故就发生14起。2006年，全国共发生各类事故灾难62.72起，共造成11.28万人死亡，直接经济损失828亿元。第二十六页，共40页。第二十六页，共40页。3、公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。近年来我国人民医疗保健水平有了较大提高，但仍有多种传染病尚未得到有效遏制，公共卫生事件中仍严重威胁着人民生命和健康。据统计，全球新发的30余件传染病已有半数以上在我国发现，且有些传染病尚未得到有效遏制，各类突发的公共卫生事件时有发生。第二十七页，共40页。第二十七页，共40页。4、社会安全事件主要包括恐怖袭击事件，民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件。尽管我国长期政治稳定，人民安居乐业，但影响国家安全和社会稳定的因素依然存在。一些地方，刑事案件，群死群伤的爆炸、投毒等恶性事件时有发生，盗窃、抢夺、抢劫等暴力犯罪不断出现。总之，天下并不太平，公共安全形势不容乐观。3月14日，西藏拉萨发生打砸抢烧的暴力骚乱事件，烧死或砍死无辜群众13人，公安民警多人受伤，其中重伤4人；有61名武警受伤，其中重伤6人。暴徒纵火300余处，焚烧民宅、店铺214间。第二十八页，共40页。第二十八页，共40页。（二）突发事件的分级突发事件按照社会危害程度、影响范围、突发事件的性质、可控性、行业特点等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。安全生产条例规定：一般情况下，一次性死亡1-2人为一般突发事件，一次性死亡3-9人为较大突发事件，一次性死亡10-29人为重大突发事件，一次性死亡30人以上为特别重大突发事件。第二十九页，共40页。第二十九页，共40页。四、应急管理是政府的一项重要职能和专门工作，应切实加强

应急能力建设第三十页，共40页。第三十页，共40页。（一）应急管理是政府的一项重要职能和专门工作1、加强应急管理是落实科学发展观的必然要求。科学发展观第一要义是发展。这里的发展是全面、协调、可持续的发展，当今世界的主题依然是和平与发展。我们国家的主题能不能理解为稳定和谐与发展。

2、加强应急管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。和谐社会既包括人与自然和谐，也包括人与人之间的和谐。我们一方面要主动适应自然，在正确认识和把握自然规律的基础上合理开发自然，促进人口、资源、环境协调发展。3、加强应急管理是全面履行政府职能的必然要求。所谓政府职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。应急管理作为社会管理和公共服务的重要方面，是政府职能的应有之义。第三十一页，共40页。第三十一页，共40页。（二）切实加强政府和公务员应对突发公共事件能力建设1、能力的概念应对突发事件的能力，是指公务人员应对、处置、管理其在公共服务和社会管理工作中可能面临的突发危机事件的能力，所表现出来的心理素质、知识水平和管理技能的综合体现。第三十二页，共40页。第三十二页，共40页。应对突发公共事件能力标准，是对公务人员处理突发公共事件所需要的知识和技能以及个人素质的综合指标。《国家公务员通用能力标准框架（试行）》对此作了具体表述：第三十三页，共40页。第三十三页，共40页。应对突发事件能力，即有效掌握工作相关信息，及时捕捉带有倾向性、潜在性问题，制定可行预案，并争取把问题解决于萌芽之中；正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系；面对突发公共事件，头脑清醒，科学分析，敏锐把握事物潜在影响，密切掌握事态发展情况；准确判断，果断行动，整合资源，调动各种力量，有序应对突发事件。第三十四页，共40页。第三十四页，共40页。2、应对突发事件能力构成一般说来，应对突发事件能力可分为事前分析预测能力、事中快速应对能力和事后善后处理能力三部分，每个部分又分别由敏锐