耕地不断减少

对近年来耕地不断减少现象的分析——从土地的供给与需求角度来看待耕地的不断减少佟玉龙人文地理与城乡规划14013140105071摘要：面对改革开放以来耕地不断减少的现象，不少学者从不同角度运用不同的理论提出了自己的看法以及解决方案。笔者从土地的供给与需求的角度来分析这一现象。首先提出了耕地减少的原因并且强调非农建设不断占有耕地是其主要原因。然后对土地的供给与需求关系做了详细的阐述与分析。最后从土地的供给与需求角度出发，提出了几点建议以及解决方案，尤其强调了该如何限制非农建设对耕地的占用，以及如何削弱各用地单位以及地方政府对耕地的热情。希望能对当前的现象有所帮助。前言：根据2011年公布的中国国土资源公报，全国现有耕地18.26亿亩，离18亿亩的红线仅有2600万亩的空间，人均耕地面积只有1.38亩。我国要用占世界7%的耕地养活占世界22%的人口，吃饭问题便成为我国经济发展不容忽视的大问题。由此可见耕地的重要性。我国人多地少，是一个耕地资源相对匮乏的国家。新中国成立以来，特别是改革开放近四十年来，我国经济高速发展，城镇规模迅速扩大，伴随而来的是耕地资源的大幅度减少。据有关方面统计，我国1975年我国的耕地面积总量为128166X104hm2,到2011年下降到121733X104hm2（18.26亿亩），仅36年间就下降了6433X104hm2，平均每年减少178.69X104hm2（表1）。这些减少的土地大部分是优质良田，其中因非农业建设用地占用而减少的土地大约占耕地减少面积的40%{1}。耕地资源大部分减少，对国家粮食安全造成重大威胁。1969—19791979—19991999—20032003—2011总增减1943.12-527.20-580.78-1666.7平均变化194.31-26.36-145.19-208表格1不同时期中土地面积增减情况（104hm2）我国耕地减少的主要原因造成耕地减少的原因有很多国民经济建设（道路、城市、工矿、乡村等）占用耕地；生态退耕（退耕还林还草等生态工程）；农业产业结构调整；耕地退化（荒漠化、水土流失等）；自然灾害等导致耕地减少。但究其主要原因则是非农业建设用地占据了大量耕地。而耕地被大量征收占有的原因主要有两方面。1.1征地成本低导致耕地被大量占有。我国目前土地保护体制中的税、费、投资和补贴等等所产生的征地补偿费远低于市场上同类土地的价格。征地费用偏低使耕地被大量占用，并且导致建设用地利用低效等现象。征地成本与市场地价的巨大差额，使地方政府以及许多的用地单位为降低建设成本而转到城市周边发展建设，大量占用耕地。另外，土地征收补偿标准过低，使城市政府片面追求地方财政收入，通过“低价征收，高价出让”来吸引投资，大量占用城郊优质耕地。而且农村的比较利益低，耕地保护的机会成本高，在缺乏经济利益诱导的情况下，极易导致土地的流失。由于比较利益的驱使，导致了现在的“开发区热”、“房地产热”，占用了大量的耕地，甚至开发区开而不发、占用不用等现象，严重浪费了土地，流失的耕地。⑵1.2耕地产权不明，缺乏耕地保护的动力耕地产权不明，不仅导致我国耕地资源大量流失以及耕地质量下降，影响到国家的粮食安全、生态安全和社会安全，而且也是我国耕地保护制度不能真正落到实处的重要原因。一方面，耕地产权不明使土地的所有权以及各项权能无法有效的实行，对承包给农户的土地使用权缺乏经济约束力，必然导致滥用耕地，使耕地无法从根本上得到保护。另一方面，现有的土地征收和收购制度过多地注重公共利益，相应地造成土地征用的价格损失，从而难免会损害到农民集体的土地产权利益，使耕地的产权安全性得不到保障。耕地产权存在的一些问题，也必然会导致其产权转移的低效率高成本。市场经济要求产权在法律上是可以自由转移的，产权不明也给市场机制在耕地保护中发挥良好的作用形成了极大的障碍。再者，耕地的质量保护最终也还是一种经济行为（投资），其投资的目的是获取更大的利益。耕地保护投资往往固定于土地之上形成的土地资本，而且属于长期投资，其收益只能在未来若干年内不断产生。因此只有依赖好的产权制度，才能对耕地保护的投入有所保障。但现实耕地产权不明确，耕地使用者缺乏投入动力。⑶土地的供给与需求理论2.1土地的供给土地的供给指的是可利用土地的供给，即地球所能提供给社会利用的各种生产和生活用地的数量。土地的供给通常分为自然供给和经济供给。2.11土地的自然供给及其制约因素。土地天生的可供给人类使用的部分叫做土地的自然供给。它是相对稳定无弹性的，不受人为因素或社会经济因素的影响。土地的自然供给受到下列因素的制约：（1） 适宜人类居住的气候条件；（2） 适宜植物生长的土壤地质和气候条件；（3） 具有可利用的淡水资源；（4） 具有一定的交通条件。据初步估计我国可供开垦的宜农荒地资源仅有3330多万公顷，其中40%~~50%为天然草地，只要宜于种植牧草；另外，16%~~20%分布在南方丘陵山区，主要适宜发展木本粮油;其余1300多万公顷如全部开垦，仅可得净耕地800多万公顷。从上数据可看出中国土地的自然供给有限，我们要加倍珍惜，尤其是耕地。2.12土地的经济供给及其影响因素所谓土地的经济供给，是指在土地自然供给的基础上，投入劳动力进行开发以后，成为人类可直接用于生产、生活各种用途的土地供给。开发新土地、用地结构的调整等活动都影响土地的经济供给。土地的经济供给是个变量，土地经济供给也是有效供给。自然供给变身成经济供给之后，方能为人类所利用。土地经济供给的增加不仅包含总量的增加，而且还包括某种用途土地随着利用效益的提高在数量上的增长，以及一定面积土地上产出的增长。前两者是土地经济供给的直接增加，后者是间接增加。土地经济供给的影响因素有很多，其中基本的因素有：（1） 各类土地的自然供给：某种用途土地的自然供给从根本上限定了该用途土地经济供给的变化范围，它是经济供给的基础与前提；（2） 利用土地的知识与技能：随着人类利用土地知识与技能的提高，可以更多地利用原来未被利用的土地以及使收益不高的土地变得更有效益，从而增加土地的经济供给；（3） 社会需求：社会需求的变化促进土地利用方向的转变，从而能影响各种土地经济供给的的数量，如食物的变化会影响土地利用的结构；（4） 产品的价格：某类社会产品的价格上升，会导致该类产品生产所需的土地价格上升，从而增加这类土地的供给；（5） 土地利用计划：现在各国都比较注重制定土地的的利用规划，这类计划的实施，必然会增加土地的经济供给；（6） 土地供给者的行为：中国城市政府是最直接的各类建设用地的供给者，他们的行为直接决定土地的经济供给。2.2土地的需求2.21农业用地的需求人类需要农业用地提供食物，衣料以及其他原料，现在主要落脚在食物上。人类从土地上获得的食物主要有农作物产品和畜产品。对中国来说现在第一位的就是耕地，在满足了人们对耕地的需求上才可言其他。影响耕地需求的因素主要有人口、土地生产率、国民经济状况等。人口增长自然要求食物的增加，进而要求耕地增加，但如果土地生产率提高，就可以部分缓解对土地的需求。随着国民经济的发展，人类需求的增加，需要相应的土地增加来满足新的需求。如人民生活水平的提高，需要更多畜产品；新加工行业的出现，要求更多的耕地为此提供原料。总的来讲人类对耕地的需求是不断增加的，但耕地的数量却在减少。最重要的原因就在于，耕地的自然状况比较好，其他各方面对土地的需求都往往在耕地上打主意。所以，保护耕地，控制耕地占用速度，成为中国对土地管理的当务之急。2.22非农业用地的需求人类除了穿衣吃饭，还有发展工商业、交通、科学教育、文化娱乐以及住宅等多项需求，满足这些需求也需要日益增多的土地。非农业用地需要随着社会生产力水平的提高而增加。这主要是由于社会生产力水平提高了，人们用于生产生活必需品的劳动所占比重减

少了，而相应增加了对发展、奢侈、娱乐等方面的需求，后者则主要是对非农业用地的需求。总之，人类对土地的需求是不断增加的，而在一定总量的条件下，各类用地之间存在着竞争问题，此消彼长，即农地增加了，非农用地就相应地减少。而且土地用途一经改变，再想恢复原来的用途，要花费大量的劳动。为此，在实践中，改变土地用途要慎重考虑。2.23经济发展对土地需求的影响经济发展必须以一定的投入为基础，从资源经济角度可以把投资分为两大部分：一部分是土地资源，另一部分是非土地资源，如资金、物资、劳动与技术等。在一定经济水平条件下，上述两部分投入经过一定的组合就可形成该经济水平下应得的产出。当一部分减少是，必须增加另一部分投入，才能保持总产出不变（如图2-1）。非土地资源图表2-1土地资源非土地资源图表2-1土地资源当生产力水平提高、经济向前发展时社会总产出进入更高水平，尽管经济效益提高了，但相对总需求而言，仍需土地资源与非土地资源有相应的增长，见图2-2。非土地资源图表2-2土地资源

非土地资源图表2-2土地资源2.24土地的供求平衡土地作为一种特殊商品，既受一般商品规律的制约，又有其与一般商品不同的特殊形式供求形式。土地供求平衡是相对的。从实践上来看，土地供不应求是绝对的、普遍的。而供过于求是暂时的、个别的。正因为这样，地价总的趋势是上升的。研究耕地的供求关系，其基点在于人口对粮食的需求以及满足程度。因为耕地的买卖频率很低，对耕地的供求关系研究，主要应着手于实物形态。耕地的供求变化，主要受人均粮食的占有数量的影响。如果人均占有粮食的数量超过其需求，则耕地供给就可能减少。如美国就多次采取抑制耕作的政策，减少其耕地供给，以保证农场主的利益。中国1984年粮食产量接近人均400公斤，紧接着1985年以后，耕地丢黄面积就逐渐增加，这除了受当时政策影响之外，“粮食过剩”也是一个重要因素。一直到19988年，人均粮食占有量低谷之后，1989年才重新重视利用全部耕地，并且把这一思想落实到行动上。⑷解决办法3・3・1增加耕地的实体面积匹

1=1退林还地，退渔还田等行为恢复一部分耕地，今后的生态林，经济林不再占用良田。同时鼓励农民和其他社会力量开垦黄山、荒地、海涂、海滩以及工矿废弃地以增加耕地面积。在提高废弃土地的复垦率方面，中国的潜力市场还很大。适当控制粮食进出口以及生产量，以保证合适的人均粮食占有量，使现有耕地的供给不至于超过人们对土地的需求以致耕地被大面积丢荒。3.2间接增加耕地的面积3.2间接增加耕地的面积1=1首先是改造中、低产田。中国耕地面积中，中低产田占70%以上，增产潜力很大。从低、中、高三类耕地的投资实践效果来看，中产田投资效果最高。因此，近期应该主攻中产田，有计划地改良低产田。其次增加复种指数，提高耕地利用率。中国目前的复种指数只有135%左右，根据中国的热量、光照条件等，复种指数可达到170%~~180%。据有关部门计算，复种指数每增加一个百分点，相当于增加100万公顷的耕地。若我国能提高到180%，相当于增加耕地2700万公顷。适当调整粮食的市场价，保证农民可以从种粮中获得平均利润以增加农民对耕地的需求，在现有耕地的条件下让农民自觉珍惜土地，尽量提高土地生产率。3・3减少非农建设占用耕地的面积（1） 提高耕地占用成本，降低存量建设土地的使用成本，可增加有关用地部门对存量建设用地的需求而减少其对耕地的需求。促使用地部门主要考虑存量建设用地，而非耕地。如可通过税收这一经济手段进行调控管理，以税收限制各种侵占耕地行为，以税收来反补农村，以刺激土地整理和复垦。（2） 完善财政制度，推进政府管理体制改革。改革现行的财政制度，保证县、乡（镇）地方政府必要的财政开支，特别是乡镇政府，应做到财权与事权的同一；按照“小政府，大服务”的目的和“企政分开，政事分开”的原则，转