公共组织绩效管理

浅谈我对公共组织绩效管理的认识与理解

一、公共组织的概念

公共组织就是以管理社会公共事务，提供社会公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。公共组织包括政府与非营利组织。

二、公共组织的特点

公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。公共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性，公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：

（一）公共组织是以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。

社会公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其具体内容包括社会问题、公共项目和公共财产与资源。公共利益就是一定范围内的所有社会成员利益的共同部分。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。公共利益的构成在价值上具有多元综合性，具体体现为公共产品、公共服务公共安全、公共秩序、公正、民主等。这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活基础。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和发展的合法性基础。

（二）公共组织是不以营利为目的。

公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以营利为目的。但是，为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差异，公共组织有时也会采用收费的办法。但是，这种收费绝不以营利为目的。公共组织的活动经费来源于三个方面：一是公共财政开支；二是有偿服务收入（按产品和劳务费的成本收取的费用）；三是通过社会的赞助、资助、捐助、彩票等筹措的资金。

（三）公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。

公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别，从其基本内涵来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人；从客体上看，公共权力指向的是公共事务；从功能上看，公共权力为公共利益服务。公共权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性，公共权力的这些特性使公共权力有着比“私权”更广泛的约束力、强制力和管辖范围。当然，公共权力的使用更强调依法行使，防止权力的滥用，因此，公共组织必须受到全社会的监督。

（四）公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督

公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在运行方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事务的管理职责。

公共组织正是因为行使公共权力，它的一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。目前许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标，其目的就是为了引起公众的高度关注和对公共组织活动的严密监督，使公共组织不损害全体民众的利益，积极地为全体民众谋求福利，真正做到以民意为依归。社会中的每一位公民都有权合法享有这种服务和提出意见、建议，并进行监督。同时，公共组织也要接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。

（五）公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性

公共组织是依据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织虽然是公共产品和公共服务的提供者，但同时也是公共权力的执行者，这就决定了公共组织行为具有强制性和权威性的特点，这种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。公共组织作为行使公共权力的主体必然代表着统治阶级的意向，所制定的公共政策皆具有政治的意义。因此，公共组织实现目标的过程，如果忽略了政治因素，则不容易理解其运作内涵。公共组织不可避免地要面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。公共组织的活动由于具有强制性和权威性，凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权，任何一个被管理者都必须无条件地接受和服从，若有违法乱纪的行为发生，公共组织便可依法予以处分。

（六）公共组织的目标不易计量及责任的多元化

公共组织的目标就是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，

它表现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。公共利益不像私人利益那样明确直接，公共组织也不能像私营组织那样以利润作为衡量组织和员工的绩效。它只是作为表明公共组织负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征，并且由于公共组织的服务对象是社会公众，公共组织不仅目标模糊、分歧、不易量化，民众的期望亦很多，要求其必须承担包括政治责任、工作责任、法律责任、道义责任在内的所有公共责任。

三、目前我国公共组织绩效管理存在的问题

近年来的发展表明，公共部门绩效管理不仅受到了理论界的广泛关注，而且相关部门也在实践中将其付诸实践并取得了一定得成效。然而，由于受到传统行政作风和管理理念的影响，我国公共部门绩效管理不仅在整体上处于起步阶段，而且存在一些制约因素。最主要的制约因素有两大类：一是属于管理理念方面的，即简单地将绩效管理等同于绩效考核；二是属于管理系统构建方面的，即管理系统不完善。

（一）公共部门简单地将绩效管理等同于绩效考核作为绩效管理的子系统，是绩效管理的核心环节之一，但长期以来，人们一提到绩效管理，就会将其等同于绩效考核，这容易使绩效管理失去其科学性和长效性，使绩效管理不能达到最初的目的。要形成公共部门人力资源开发的一套完整绩效管理制度，就要正确区分两者的不同。第一，绩效管理是一个完整的管理过程，绩效考核只是管理过程中的局部环节和手段。绩效管理伴随着管理活动的全过程，绩效考核只出现在特定的公务员的德、能、勤、绩、廉这五个方面进行绩效评价与反馈，采用的主要方法有：

（1）定性考核和定量考核相结合的方法。这种方法可以从“质”“量”两个方面反应公务员是否能胜任职位，并保证考核考核结果的科学性、准确性和有效性。

（2）平时考核和定期考核相结合的方法。平时考核是定期考核的基础，定期考核是平时考核的集中反映，二者相辅相成、相得益彰。

（3）领导考核与群众考核相结合的方法。这种考核方法有利于领导掌握第一手材料，真实、准确、客观地了解所管理的每个国家公务员，提高考核工作的针对性和准确性；有利于密切上级和下级、领导和群众的关系，改进领导作风，合理使用和准确选拨优秀人才。

总的来说，中国公共部门的继续管理经过了一个从绩效考核到绩效管理的过程，绩效管理不仅强调绩效的结果，而且注重达成绩效目标的过程。因此，绩效管理不是公务员单纯的考核表结果，它更强调通过控制整个绩效周期中工作人员的绩效状况来达到绩效管理的目的。这要使绩效管理成为一个管理的循环，这个循环包括绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈面谈；绩效管理侧重于信息沟通和过程控制，绩效考核侧重于考评结果的单向判断。绩效管理的特点是管理者与被管理者通过双向沟通与交流，鼓励工作人员积极参与绩效反馈过程，促进双方对绩效的认同并加以改进，因此绩效管理的效果取决于管理者与被管理者的双向沟通：有效的沟通对消除被管理者与管理者之间的隔阂，消除被管理者的抵触情绪等方面都具有积极作用。从目前的政府人员绩效管理的实践看公务员考核可以看做是政府人员绩效管理重要的一环。如果把绩效考核拓展为绩效管理，即制定绩效标准、实施绩效考核与绩效反馈面谈等环节，就能使年度考核能够在平时考核的基础上进行，通过控制整个绩效周期中的工作人员绩效情况来达到绩效提高的目的。

（二）公共部门的绩效管理系统不完善

健全的绩效管理系统应当时包括制定绩效标准、绩效考核与评估、绩效结果的反馈与使用等环节的有机整体，但在绩效管理实践中往往存在以下问题：

（1）制定绩效标准方面存在的问题主要是公共部门在制定任务指标时往往缺乏可量指标以及缺乏公务员的参与。公务员的考核大多数是定性而非定量的。德、能、勤、绩四个指标缺乏量化，从而难以比较，并且这四个方面的比例权重没有明确的规定，因而导致考核结果的失真。应对公务员考核内容进行重新定位，将德、能、勤、绩四个方面转化为以行政命令直接下达的，上级主管单位很少真球下级部门的意见，然后部门主管将这些指标分解到公务员个人。优于缺乏参与，公务员在执行任务时或多或少带有抵触情绪，导致工作积极性不高，影响工作绩效。

（2）绩效考核与评估方面存在的问题主要有以下两方面：第一，考核主体设置单一。公共部门进行绩效考核时，大多数由上级领导来完成，只允许上级领导考核下级公务员，而不让下级公务员对领导进行评估。这种考核方式由于信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。工作绩效是多维度的，不同个体对同一绩效得出的结论是不同的，因此，应该从多个方面对同一个公务员进行考核，考核主体应该包括上级、同级、下级和服务的客户，消除个体评估差异的影响，以确保考核的合理性和科学性。第二，考核周期设置较长。从理论上来说，绩效考核应当将平时考核和定期考核相结合，但公共部门在实践中往往将公务员考核安排在年底进行，即一般只进行年度考核，而缺乏月度或季度的考核，致使考核结果不仅不能完全反映全年工作情况，而且达不到考核的结果。

（3）绩效考核结果反馈方面存在的问题主要是反馈方式简单机械。在绩效考核与评估完成以后，考评小组只把等级结果通知被考评人，没有将被考核者存在的问题提出来，因而被考核者不知道自己存在的问题，而各项的得分被考评人无从知晓，也就无法从绩效考评的手段中发现自己的缺点并加以改进或进行培训。因此，被核准的工作绩效永远得不到提高，无法道道考核的最终目的。而单纯的张榜公布，看你会导致被核准产生抵触情绪，从而降低工作积极性。这明显与绩效考核所想要达到的效果是背道而驰的。

（4）绩效考核结果运用方面存在的问题主要是其激励功能没有得到有效发挥现代人力资源管理理论认为，激励功能是绩效考核的重要功能，是调动员工积极性的重要手段。主要存在两个问题：其一，我国的公务员考核制度对不称职的比例没有做出具体规定，在工作实践中，真正被评为不称职的国家公务员是极少的，高达85%以上的国家公务员被评为称职，主要容易出现“干多干少一个样、干好干坏一个样”的平均主义倾向，使中国公务员绩效考核在很大程度上流于形式，相应的考核结果也缺乏客观性与公正性，难以真正起到考核工作奖优罚劣的绩效作用。其二，没有针对公务员考核中存在的问题制定公务员个人发展和培训计划。现代人力资源管理理论认为，组织既要最大限度的利用员工的能力，又要为每一位员工提供一个不断成长以及挖掘个人最大潜力的机会。对员工潜力的挖掘就需要组织为员工制定个人发展与培训机会，使员工产生成就感和归属感，起到很好的激励作用。公共部门缺乏制定公务员个人发展和培训计划，使其绩效考核失去了本身的激励功能。

四、提高公共组织绩效管理的方法途径探索

针对赢利性组织（企业）绩效管理的理论、方法、工具和技术不可谓之不多；而企业推行绩效管理的成功案例和失败教训同样也是“汗牛充栋”！然而，研究公共组织的绩效管理的理论和推行成功案例却少之又少！在公民意识、民主意识和效率意识不断增强的今天，不少专家、学者甚至广大老百姓都自然而然地对这类型组织的绩效和绩效管理提出了新的期望，尤其是对掌握了大量公共资源和公共权力的政府机构……。“政府管理源自于企业管理”因此，把现代企业管理中的绩效管理的内涵扩展至政府管理和公共组织的管理，很有必要，也很有现实意义！

（一）健全公共组织部门的绩效管理制度

将公共组织部门与私人组织部门比较，我们不难发现公共部门内部缺乏一种竞争机制，或者说竞争的激烈程度没有私人部门高，这就必然导致一部分公共部门的工作人员的潜能未得到有效的激励和开发。通过健全绩效管理制度，对公共部门及其工作人员开展绩效评估，从而在公共部门之间和部门内部人员之间引入竞争机制，让其在竞争环境的压力下不断地进行自我学习，自我发展，提供工作技能和工作效率。这也有利于带动整个公共部门全体的运转效率提高，国际竞争的实力增强。同时，另一方面通过绩效管理，可以明确了解部门内部的人力资源素质和能力状况，以便为人力资源的培训和开发提供科学依据。总的来说，健全公共组织部门绩效管理并不单纯是对人员进行奖惩，而且也包括对人员进行培训和开发。如果过多的注重于奖励和惩罚，而不注意人力资源的培训与开发，不仅不利于构建和谐的组织环境，也不利于部门人员整体素质的提高，其所发挥的激励作用也是十分有限的。

（二）进行有效的精神激励

这里讲的精神激励主要是指通过公共组织授予各种荣誉称号和在公共部门体系树立榜样，使工作人员在心理上和精神上有一种满足感和不断自我发展的需求。我们应重视物质激励，但更应重视精神激励的作用。根据马斯洛的需求层次理论，人是有被尊重的需求的，这种需求既要包括自我尊重方面，如独立、自由、自信、成就等，也包括社会尊重方面，如名誉、地位、社会认可、被他人尊敬等等。向工作人员授予称号，在组织中树立榜样，既是公共组织对其工作成果的认可，同事也能满足其社会尊重的需要。让其在需求得到满足的基础上产生更高的需求，从而产生自我激励。人们在满足了基本的物质需求以后，精神上的需求就变得更为迫切，此时在精神方面的激励往往会取得意想不到的效果。正因如此，现代的人力资源管理中极为重视精神激励因素。在进行对公共部门人员激励时也应抓住精神激励这一重要激励因素。

（三）正确处理任务绩效和周边绩效的关系，明确公共责任，保证绩效管理的公正性

绩效管理的一个最基本的要求就是必须公平公正。若是缺乏了公正这一重要因素，那实施绩效管理起不到任何激励作用，反而会使组织环境恶化。周边绩效是指通过工作所处的社会、组织以及心理背景的支持为组织目标做出贡献的影响性因素。组织当中的个体终究是组织这个整体的个体，组织成员的行