对我国行政行为司法审查原则的再认识

PAGEPAGE11对我国行政行为司法审查原则的再认识我国《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。据此，很多人认为合法性审查是对具体行政行为进行司法审查的唯一原则。但随着实践的发展，尤其是当“自由裁量”成为现代行政法的一个重要特点和趋势的时候，越来越多的人意识到单靠一个合法性审查原则无法对具体行政行为作出一个全面、客观、公正的评价，于是认为“合理性原则是对合法性原则补充与发展”的“补充说”大行其道，学者们纷纷以比较法学的眼光从国外行政法的发展以及我国行政诉讼法的字里行间挖掘合理性原则的存在空间。对于该学说，笔者认为有其合理性但也难逃中庸和不彻底的嫌疑，试论之。一、行政法基本原则与司法审查(一))行政法法基本原原则概述述所谓行行政法的的基本原原则，是是指贯穿穿在一国国行政法法中，指指导和统统帅具体体行政法法律规范范，并由由它们所所体现的的基本精精神，是是要求所所有行政政主体在在国家行行政管理理中必须须遵循的的基本行行为准则则。概念念虽然简简单，但但究竟哪哪些原则则才算行行政法的的基本原原则，历历来颇有有争议。就就我国而而言，真真正对行行政法基基本原则则以及司司法审查查的全面面研究应应该自上上世纪880年代代才起步步，19989年年《行政政诉讼法法》颁布布后，对对该基本本原则的的表述才才逐渐明明晰和统统一，也也即传统统理论认认为的，我我国行政政法基本本原则为为合法性性原则与与合理性性原则。然然而，随随着近些些年来研研究的深深入，更更多的学学者将我我国行政政法的研研究置于于西方发发达国家家视野内内，而对对上诉传传统理论论提出了了挑战，并并提出了了诸如将将诚信原原则作为为行政法法的最高高形式原原则，建建立行政政法上的的衡平制制度，进进行公益益和私益益间的利利益衡量量，以及及推进诚诚信政府府的建立立等学说说。就我国国传统的的行政法法两基本本原则来来说，合合法性和和合理性性原则既既然能成成为行政政法的基基本原则则，笔者者认为其其内涵应应涉及两两个部分分，一是是该两原原则是行行政机关关作出行行政行为为时应遵遵循的普普遍性原原则，这这也是作作为行政政法基本本原则的的主要方方面。引引申开来来，严格格按照该该基本原原则作出出的行政政行为应应该能够够经受住住司法权权的监督督和检验验，故在在司法权权对行政政权进行行司法审审查时，行行政法的的基本原原则也应应在很大大程度上上成为司司法审查查原则的的参照。(二))行政行行为司法法审查原原则援引我我国行政政法的基基本原则则，人民民法院对对具体行行政行为为进行合合法性审审查，指指的是人人民法院院在行政政审判中中，原则则上只对对具体行行政行为为是否构构成违法法进行审审查并作作出判决决;而合合理性审审查是指指审判权权审查行行政自由由裁量行行为是否否符合理理性、公公平、正正义的准准则。正如上上文所言言，我国国的行政政诉讼法法仅明确确规定了了法院对对具体行行政行为为的合法法性进行行审查，对对合理性性问题规规定不甚甚明确，学学者和实实践工作作者也是是见仁见见智，意意见并不不能得到到统一。其其中，较较为一致致的观点点是认为为，我国国对行政政行为的的司法审审查是以以合法性性为标准准，对显显失公正正的行政政处罚可可适用合合理性标标准。但但是，基基于我国国行政诉诉讼法同同时规定定了滥用用职权行行为也是是可被法法院判决决撤销的的，法院院撤销滥滥用职权权的行政政行为究究竟属于于合法性性审查还还是合理理性审查查，仍存存在一定定的争议议。(三))行政权权与司法法权的交交叉及争争议传统理理论之所所以否定定对行政政行为进进行合理理性审查查，主要要是基于于对行政政权与司司法权的的不同定定位的考考量。即即认为，行行政权与与审判权权是两种种不同的的国家权权力，“立立法机关关将权力力委托给给一个具具体机构构，并授授予它行行使此行行政权的的自由裁裁量权，法法院无权权对这种种自由裁裁量权提提出异议议”。对对于行政政权而言言，作为为处于监监督地位位的行政政诉讼，其其制度安安排的目目的之一一是为了了实现司司法权与与行政权权的制衡衡。行政政机关的的行政权权力与司司法权是是此消彼彼长的关关系，虽虽然司法法权可以以介入行行政权，但但这种介介入是受受到严格格限制的的。司法法权必须须尊重行行政权，最最基本的的要求是是认为司司法权不不能破坏坏行政权权对社会会管理的的基本能能力。除了上上述“权权力分立立”理理由外，传传统学说说还认为为，行政政机关因因长期处处理行政政事务而而具备了了专门经经验和素素质，有有能力对对各种复复杂的行行政事务务作出恰恰如其分分的处断断。因此此法院在在审理行行政案件件时不应应该以审审判的自自由裁量量代行行行政机关关的自由由裁量。是是故，由由于这种种行政技技术的壁壁垒，合合理性审审查似乎乎已无必必要性。然而，从从古典自自然法的的政权理理论来看看，上述述“分权权说”，以以及此中中体现的的以维护护社会秩秩序(一一定程度度上体现现为行政政权威))为主，保保护相对对人权益益为次的的倾向，却却存在较较大的缺缺失。西西方的政政权理论论核心在在于“社社会契约约论”，其其基本精精神在于于：国家家是由具具有“天天赋人权权”的人人们，在在自由平平等的基基础上，经经过平等等协商，订订立契约约形成的的;国家家的权力力来源于于人们在在订立契契约时让让渡出的的自然权权利;国国家的存存在是为为了谋求求公共幸幸福与公公共利益益。不难难发现，根根据这一一理论，必必然得出出国家权权力来源源于人们们的权利利并服务务于公民民权利的的宪政结结论。在在国家权权力和公公民权利利的关系系上，权权力是手手段，公公民权利利才是目目的。正正因为如如此，在在“权利利无限扩扩张必然然导致暴暴政和专专制”法法则下，随随着行政政机关自自由裁量量权的日日益扩大大，法律律更应该该侧重保保护处于于弱势地地位的行行政相对对人的合合法权益益，并在在其权益益受到行行政机关关侵害的的时候给给予更多多的救济济。此为为司法对对行政进进行合理理性审查查的法理理基础。二、我我国对行行政行为为司法审审查的现现状我国对对行政法法以及行行政诉讼讼的研究究起步相相对较晚晚，但民民国时期期即已设设立的平平政院((后来改改为行政政法院))表明前前人已经经在该问问题上迈迈出过实实质性的的步伐。在在总结前前人经验验和借鉴鉴当时的的国外司司法审查查标准的的基础上上，我国国《行政政诉讼法法》第五五十四条条对行政政行为确确立了七七个司法法审查标标准：((1)证证据是否否确凿;;(2))适用法法律、法法规是否否正确;;(3))是否符符合法定定程序;;(4))是否超超越职权权;(55)是否否滥用职职权;((6)是是否不履履行、拖拖延履行行法定职职责;((7)是是否显失失公正。对在上上述审查查标准中中体现的的审查原原则问题题，理论论和实务务界存在在着多种种看法。有有的援引引《行政政诉讼法法》第五五条的规规定，认认为法律律仅确认认了合法法性审查查标准;;有的则则认为对对滥用职职权和显显失公正正的审查查就是一一种合理理性审查查，故认认为司法法权对行行政权的的审查属属于合法法性审查查和合理理性审查查兼而有有之，但但以合法法性为主主。当然然，还有有第三种种观点，不不一而表表。笔者认认为，我我国行政政诉讼法法对“滥滥用职权权”和“显显失公正正”审查查标准的的规定，事事实上已已经跨越越了行政政诉讼法法第五条条“合法法性审查查”的规规定。或或者可以以说，行行政诉讼讼法第五五条的“合合法性审审查”已已经在一一定程度度上包涵涵了合理理性审查查的内容容，从而而使法条条规定的的合法性性审查在在一定程程度上具具备了实实质法治治原则的的部分特特征。三、域域外行政政法的发发展及其其对司法法审查的的要求随着实实践的发发展，“合合理原则则已成为为近年赋赋予行政政法生命命力最积积极和最最著名的的理论之之一”。越越来越多多的人开开始意识识到，传传统上所所指的合合法性问问题仅是是外在、形形式的合合法，而而合理性性原则则则是内在在和实质质的合法法。传统统理论认认为的，行行政权在在一定程程度上的的司法豁豁免虽然然给予了了行政机机关较大大的活动动空间，也也有利于于行政效效率的实实现，但但随着“实实质法治治”思想想的传播播和对国国家地位位的再认认识，传传统理论论出现了了重大的的缺憾。比比如，在在司法监监督受到到限制的的情况下下，“完完全没有有限制的的自由裁裁量权必必然导致致专横”，这这引起的的直接后后果就是是法治主主义的形形式化和和行政立立法的繁繁琐、复复杂化。(一))法国行行政法的的基本原原则及对对我国的的借鉴意意义上文已已有提及及，现代代行政法法及其基基本原则则的发展展在很大大程度上上是与行行政自由由裁量权权的扩大大和实质质法治原原则的深深入人心心分不开开的。这这在素有有“行政政法母国国”之誉誉的法国国也体现现得相当当明显，对对确立我我国的行行政法基基本原则则也有相相当的指指导和借借鉴意义义。“法治治国”思思想的传传播是法法国行政政法基本本原则形形成和发发展的思思想基础础。在117899年法国国资产阶阶级大革革命前的的启蒙时时代，以以孟德斯斯鸠、卢卢梭、伏伏尔泰等等为代表表的一大大批资产产阶级启启蒙思想想家以“三三权分立立制衡”、“天天赋人权权”、“人人民主权权论”等等思想武武器向宗宗教神学学和君主主专制发发起了猛猛烈的攻攻击，系系统散播播了法治治国的思思想，并并逐渐唤唤醒了民民众的权权利意识识。这种种法治国国思想的的基本精精神在于于使国家家公权力力从属于于法律，在在行政领领域就体体现为行行政法治治原则。其其中，要要求公权权力服从从于法律律是形式式法治的的体现而而要求公公权力的的行使必必须符合合公平、正正义的观观念则体体现了实实质法治治原则。二二站后，为为了加强强对行政政自由裁裁量权的的控制，行行政法院院通过判判例发展展出了行行政均衡衡原则，要要求在法法律没有有明确规规定的情情况下，行行政行为为必须合合理、适适度、均均衡。自自此，法法国行政政法的两两大基本本原则形形成，即即行政法法治原则则和行政政均衡原原则。行政法法治原则则是指法法律规定定行政机机关的组组织、权权限、手手段、方方式和违违法的后后果，行行政机关关的行政政行为必必须严格格遵守法法律的规规定并积积极保证证法律的的实施。法法国的行行政法治治原则包包含三方方面内容容，一是是行政行行为必须须具有法法律依据据，比如如无权限限的行为为即被视视为最严严重的违违法行为为;二是是行政行行为必须须符合法法律要求求，包括括作出的的行政行行为的形形式、程程序、目目的必须须合法;;三是行行政机关关必须以以自己的的积极行行为来保保证法律律的实施施。我国行行政法中中的合法法性原则则在形式式上非常常类似于于法国的的行政法法治原则则。这是是一种法法律移植植，应该该说是我我国的行行政法吸吸收和借借鉴了法法国的经经验，但但两者在在细节和和技术处处理上却却还是存存在着较较大的差差异。比比如无权权机关作作出了羁羁束行政政行为，且且该行为为的内容容符合法法律规定定，有管管辖权的的机关在在同样的的情况下下也只能能作出同同样决定定的，法法国行政政法院对对该行政政行为不不予撤销销;再如如，法国国行政处处理行为为和行政政条例都都要受到到行政法法治原则则的支配配，但从从司法审审查的角角度来看看，我国国目前还还仅限于于具体行行政行为为，跟实实质法治治原则还还存在一一定的差差距。当当然，这这些区别别和差距距正逐渐渐进入国国内学者者及立法法者的视视野，必必将在可可预见的的将来得得到更多多借鉴和和改善。比比如行政政诉讼受受案范围围的问题题，现行行法律以以列举的的方式规规定了九九种具体体行政行行为可诉诉，而其其他大量量的行政政行为是是不可诉诉的。这这就使得得很多学学者认为为，行政政案件的的受案范范围与其其说是法法律问题题，不如如说是政政策问题题，司法法审查权权的作用用被限制制在很小小的一个个范围内内。行政法法治原则则虽然是是法国行行政法的的核心原原则，但但其作用用并不是是万能的的，行政政均衡原原则的出出现正是是加强了了对自由由裁量行行为和特特殊情况况下的行行政行为为的监督督，弥补补了行政政法治原原则的不不足。对于均均衡原则则，学术术界尚未未形成权权威定义义。一个个比较通通行的看看法是指指行政法法院在行行政机关关具有自自由裁量量权或其其他特殊殊情况下下，监督督、审查查、决定定是否撤撤销一定定行政行行为的法法律手段段。其实实质是行行政法院院通过对对行政行行为的均均衡性审审查，防防止行政政自由裁裁量权的的滥用，维维护行政政机关和和相对人人之间，公公共利益益和个人人利益之之间的平平衡。尽尽管均衡衡原则是是建立在在西方政政权理论论基础上上的，但但从外观观表现来来看，均均衡原则则在很大大程度上上类似于于我国学学者所提提的合理理性原则则，以至至于均衡衡原则也也被称为为“均衡衡合理原原则”。然然而，必必须指出出的是，相相对于行行政法治治原则的的核心地地位，行行政均衡衡原则的的适用是是被严格格限制在在特定范范围内的的，比如如目前法法国的行行政法院院只将该该原则适适用于行行政处理理的审查查而不适适用于对对行政条条例的监监督。这这与我国国很多学学者提出出的以合合法性审审查为主主，合理理性审查查为补充充的观点点较为一一致。(二))英美行行政法的的基本原原则及对对我国的的借鉴意意义与大陆陆法系不不同，英英美法系系国家特特别重视视程序法法的运作作，正因因为如此此，行政政权具有有比较强强的公信信力，公公众比较较相信事事实问题题已经在在程序里里面得到到了很好好解决，一一般无须须法官重重审。另另一方面面，英美美等国家家有较为为完善的的行政救救济途径径，司法法审查处处于上诉诉审的地地位，而而上诉审审应该是是法律审审。因此此，英美美国家对对法律问问题的审审查强度度要高于于事实问问题。根根据《联联邦行政政程序法法》和司司法实践践，美国国对法律律问题的的审查主主要限于于其“正正确性”，即即审查行行政机构构对法律律是否理理解正确确、解释释正确、适适用正确确;对事事实问题题的审查查主要限限于审查查其“合合理性”，即即审查行行政机构构是否有有偏见、是是否偏私私、是否否专断与与反复无无常，是是否有事事实根据据，是否否有“实实质性证证据”等等。但是是，鉴于于法律问问题与事事实问题题往往纠纠缠在一一起难以以区分，美美国司法法审查的的标准没没有被机机械地执执行，而而是根据据行政案案件的具具体情况况，灵活活地确立立与适用用。应该认认识到，英英美国家家的司法法运行机机制是建建立在一一套比较较完善的的法律体体制及法法理基础础上的，但但在我国国，由于于法治传传统的缺缺失和整整个社会会处于转转型期的的不确定定性，以以及法律律和行政政工作人人员素质质不高等等因素，放放松对事事实问题题的审查查显然会会使行政政相对人人处于更更加孤立立无援的的境地，甚甚至放纵纵了行政政权的滥滥用。纵观以以法国为为代表的的大陆法法系和英英美法系系的行政政法，我我们不难难得出一一些共性性特点：：1、法法院对行行政行为为(一定定程度上上包括行行政条例例)是否否合法，是是否经由由法律授授权，有有权进行行审查，而而且这是是审查的的首要原原则。22、自由由裁量权权的扩大大是现代代行政法法的基本本特征，但但广泛的的自由裁裁量与法法不相容容，司法法必须在在合理限限度内监监督行政政权滥用用自由裁裁量。33、均衡衡合理是是法院对对行政行行为进行行司法评评价的标标准之一一。四、对对我国行行政行为为司法审审查原则则的再认认识关于我我国行政政行为司司法审查查的原则则问题，讨讨论由来来已久。一一般的认认识是认认为合法法性是个个大范围围，在此此之内要要由合理理性来调调节，也也即上文文所述的的“补充充说”。然然而，近近些年来来有越来来越多的的学者开开始对我我国行政政法及行行政诉讼讼制度进进行了深深入的反反思并提提出了一一系列意意见和建建议。比比如与司司法审查查有关的的就涉及及行政诉诉讼的受受案范围围问题，包包括公益益诉讼问问题，这这都可能能直接影影响司法法对行政政审查的的标准。应应该说，我我国的行行政法领领域正酝酝酿着一一场变革革，而对对行政行行为的司司法审查查原则也也将从学学者的讨讨论中更更多地进进入到实实践的视视野内。笔者认认为，尽尽管现行行《行政政诉讼法法》没有有直接提提出合理理性审查查问题，但但对“滥滥用职权权”和“显显失公正正”审查查标准的的规定，已已经在实实质上承承认并初初步确定定了合理理性审查查原则。同同时，参参考《行行政诉讼讼法》第第五条的的规定：：人民法法院审理理行政案案件，对对具体行行政行为为是否合合法进行行审查。按按“违法法”概念念的扩大大解释，不不合理行行政行为为即不合合法律之之目的和和精神，在在该意义义上，行行政行为为是否合合理也应应纳入司司法审查查的范围围。再如如，我国国行政诉诉讼法规规定法院院审理行行政案件件，依据据法律法法规，参参照规章章。那么么该如何何看待和和处理规规章以下下的规范范性文件件呢?这这实际上上也是个个合理性性审查的的范畴。扩扩展开来来，笔者者认为，我我国所谓谓的合法法性审查查和合理理性审查查间的界界限不甚甚明确，适适用的主主次也存存在不合合理因素素，确有有再认识识和重构构之必要要。传统学学说和实实践即使使承认合合理性审审查的存存在但也也一直将将合理性性审查限限定于自自由裁量量的具体体行政行行为，这这当然跟跟现行行行政诉讼讼法的受受案范围围有关，但但笔者认认为这个个审查范范围却是是被人为为缩小了了。首先先是合理理性审查查是否仅仅适用于于具体行行政行为为?从国国外