完善消防中介立法初探

完善消防中介立法初探厦门市公安安消防支支队黄友银银随着经济转转制、政政府转型型脚步的的加快，消防监督工作模式也将逐步从过去"保姆式"、“包揽式”的直接管理转到以宏观调控、依法行政和维持社会公平竞争秩序的间接管理上来，大量事务性消防工作也从公安消防机构职能中剥离出来，巨大市场催生了消防中介的产生和繁荣。本文拟从消防中介的发展与遭遇瓶颈、消防中介立法迫切性分析、消防中介立法基本构想三个方面偿试对完善消防中介立法作进一步探讨。一、消防中中介的发发展定位位与遭遇遇瓶颈（一）发展展定位消防中介服服务的需需求是随随着经济济的繁荣荣而产生生的，按按发展其其定位与与发挥职职能不同同，大致致可以分分为以下下三类：：1、发挥管管理、沟沟通和协协调职能能的成员员性消防防中介------行业协协会。主主要指的的是中国国消防协协会、各各地方消消防协会会和行业业消防协协会(如如：中国国水上消消防协会会和石油油化工消消防协会会等)。据据统计，目目前，全全国各类类消防协协会共有有团体会会员25500多多个，个个人会员员3万多多人。这这些消防防协会近近年来通通过开展展各种消消防业务务培训、国国内外学学术交流流和普及及宣传消消防知识识等活动动，扩大大了影响响，在消消防事业业中发挥挥了举足足轻重的的作用。2、具有有公证、监监督性质质的社会会消防中中介----检测测、认证证机构。1983年以来我国又相继建立和发展了具有公证、监督性质的社会消防中介:国家消防技术检测中心(包括国家固定灭火系统和耐火构件质量监督检验测试中心、国家消防装备质量监督检验测试中心、国家防火建筑材料质量监督检验测试中心和国家消防电子产品质量监督检验测试中心)，国家消防工程技术研究中心，火灾原因鉴定中心(火灾原因技术鉴定中心、电气火灾原因技术鉴定中心)，以及公安部消防产品合格评定中心等。该组织使国家消防事业走向了科学化、规范化、法制化和国际化。3、走企业业化模式式从事有有偿消防防技术服服务活动动的消防防中介----消消防中介介主要形形式。这这类消防防中介按按执业范范围内容容不同，又又可分为为从事消消防设施施安装调调试、检检测、维维修保养养的消防防中介和和从事消消防技术术咨询论论证、评评价、评评估服务务的消防防中介。它它以市场场为导向向，按照照企业运运作模式式在追求求自身利利益过程程中满足足社会消消防需要要，其行行为属于于市场行行为。从事消防设设施安装装调试、检检测、维维修保养养的消防防中介在在19996年军军队内部部开始清清除"三三产"之之后得到到了发展展，特别别是随着着19996年公安安部300号令颁颁布及建建筑消防防设施检检查维修修制度建建立，得得到了迅迅速发展展，成为为消防中中介的主主导力量量。从事消防技技术咨询询论证、评评价、评评估服务务的消防防中介是是在我国国加入WWTO后后，特别别是政府府审批制制度改革革之后，而而产生的的一类新新型消防防中介。由由于大量量国外或或跨国企企业涌入入，大空空间、大大跨度建建筑出现现以及国国外技术术与国内内技术规规范之间间差异和和冲突，急急需这类类消防中中介在这这些跨国国企业与与消防部部门之间间发挥沟沟通协调调作用、或或者在提提供建筑筑总体规规划的消消防安全全论证、建建筑设施施消防安安全性的的审查、性性能化建建筑防火火设计等等服务方方面发挥挥作用。这这些都为为这类消消防中介介发展提提供了空空间，先先后出现现具有一一定规模模的消防防技术咨咨询公司司。2003年年7月22日，上上海市消消防协会会首次举办办的上海海市消防防技术咨咨询服务务人员资资格考试试，共有有26名名社会人人员首批批获得《上上海市消消防技术术咨询服服务人员员资格证证书》，2家消消防技术术咨询服服务机构构经上海市市消防协协会消防防技术咨咨询服务务机构资资格认定定委员会会审核评评定正式式挂牌成成立，成成为了上海乃乃至全国国首批具具有正式式资格证证书的消消防技术术咨询的的中介公公司。（二）遭遇遇瓶颈1、政府机机构职能能越位近年来，虽虽然经过过几次审审批制度度改革后后，消防防审批事事项已减减少许多多，但从从消防监监督管理理运行机机制来看看，消防防部门包包揽消防防事务仍仍然过多多过细，如如在建筑筑工程防防火设计计审核、消消防验收收、重大大火灾隐隐患认定定及整改改方案论论证、火火灾事故故调查中中涉及的的火灾损损失核定定、物证证鉴定，消消防控制制值班人人员和特特种作业业培训发发证等每每一项具具体环节节均由消消防部门门把关，使使消防中中介无用用武之地地，从而而大大抑抑制了消消防中介介的发展展；而就就当前消消防部门门警力及及技术力力量而言言，均无无法也无无必要承承担如此此大的工工作量，相相反，还还会削弱弱消防部部门对社社会面消消防工作作的控制制。因此此消防部部门权力力的合理理收缩，把把一些涉涉及技术术性较强强、事务务性的细细节工作作交给中中介机构构，消防防部门则则侧重在在宏观管管理、审审批最后后把关、加加强执法法力度、查查处违法法行为上上下大功功夫，更更能促进进消防安安全环境境改善。2、政策法法规配套套缺位，主主要表现现在：①市场准入入机制立立法缺位位。目前，全全国还未未对消防防中介市市场准入入机制进进行统一一立法，虽虽然近年年来在北北京、上上海、江江苏省、四四川省等等少数省省市制定定地方性性的法规规或规章章规定消消防中介介应当取取得相应应的资质质，但大大部分规规定过于于原则，缺缺乏可操操作性；；《江苏苏省消防防技术服服务中介介组织管管理规定定》作为为国内少少有的专专门的消消防中介介规章，对对准入机机制作出出了相对对具体规规定，但但由于在在从业人人员准入入制度缺缺乏合理理的可操操作性的的制度规规定，也也显得不不尽合理理。②消防行业业管理制制度立法法缺位。从各地消防中介管理情况来看，由于缺乏行业自律性管理以及消防行业诚信制度缺失，从事消防安装调试、检测、维修保养的消防中介和从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介这个行业目前无序竞争、恶性竞争（服务不规范，收费不合理等）时有发生，消防产品市场假冒伪劣等以及消防工程质量低劣等现象屡见不鲜。③消防安全全评价体体系和执执业技术术标准上上立法缺缺位。消消防中介介多是站站在中立立的立场场上进行行客观评评判的机机构，但但目前作作为消防防中介评评判标准准的评价价体系及及执业技技术标准准还未完完善。主主要表现现在两个个方面：：一方面是消消防安全全评价体体系未完完善。目目前，建建筑工程程审核、验验收都是是由公安安消防机机构逐条条对照技技术规范范进行的的，评断断合格与与不合格格标准一一般由公公安消防防机构掌掌握。但但随着行行政许可可法实施施和审批批制度改改革深入入，对建建筑工程程的防火火安全性性能评价价、火灾灾危险性性评估等等一些事事务性工工作应逐逐步交给给消防中中介机构构实施，而而消防中中介从事事开展这这一业务务的依据据—消防安安全评价价体系尚尚未建立立。另一方面是是消防工工程系统统质量评评价标准准还未建建立。虽虽然现行行施工验验收规范范对工程程过程控控制作了了一般规规定，但但它只能能满足工工程适用用性的最最低要求求，而自自动消防防设施质质量评价价是指消消防施工工监理单单位根据据施工情情况及设设备质量量对工程程系统质质量进行行综合评评定，它它既包含含系统合合格的最最低要求求，也包包含系统统合格的的优良标标准。从从目前情情况来看看，这个个自动消消防设施施检测评评价规范范尚未制制定。3、消防专专业人才才缺乏。当前消防中介从业人员的素质难以适应现代消防科学技术的发展需要。消防科学作为一门边缘学科需要融会贯通多门学科的知识，涉及建筑、水、电、暖通、防排烟、设备等多专业多学科，由于我国消防中介起步较晚，本身专业人才就很缺乏，相应的消防中介中部分人员专业水平不高，大部分靠一部分老的人员来言传身教，不能系统学习，影响了消防中介所做出的结论的科学性。而新加坡、台湾、香港等消防中介比较发达的国家、地区由于比较早实行注册防火工程师（或称消防设备师/消防设备士）资格考试制度，加之消防专业学校和培训机构比较发达，已经形成了一整套具有一定规模的人才培训体系。4、市场机机制培育育滞后我国消防中中介多脱脱钩于公公安消防防机构，发发展还没没纳入社社会发展展的整体体规划，相相对市场场需求来来说,消防中中介规模模小、竞竞争力差差、提供供服务品品种少，在在价格管管理、资资质管理理和业务务服务上上的还很很不规范范、这些些都抑制制了中介介组织作作用的发发挥，也也造成政政府、客客户等对对消防中中介机构构产生信信用危机机。而在在国际上上，大型型的专业业消防中中介机构构已有几几十年历历史，正正朝集团团化、综综合性、国国际化方方向发展展，如：：号称世世界消防防咨询服服务业领领头羊的的美国罗罗尔夫--杰森联联合股份份有限公公司集团团（RJJA），旗旗下拥有有四大分分公司：：RJAA公司，FFPM公公司、SSAKOO公司、PPKC公公司提供供了从消消防总体体规划、建建筑防火火、建筑筑设施等等安全性性的审查查，到消消防工程程监理、消消防设施施维护、消消防安全全知识的的培训服服务等全全过程的的消防技技术服务务，加入入WTOO后，越越来越多多国外消消防中介介即将进进入我国国市场直直接冲击击着国内内刚刚起起步的消消防中介介。立法迫切性性分析（一）《行行政许可可法》的的出台使使消防中中介服务务业立法法迫在眉眉睫目前规范消消防中介介执业制制度主要要是靠地地方立法法，我国国北京、上上海、江江苏省、四四川省、青青岛等十十几个省省、市先先后出台台了地方方性法规规、规章章，对消消防中介介资质许许可、执执业制度度等作出出了规定定，为依依法管理理消防中中介和规规范消防防中介市市场、防防止恶性性竞争、提提高消防防设施的的完好有有效率起起了积极极作用。但《行政许许可法》实实施后，根根据《行行政许可可法》第第条规定定：“地地方性法法规和省省、自治治区、直直辖市人人民政府府规章，不不得设定定应当由由国家统统一确定定的公民民、法人人或者其其他组织织的资格格、资质质的行政政许可；；不得设设定企业业或者其其他组织织的设立立的登记记及其前前置性行行政许可可。”“对对直接关关系公共共安全、人人身健康康、生命命财产安安全的设设备、设设施、产产品、物物品的检检验、检检测、检检疫，除除法律、行行政法规规规定由由行政机机关实施施的外，应应当逐步步由符合法法定条件件的专业业技术组组织实施施。专业业技术组组织及其其有关人人员对所所实施的的检验、检检测、检检疫结论论承担法法律责任任。”也也就是说说，今后后应当由由国家统统一确定定的公民民、法人人或者其其他组织织的资格格、资质质的行政政许可（比比如消防防中介的的从业企企业、从从业人员员—防火工工程师的的资质许许可），只只能由法法律或者者国务院院行政法法规进行行设定。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品等的检验、检测、检疫等技术性比较强的事务性工作，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。这是《行政政许可法法》对地地方立法法最根本本的、最最致命的的冲击。《行政许可法》实施后，这些地方性法规、政府规章中有关消防中介资质许可的规定将不能继续执行下去。这样，缺少资质这道门槛约束的消防中介，为了生存，会不顾企业信誉、工程质量、甚至是客户或公众生命财产安全，相互压价竞争，出具虚假监理报告、维护检测报告、防火安全评价论证书等，而且随着形势的发展，这种无序竞争、恶性竞争将会越来越严重，最终会窒息了整个行业发展的生命力。（二）依法法行政的的要求对对消防中中介立法法也提出出迫切的要要求当前消防中中介地方方性立法法也普遍遍一个极极大漏洞洞和不科科学之处处，就是是绝大部部分关于于消防中中介机构构的资质质许可的的具体实实施程序序都未作作出规定定，导致地地方性法法规、规规章实际际操作性性不强，而且不同地方对消防中介市场准入条件都不一样，在一个地区消防中介取得资质可能到另一个地区就不被承认，其中不少地方在制定法规、规章时，与有些部门关系（如建设部门）没有理顺，立法条件不是很成熟就仓促上马，在有关问题的规定上只能模糊地走，也造成地方保护主义和行业保护主义。也正是因为为地方性性法规、规规章这种种漏洞和和不科学学之处，公公安消防防机构在在对消防防中介业业进行管管理时常常常职权权定位不不清晰，在在很多管管理的职职能上又又与其他他行政机机关发生生交叉，造造成了执执法主体体的混乱乱，执行行起来人人为因素素较多，无无人管或或乱管的的问题还还在一定定程度上上存在。（三）消防防中介行行业进一一步市场场化以及及可持续续性发展展的要求求消防中介市市场发展展需要对对市场行行为、市场组组织、市场规规则和市市场机制制进行立立法规范范。在市市场行为为与市场场组织方方面，目目前整个个行业的的市场行行为比较较活跃，所所涉领域域广泛，但但目前由由于缺乏乏统一的的指导与与管理，暂暂时表现现出竞争争无序、地地区性差差异明显显的状态态。在市市场规则则和市场场机制方方面，也也由于缺缺乏立法法进一步步引导，市场功能和作用发挥有限，同时也对市场行为和市场组织造成负面影响，造成恶性循环,进一步影响消防中介进一步市场化以及可持续性发展。（四）入世世对整个个消防中中介业的全国性性立法呼呼声也日日益提高高入世要求建建立统一一透明消消防中介介市场规规则。按按照世贸贸组织的的有关规规则（非非歧视原原则、市市场准入入原则、公公平竞争争原则、法法律透明明原则），要求求我们进进一步加加快行业业改革和和发展，建建立一个个透明、统统一、公公平的法法律体系系，建立立公平开开放的市市场竞争争秩序。然然而，当当前由各各地自行行立法、各各自行事事，市场场游戏规规则不统统一、不不规范，显显然不符符合WTTO的要要求，不不利于全全国统一一市场的的建立与与发展。因此，上述述存在的的问题，很很多不是是地方性性立法能能够解决决的，必必须上升升到全国国性立法法统一进进行规范范与解决决。我们们必须在在法律、行行政法规规中理顺顺各方关关系，明明确各法法律主体体的责、权权、利划划分，并并以法律律或行政政法规形形式确定定下来，这这样才能能真正实实现依法法行政，规规范地对对整个行行业进行行管理。现现在形势势的发展展已经迫迫切需要要有这样样的立法法对我们们的消防防中介机机构管理理提供法法律支撑撑。三、立法基基本构架架设想（一）立法法目的对消防中介介进行立立法的主主要目的的，一是是充分发发挥消防防中介机机构职能能，进一一步规范范消防服服务市场场行为和和市场规规则，促促进并引引导其进进一步产产业化与与市场化化，使社社会效益益与经济济效益并并重，逐逐步形成成政府部部门依法法监管、消消防科研研和产品品生产适适应社会会需求、行行业社团团自律管管理、中中介机构构依法执执业的新新型消防防科研、产产品生产产、检测测评价、技技术服务务机制。并促使产业结构的合理化和行业规模效益的形成。二是为公安消防机构有效管理提供法律依据，实现依法行政。（二）立法法指导思思想针对我国消消防中介介无统一一的行业业管理法法规、地地方立法法体现的的地方保保护主义义较重、满满足不了了形势的的需要等等问题，我我们解决决消防中中介立法法问题，在在指导思思想上，一一方面按按照“中介搭搭台、行行业自律律、政府府监管，企企业唱戏戏”的原则则，理顺顺公安消消防机构构、消防防中介、行行业协会会、检测测、检验验机构之之间关系系，进一一步简政政放权，加加强监督督管理，在全国范围内规范管理，明确各方责任，真正成为行业管理规范运行的切实依据。另一方面，要理顺公安消防机构与建设管理、工商部门、安全监督等相关部门之间关系，明确职能分工，形成合力。（三）立法法的形式式在立法的形形式上，我我们建议议以《消消防法》基基础，并并以行政政法规形形式出台台专门法法《消防防中介行行业管理理条例》来来促进和和规范消消防中介介的行为为，配套套以《消消防安全全管理及及评价标标准》、《消消防系统统质量监监理评价价标准》、《性能化建筑防火与火灾隐患评价标准》等一系列规范标准，形成多层次、相互配套、体系完备法律法规体系。1、要抓住住当前在在修订《消消防法》契契机，借借鉴新加加坡、台台湾等地地消防法法律法规规的做法法，以法法律形式式明确消消防协会会、消防防检测检检验机构构及消防防服务性性中介的的职能、执执业制度度、市场场准入制制度、防防火工程程师（或或称消防防设备师师/士）资资质考试试制度、消消防设备备定期检检测维护护制度及及相关法法律责任任制度。（1）在《消消防法》修修订中要要增加有有关消防防协会条条款。消消防协会会作为消消防行业业管理和和指导部部门，在在市场与与政府、公公安消防防机构中中发挥桥桥梁与纽纽带，其其作用发发挥对消消防行业业管理具具有重要要作用，在在修订消消防法应应明确消消防协会会在消防防中介行行业管理理中具有有自律、协协调、监监督和维维护企业业合法权权益的职职能，协协助政府府部门加加强行业业管理的的职能。（2）在《消消防法》修修订中要要建立消消防中介介市场准准入制度度和防火火工程师师资格考考试制度度。消防防中介市市场准入入制度，即即消防中中介进入入市场设设置必要要门槛，是是国际通通行作法法，是从从源头规规范消防防中介市市场一项项重要制制度，同同时是培培育和发发展消防防中介市市场重要要措施。而而防火工工程师资资格考试试制度，是是培养和和提高消消防专业业技术人人才，解解决我国国消防行行业人才才瓶颈的的重要制制度，建建立全国国统一防防火工程程师制度度，还有有利消防防中介作作出评价价、证明明的权威威性和可可靠性，利利于消防防中介行行业良性性循环。在在《消防防法》中中建立消消防中介介市场准准入制度度和防火火工程师师资质考考核制度度，是国国际通行行做法，也也符合《行行政许可可法》有有关规定定。（3）在《消消防法》修修订中要要建立消消防设备备定期检检测维护护制度。消防设备的重建轻管是当前普遍现象，而消防设备定期检测维护是提高消防设备完好有效一项重要制度，2003年根据福建省建筑消防设施专项治理统计调查模底数据，重点单位建筑不合格率达72.6%，这中间大部分因消防设施维护管理不到位造成的,经过专项治理,仍有35％以上建筑消防设施存在这样那样的问题。新加坡、香港、台湾等的《消防法》对消防设备由防火工程师（或称消防设备师/士）等专业人士或专业组织机构定期维护均作出规定，这极大推动消防设施完好有效率。因此建立消防设备定期检测维护制度是保障消防设施完好有效一项根本性制度，也是消防工作社会化、促进消防中介发展一项重要制度。（4）在《消消防法》修修订中要要建立奖奖惩、法法律救济济和法律律责任制制度。奖奖惩和法法律救济济是对保保证上述述消防中中介从业业机构与从业人员员落实各种种管理措措施的执执行保障障，对消消防中介介从业机构构以及公公安消防防机构不不履行法法定义务务与其他他违法行行为规定定了相应应的制裁裁，为合合法权益益受到侵侵害的相相对人提提供必要要的法律律救济，同同时对表表现突出出，业绩绩卓著的的个人和和单位给给予奖励励。明确确消防中中介应对对其承担担的服务务工作的的合法性性、真实实性负责责，对违违规执业业、出具具虚假证证明等明明确应承承担相应应刑事、行行政和民民事责任任。2、以国国务院行行政法规规形式出出台《消消防中介介管理条条例》专专门法规规，对消消防协会会、检测测认证机机构和从从事消防防设施安安装调试试、检测测、维修修保养的的消防中中介、从从事消防防技术咨咨询论证证、评价价、评估估服务的的消防中中介的具具体执业业制度、具体准入条件及具体监管措施等予以细化明确。（1）在该该专门法法中要明明确细化化消防行行协会成成立性质质、注册册登记、业业务范围围、管理理模式、运运作方式式做出规规定，明明确消防防协会可可以在调调查研究究、信息息发布、办办刊咨询询、人员员培训、举举办展销销展览、参参与质量量管理、指指导企业业经营管管理、科科技成果果鉴定与与推广、经经济技术术交流与与合作、制制定并监监督执行行行规行行约、维维护会员员合法权权益、参参与相关关产品市市场建设设发挥作作用；（2）在该该专门法法中要明明确细化化消防中中介市场场准入具具体条件件作出规规定，根根据不同同类型消消防中介介其执业业范围和和发展定定位，对对消防中中介应当当具备注注册资金金、人才才规模、技技术设备备、章程程等作出出规定；；（3）在该该专门法法中要明明确细化化消防中中介市场场行为、市市场竞争争规则、监监督管理理机制，编制全国统一或地区统一的自动消防设施检测、维护的收费定额，推动消防中介行为向良性互动方向发展；（4）在该该专门法法中要明明确细化化防火工工程师（或或称消防防设备师师/消防防设备士士）资格格考试人人员所应应必须具具备的学学历及资资历；（5）在该该专门法法中要明明确细化化公安消防防机构、消防协会会、消防防检验检检测机构构、消防防中介及及消防企企业在市市场运营营与管理理当中的的关系，特特别是在在消防产产品市场场监管、消消防中介介信用评评价及资资质许可可、管理理关系；；（6）在该该专门法法中要对对火灾损损失核定定、火灾灾原因物物证鉴定定机构、火火灾隐患患的整改改论证、建建筑工程程消防设设计审核核、建筑筑消防工工程施工工监理、消消防专业业人员的的培训等等一些专专业性强强而又市市场急需需的新新新消防中中介的政政策鼓励励措施作作出规定定。3、以部门门规章或或技术规规范形式式，出台台《消防防系统质质量监理理评价标标准》、《性性能化建建筑防火火与火灾灾隐患评评价体系系》、《消消防安全全管理及及评价标标准》等等相关评评价标准准，完善善消防中中介执业业依据。（1）出台台《消防防系统质质量监理理评价标标准》。把消防设施施工纳入监理范畴，实现对消防设施从设计、安装到调试、检测运行全过程监控，并根据消防设施的设备选型、施工记录、部件和整体性能测试情况，对消防设施运行质量优良情况作出评价，防止偷工减料、更换降低设备导致施工质量低劣等现象，以弥补公安消防机构在建筑验收监督工作中的不足。（2）出台台《性能能化建筑筑防火与与火灾隐隐患评价价体系》。利用当前性能化建筑防火设计成果，或者以现行技术规范为依据，参照化工企业安全评价作法，根据建筑实际情况，建立通过计算机模拟、论证或者建立综合量化评价体系对建筑防范火灾的能力评价，作为公安消防