公共事业的绩效管理和外部评价

第十章公公共事业业的绩效效管理与与外部评评价公共事业管管理最直直接的结结果，就就是生产产和提供供公共事事业产品品。公共共事业产产品的生生产和提提供是一一个投入入和产出出的过程程，因而而为了生生产和提提供更多多更好的的公共事事业产品品为公众众服务，决决定了公公共事业业管理过过程必然然是追求求绩效的的过程，是是绩效管管理的过过程。公公共事业业的绩效效管理是是公共事事业部门门的内部部管理，它它既通过过管理提提高绩效效，也通通过管理理不断地地对管理理结果作作出评估估，因而而公共事事业绩效效管理过过程也是是一个公公共事业业管理部部门的自自我评估估过程，即即内部评评价过程程，是以以评估促促绩效，绩绩效和评评估的互互动过程程。进一一步看，公公共事业业管理的的最终目目标是保保证和提提高公众众的基本本生活质质量和水水平，促促进社会会公共利利益。因因此，一一方面公公共事业业管理的的绩效必必须以社社会需求求的满足足程度和和公共利利益的增增进水平平为标准准来进行行管理和和作出自自我评价价；另一一方面，其其管理的的最终绩绩效必须须放到整整个社会会发展的的背景和和公众满满意程度度的背景景下，通通过客观观的评价价标准和和方法作作出评判判。公共共事业管管理部门门自身绩绩效评估估结果与与社会评评价结果果的一致致，是最最有效率率和效益益的公共共事业管管理。第一节公公共事业业绩效管管理（上上）公共事业的的绩效理理念的确确立和绩绩效管理理的形成成，是当当代公共共事业管管理的重重要标志志之一。绩绩效管理理在公共共事业管管理部门门中的应应用有特特定的内内涵和要要求，也也具有重重要的价价值，因因而，绩绩效管理理成为了了推进公公共事业业管理部部门深入入改革，提提高绩效效的重要要策略和和工具。一、公共事事业管理理绩效理理念的树树立和绩绩效管理理的形成成公共事事业管理理绩效理理念的树树立和绩绩效管理理的形成成的基本本原因是是：第一一、是社社会发展展的迫切切要求所所导致的的从200世纪770—880年代代开始的的世界范范围内政政府改革革的直接接结果。（1）随着时代的发展，公众在各方面对政府的需求日益增加和提高，使得政府的角色越来越重要，政府承担的社会管理职能日益扩张，所提供的公共服务也日益增多。（2）政府功能的扩张与强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另一方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。从而，在不断增长的预算赤字、财政压力和公众的要求下，提高绩效就成为政府管理中必须首先解决的一个大问题。（3）公共事业管理部门作为承担政府社会管理的主要部门，正是职能扩张最为明显的部门，也是与公众联系最为紧密并受得压力最为直接的部门，因而政府改革首先也最为主要的在公共事业管理部门展开和进行。绩效理念及绩效管理成为了公共事业管理的重要组成部分，成为整个公共部门绩效管理的最主要的体现。第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共事业管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共事业产品生产和提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等在内的多元管理主体系统开始形成，绩效管理也随之成为必须。二、公共事事业绩效效管理的的基本内内涵1、公公共部门门绩效管管理的概概念公共共部门绩绩效管理理是在220世纪纪70——80年年代以后后政府管管理改革革的实践践中形成成的，其其基本做做法就是是将组织织目标分分解为组组织成员员的职责责，并与与资源的的配置和和整个组组织系统统的控制制、评估估相结合合。以英英国的财财政管理理改革为为例，以以提高每每个部门门的绩效效为目标标，提出出了在一一个组织织和一个个制度中中，各级级管理者者都具有有如下职职责：第第一、对对其目标标有清楚楚的认识识，在任任何可能能地地方方都有办办法去评评估与这这些目标标有关的的方法、产产出和绩绩效；第第二、为为最大限限度地使使用资源源而明确确规定的的责任，包包括对产产出和资资金价值值的严格格监视；；第三、有有效地履履行其职职责所需需要的信信息（特特别是成成本方面面的），培培训以及及获得专专家建议议的渠道道那么，什什么是绩绩效管理理呢？美美国国家家绩效评评估中的的绩效衡衡量小组组曾对此此下过一一个被人人们普遍遍认可的的定义：：所谓绩绩效管理理，是“利利用绩效效信息协协助设定定同意的的绩效目目标，进进行资源源配置与与优先顺顺序的安安排，以以告知管管理者维维持或改改变既定定目标计计划，并并且报告告成功符符合目标标的管理理过程”。2、公公共部门门绩效管管理活动动的基本本构成（11）从发发生的前前后顺序序来看，公公共部门门的绩效效管理是是一个从从绩效目目标的确确立到实实施再到到检查评评估是否否达到目目标的完完整的系系统过程程：第一一、绩绩效目标标的确立立和分解解。第二二、绩绩效目标标的实施施。第三三、绩绩效目标标的评估估（2）从从功能活活动的角角度看，公公共部门门绩效管管理基本本上是由由绩效评评估、绩绩效衡量量和绩效效追踪三三个方面面的活动动组成的的：（11）。（22）。（33）。三、公共事事业绩效效管理的的价值应应运而生生的公共共部门的的绩效管管理，在在公共事事业管理理中具有有十分重重要的价价值，这这就是：：促进公公共事业业管理绩绩效的提提高。这这主要体体现在绩绩效管理理既是公公共事业业管理部部门提高高管理绩绩效的重重要管理理工具，同同时也是是科学的的评估工工具。11、绩效效管理是是促进公公共事业业管理绩绩效提高高的重要要的管理理工具作作为一个个管理工工具，绩绩效管理理最重要要的莫过过于在公公共部门门的管理理中引入入了成本本——效效益机制制，切合合了公共共部门管管理的基基本需要要。这一一绩效管管理的成成本———效益机机制及对对绩效的的促进，主主要是：：第一、“结结果导向向”。绩绩效管理理不否认认程序和和规则，但但一切必必须以公公共产品品的数量量和质量量是否满满足公众众的需求求来衡量量，并根根据结果果的需要要来组织织、落实实和协调调管理，从从而为减减少或克克服以往往管理的的种种弊弊端开辟辟了一个个路径。第二、责任机制。责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。2、绩效管理是公共事业管理科学的评估工具确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式，作为一个评估工具，绩效管理为科学的评估公共事业管理部门的内部管理提供了可能。随着时代的发展，公众要求政府对公共事业产品的生产和提供的总体框架构成负责，并承担起这样一些责任：一是关于公共事业产品生产和提供的组合方式的公共政策制订是否合理；二是公共支出必须获得公众同意并按正当的程序支出；三是资源的配置是有效率的；四是资源必须使用在预定的结果方面。显然，绩效管理在公共事业管理部门中的应用，也同时为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，并在相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩效的有效的工具，第二节公公共事业业绩效管管理（下下）要发挥绩效效管理作作为公共共事业管管理部门门一个重重要的管管理工具具和评估估工具的的作用，关关键是要要确立起起一个科科学的绩绩效评估估的指标标体系，有有能促进进的相关关管理工工具，同同时，还还必须具具有相应应的条件件。一、公共事事业绩效效评估指指标绩效效评估是是整个绩绩效管理理的核心心，而绩绩效管理理能否成成功相当当程度上上又取决决于绩效效衡量指指标体系系。在基基本结构构上，公公共事业业管理绩绩效指标标与整个个公共部部门的绩绩效指标标是一致致的，但但又有公公共事业业管理的的具体要要求。11、公共共部门绩绩效的基基本指标标目前，从从公共管管理既必必须重视视经济效效率，更更必须注注重社会会效率的的基本要要求出发发，公共共部门的的绩效指指标一般般有四个个基本方方面，即即4E：：经济（）、效率（）、效能（）、公正（。）（1）经济。这一指标一般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是一个公共组织在既定的时间内，在获取一定的收益或得到一定的产出的情况下，花费了多少钱？这一指标并不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。经济指标通常可以用货币的形式来表示。（2）效率。这一指标所要评价的是一个公共组织在既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务与产品的数目、每项服务的单位成本等。公共部门的效率包含两个方面的内容：一是生产效率，二是配置效率。（3）效果。效果是衡量公共管理结果的另一个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。效果指标能衡量出公共服务实现既定目标的程度，因此，效果指标在公共管理中亦具有十分重要的地位。效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出与结果之间的关系进行评价的。效果可以分为两类：一是现状的改变程度，如国民受教育的状况、环境质量变化程度、交通状况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。（4）公平。这一指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待并享受到所需要的更多的服务。2、公共事业绩效指标制定分析在当代，公共事业管理是整个公共管理中与公众联系最为直接的部分，其由特定的公共事业产品生产和提供方式构成的管理体制，决定了它与私营部门相比具有公共性，而与提供纯公共产品的部门如国防等相比，又具有明显的经济性，相当程度上，是纯公共管理与纯企业管理间的过渡带。因此，在其绩效指标的制定中，必须重点考虑到以下因素的影响或制约：第一、社会因素。第二、经营性因素。第三、竞争因素。第四、公共事业产品公共性纯度因素。二、在公共共事业绩绩效管理理中的应应用和作作用要建建立良好好的公共共部门绩绩效指标标，实际际上不仅仅需要明明确组织织目标，需需要进行行单位内内部或组组织内部部的比较较，更需需要进行行组织与与外部的的比较，从从而保证证所制订订的绩效效指标体体系能通通过评估估能真正正促进组组织绩效效的提高高，即不不仅仅是是组织内内部纵向向的提高高，在组组织所在在的地区区或行为为中也获获得提高高。标杆杆管理就就是具有有这一功功效的重重要的管管理工具具。1、基基准比较较的基本本含义及及在公共共事业管管理中的的价值所所谓标杆杆管理或或基准比比较的基基本含义义，是指指实施基基准比较较方法的的单位或或组织，主主动寻找找参照对对象，以以之为基基准或标标杆进行行比较。这这一方法法在19980年年初期经经美国施施乐公司司成功地地发展和和应用后后，于220世纪纪90年年代后在在政府管管理改革革中被引引入公共共部门的的管理中中，成为为推动政政府绩效效改进的的一个重重要的管管理工具具。从绩绩效管理理的角度度看，由由于标杆杆的设定定向组织织提供了了绩效改改进的信信息，因因而组织织绩效标标杆的设设计在绩绩效管理理中有十十分明显显的作用用：对一一个组织织来说，虽虽然可以以在组织织内部从从完成既既定目标标来衡量量绩效，但但从根本本上说，绩绩效的高高低与卓卓越与否否，实际际上是与与其他组组织比较较而言的的，因此此，为了了真正提提高组织织绩效，在在组织的的绩效管管理中，可可以寻找找某些表表现优于于自己的的组织，或或在某些些方面优优于自己己的组织织作为比比较绩效效比较的的对象，即即绩效比比较的基基准，分分析它们们优于自自己的原原因，它它们哪些些方法、程程序是需需要学习习并引进进的。可可见，标标杆管理理实际上上是促进进组织学学习与改改革，提提高绩效效的重要要途径。2、标杆管理的程序目前，对标杆管理的程序包括哪些步骤，人们有不同的设计，对于哪种标杆管理程序具有最好的管理效果，人们也有不完全一致的看法。下述程序模式被认为是比较适合于公共管理者的设计：（1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；（2）找出衡量成本、品质及效率的指标；（3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；（4）衡量这些表现最好的单位的表现；（5）衡量或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距；（6）决定缩小绩效差距的行动方案；（7）执行方案并追踪考核。三、公共事事业绩效效管理成成功的必必须条件件绩效管管理在公公共部门门管理中中占有十十分重要要的地位位，但实实施却较较之企业业部门有有难度。公公共事业业管理部部门尤其其是其中中的政府府部门要要获得绩绩效管理理的成功功，必须须努力创创造出下下列实施施绩效管管理的必必备条件件：第一一、组织织领导必必须有对对绩效管管理的价价值有足足够的认认识和重重视，必必须对组组织实施施绩效管管理积极极支持。第二、必须具有制订绩效指标的专业性人才。第三、要将绩效管理制度化。主要应具有这样一些基本要求：一是必须确定明确的绩效目标、绩效规划和绩效衡量指标。二是要有绩效规划落实的责任机制。三是形成，同时不断地发现问题，提供改进绩效的机会。第三节公公共事业业管理的的外部评评价公共事业管管理的过过程和结结果涉及及社会公公共利益益，因此此，公共共事业管管理部门门通过绩绩效评估估和管理理，努力力提高绩绩效满足足公众需需求是必必须的，也也是重要要的，但但其管理理结果是是否满足足了公众众的需求求和社会会发展的的需要，还还必须结结合外部部评价来来分析。外外部评价价主要有有公众满满意评价价和社会会效果评评价。一、1、公公共事业业管理社社会评价价指标（11）、公公共事业业管理社社会评价价的基本本指标对对公共事事业管理理的社会会评价，其其基本的的指标是是效率、效效果和公公共职责责的履行行。社会会评价中中关注的的效率，是是公共事事业管理理的投入入产出与与整个社社会投入入产出的的关系。社会评价中的效果，主要是看公共事业管理机构管理结果与目标的吻合程度，这在一定意义上是对公共事业绩效管理相关指标的认可问题，是对绩效衡量的再评价。社会评价中的公共职责的履行。（2）、公共事业管理社会评价中的社会指标为了保证公共事业管理社会评价的科学性和公正性，通常可以通过社会指标及相应的方法来进行。是以统计数字来表示的，社会指标既有主观的，也有客观的，它们可以反映公众对公共事业管理满意程度的主观情况，也反映着社会变化的特定内容，从而提供了公共事业管理所需要的相关信息。这些信息可以大致分为两类，一类是公共管理形成原因分析，另一类是公共事业管理实施的结果分析。2、公共事业管理社会评价的方法公共事业管理社会评价的基本方法，是将管理之前和管理之后的情况进行对比分析，来判断和评价公共事业管理的结果对社会发展的影响，即通常所说的前后比较法。在公共事业管理的社会评价中，这一方法的运用通常有以下三种形式①：（1）、简单“前——后”对比分析法这是最基本的前后比较法，如图10——1所示：AA2前后实施管理前实施管理后A1时间图10－11简单“前－后后”对比分分析（22）、“投射——实施后”对比分析法这种方法是将实施管理前的基本情况作为基点，假设没有实施管理，将原有的情况按照既有的发展趋势所可能有的发展，投射到公共事业管理实施后的评估点上，并将所得到的投影与管理后的实际情况进行对比，从而对公共事业管理的效果作出评价。这一方法的基本原理如图10——2所示。AA2投射实施后实施管理前实施管理后A1时间趋向线O1O2图10－22“投射－－实施”对比分分析（3）、“有有——无无”对比比分析法法这种方方法是在在实施公公共事业业管理前前、后的的时间点点上，分分别有和和没有实实施管理理两种情情况进行行比较，然然后再比比较两次次对比的的结果，从从而确定定公共事事业管理理的效果果。如图图10———3所所示。AA2实施管理前实施管理后B2时间B1A1图10－33“有－无无”对比比分析二、公共事事业管理理的公众众满意评评价公共共事业管管理是以以公共事事业产品品的生产产和提供供为社会会服务的的，因而而就其与与公众关关系的本本质而言言，不是是管制而而是服务务，社会会和公众众的意愿愿与要求求是公共共事业管管理的出出发点和和归宿。因因此，评评价公共共事业管管理机构构绩效的的优劣高高下，不不仅仅是是看其经经济指标标和效率率指标的的高低，也也不仅仅仅看公共共事业管管理机构构对达成成社会公公正的自自我评估估，还必必须考察察评价其其所做的的工作在在多大程程度上满满足了社社会公众众的需要要，其绩绩效评估估是否得得到公众众的认可可，公众众对其提提供的公公共服务务是否满满意。11、公共共事业管管理公众众满意评评价的产产生及实实质以公公众是否否满意来来对公共共事业管管理结果果作出评评价，这这是200世纪770年代代世界范范围内开开始的政政府管理理