福建多规合一工作解析

1、“多规合一”工作解析一、缘起与探索三、认识与应用二、经验与借鉴Content四、技术导则解读“多规合一”第一部分缘起与探索“多规合一”工作缘起 “多规合一”实践探索12“多规合一”工作缘起1省域城镇体系规划城市总体规划市级层面全国城镇体系规划承接上位规划报国务院审批省级层面国家层面土地利用总体规划省级土地利用规划全国土地利用规划主体功能区划省级主体功能区划全国主体功能区划全国民用机场布局规划机场总体规划港口总体规划省级沿海港口布局规划全国沿海港口布局规划海域功能区划省级海域功能区划全国海洋功能区划轨道交通建设规划环境保护总体规划风景名胜区规划报国家部委审批绿地专项规划农业产业布局规划小学、中学

2、、幼儿园等专项规划承接上位规划；报国家部委审批市政府审批 我国实行空间规划的垂直管理体制，各种空间规划都是依据各自行政部门的法律编制，近年来各规划领域从广度和深度上不断拓展，相互渗透、彼此交叉、出现规划职能不清、内容打架。41.1 “纵向到底、横向并联”的空间规划管理体制国务院住建部国土部省住建厅规划委国土局省国土厅国家发改委国家层面省级层面市级层面省发改委市发改委港口管理局交通部省政府民航总局机场指挥部轨道办海洋与渔业局省海洋渔业厅环保局市教育局市农业局市政园林局城市总体规划土地利用总体规划国民经济和社会发展规划港口总体规划机场总体规划轨道交通建设规划海域功能区划 环境总体规划绿地专项规划农

3、业产业布局规划小学、中学、幼儿园等专项规划我国空间规划体系框图垂直管理省环保厅省农业厅省教育厅 发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划综合规划空间规划国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制

4、，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。 61“多规合一”工作缘起1.2涉及空间的三类规划的本源差异国民经济和社会发展规划经宪法授权 编制。国民经济和社会发展规划以五年为一个编制周期，它是我国唯一一个无间断编制的规划。国民经济和社会发展规划是我国经济社会发展的纲领性文件，不同时期规划的主导内容深刻反映了当时的政治发展方向。1953195819631966197119761978198119861991199620002001200620112015中国城市化发展阶段时间历年五年计划城市化发展起步阶段超常工业化下的超高速城市化调整期内第一次逆城市化停滞期内

5、第二次逆城市化持续快速稳定发展阶段新型城镇化发展阶段工业增速，超英赶美大跃进，大倒退三线建设，备战备荒严重失控，调整战略新跃进，大转折走向改革开放改革闯关，治理整顿小平南巡，改革潮涌宏观调控，经济软着陆指令计划退场，市场配置资源经济增长，领先全球转变方式，科学发展一五计划（1953-1957）二五计划（1958-1962）三五计划（1966-1970）四五计划（1971-1975）五五计划（1976-1980）六五计划（1981-1985）七五计划（1986-1990）八五计划（1991-1995）九五计划（1996-2000）十五计划（2001-2005）十一五计划（2006-2010）十二

6、五计划（2011-2015）国民经济和社会发展规划城市主体功能空间布局规划城镇体系规划城乡规划体系城市规划镇规划乡规划村庄规划城市总体规划城市详细规划镇总体规划镇详细规划控制性详细规划修建性详细规划控制性详细规划修建性详细规划城乡规划城市总体规划空间布局规划控规镇总规村庄规化土 地国有土地集体土地机 构法律法规规 划国家级：国土资源部省 级：国土资源厅地市级：市级国土资源局县 级：县级国土资源局乡 级：乡镇国土资源所全国土地利用总体规划纲要省 级土地利用总体规划地级土地利用总体规划县级土地利用总体规划乡级土地利用总体规划土地管理法基本农田保护条例地方土地管理办法、条例土地利用总体规划实施管理

7、办法 我国土地实施社会主义公有，分为城市土地国家所有和农村土地的集体所有。根据土地管理法规定，为合理利用和管理土地，与国家、省、市、县、镇（乡）的行政组织架构结合，土地利用总体规划分为五级。土地利用总体规划规划审批差异实施管理差异技术标准差异规划期限差异法理基础差异“十二五”期间经济社会发展主要目标分类序号指 标 名 称单位2015年目标年均增长率指标属性经济发展1地区生产总值亿元4200，比2010年翻一番以上预期性2人均地区生产总值元保持我国东部地区先进城市行列预期性3财政总收入亿元1000以上15%预期性4地方级财政收入亿元550以上15%预期性5五年累计全社会固定资产投资额亿元8800

8、以上20%预期性6社会消费品零售总额亿元140016%预期性7外贸进出口总额亿美元110014%预期性8五年累计实际利用外资亿美元100-预期性9城市化率%85-预期性民生发展10城镇登记失业率%4以内预期性11城乡居民收入元保持我国东部地区先进城市行列预期性12千人病床数张5-预期性13学前三年入园率%95-预期性14基本养老保险参保人数万人176-预期性科教发展15每万人大专以上学历人数人2000-预期性16科技进步贡献率%65-预期性17全社会科研投入占地区生产总值比重%4-预期性18高新技术和新兴产业产值占规模以上工业总产值比重%60-预期性可持续发展19万元生产总值能耗吨标准煤完成国

9、家、省下达任务约束性20万元生产总值二氧化碳排放量下降%完成国家、省下达任务约束性21主要污染物排放量下降%完成国家、省下达任务约束性国民经济与社会发展规划VS城乡规划VS土地利用总体规划多部门规划，规划主体、规划期限、技术标准不一致；土地资源得不到有效利用，生态用地保护边界缺乏协调统一；城市管理中随意性加大，不利于依法治市、依法行政。厦门市城乡规划与土地利用总体规划有12万块差异图斑，导致约55平方公里的土地指标不能有效使用。在生态控制区内，有40平方公里的建设用地，需逐步清退。空间规划冲突1.3面临的问题1“多规合一”工作缘起审批效率低下各部门的审批依据、审批管理系统、技术标准等方面不一致

10、；不同部门审批互为前置，程序繁琐；政府财政投资的道路工程完成审批手续需275个工作日。仅用地规划许可一项，就涉及7个部门9个审批环节，采用串联审批，审批约需53个工作日，实际完成一般要半年。5治理能力不强“缺位”一些政府部门“有利可图抢着做，无利可图踢皮球”，部门利益至上，部门合作不足，推诿扯皮；“严进、松管、轻罚”，重审批、轻管理现象突出；“越位”政府“看得见的手”变成“闲不住的手”，阻滞了市场和社会的创造力，成为经济社会转型发展的体制机制障碍；6 为解决空间规划冲突，理顺规划关系，国内各城市也进行了积极的探索，目前主要是“两规”、“三规”甚至“多规”的协调。“两规合一”的代表城市有武汉、上

11、海、深圳等，城乡规划和土地利用总体规划“合一编制、分开报批”，国土、规划两部门合并；“三规合一”的代表城市有广州、云浮、河源等，城乡规划、土地利用总体规划和国民经济发展规划（或主体功能区划）的协调融合；“多规合一”的代表城市有深圳坪山、厦门、常熟等，推进了更多部门规划协调融合。2.1不同体系架构的地方实践多规合一的实践探索218深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局）秘书处（信访办）人事处（党办）综合效能处（重大项目办公室）计划财务处政策法规处总体规划处（市城市规划委员会秘书处）地区规划处土地利用处地政地籍处市政交通处城市设计处(市雕塑办公室)建筑设计处地质环境处房地产业处科信测绘处地名处海洋管

12、理处规划相关处室国土相关处室海洋相关处室深圳“两规合一”上海同步编制两规、规划、国土机构合一五个一成果：一张全覆盖图、一份法定图则、一套机制、一个平台、一个机构区县“三线”管控方案分析“二调”土地利用现状区县相关规划汇总分析区县“十二五”规划区县土规成果区县城乡总体规划梳理镇乡土规成果城乡城镇总体规划梳理区县“三线”管控方案分析土地利用规划重在区（镇）域及集中建设用地区外的土地利用城乡总体规划重在集中建设区内的土地使用和规划控制优化建设用地布局优化土地利用结构优化基本农田划定优化基本生态网络区域性质和规模空间布局规划土地使用规划社会服务设施规划交通和市政设施规划城镇总体规划编制要求建设用地落地

13、基本农田落地生态控制线落地分区管制规则细化城镇性质和规模空间布局规划土地使用规划交通和市政设施规划编制单元规划区县层面“两规合一”镇乡层面“两规合一”“两规合一”专项规划城市设计地下空间旧城改造及更新其他专项规划交通及市政历史文化名城保护专项规划土地开发规划基本农田保护增减挂钩其他专项规划土地复垦土地整理城市总体规划分区规划控制性详细规划市级土地利用总体规划区县级土地利用总体规划乡镇级土地利用总体规划近期建设规划中长期土地储备规划功能区实施规划新增建设用地年度计划土地储备供应年度计划城乡规划年度实施计划主干规划实施型规划武汉规划、国土机构合一两段五层次，主干加专项“两规合一”21云浮“一套规划

14、、统一编制、统一平台、分头实施”的工作思路以资源环境城乡区域统筹发展规划为基础，以国民经济与社会发展纲要为指导，以城市总体规划为依据，以土地利用总体规划约束性指标为限制，从空间层次、规划内容、行政管理等方面理顺三规“三规合一”广州通过“三上三下”制定协调措施，明确市区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障“三规合一”质量成果，形成一个技术标准、“一张图”、一个控制线管理规定、一个信息平台、一个运行实施方案“五个一”成果。“三规合一”23厦门形成“一张图”、“一个平台”、“一张表”、“一套机制”四个一的工作成果以问题为导向，以“一张图”破解空间规划矛盾，以“一个平台”破解空间规划信息紊乱 ，以“

15、一张表”破解审批效率低下，以“一套机制”破解规划的随意性“多规合一”生态保护与建设空间生态空间细化建设空间细化常熟先行编制“美丽常熟战略规划”作为“多规”战略引领，结合“三优三保”工作开展经规、城规、土规等的“多规合一”计划分阶段推进多规合一工作：以城乡规划布局一张图、生态廊道划定为前期工作，现行展开一张图编制，继而搭建多规合一平台、深化审批制度改革、转变政府职能“多规合一”常熟城乡规划拼合一张图镇区三优三保规划图缺乏统领的战略引导多规合一”的工作难点并不在于技术方法的统一而在于政府职能部门的协调，如果缺乏顶层战略的引导，规划整合的工作难度非常大，而且“合一”的结果是否符合城市发展战略要求难以

16、保证。缺乏全面的空间统筹要实现“多规”的合一协同，不仅是土地资源的空间协调，关键是各类的设施和政策要素在空间上的统筹落实。缺乏长期的机制保障“一张蓝图”干到底，不能依赖于一次“多规合一”的“一张图”成果。目前有的省市将“多规合一”视作一项规划，旨在形成“一张图”，而缺乏管理协同平台的建设和审批流程的配套改革，以及与此相关的一系列制度创新。2.2现阶段“多规合一”的地方工作存在的主要问题多规合一改革思路近期行动，开展“多规合一”，协调空间规划差异,解决多规矛盾远期目标，借鉴国外空间规划体系经验，重构地方层面的空间规划体系。 在国内的多规合一探索中，尚未出现一个综合规划全面取代“经、规、土”等规划

17、的试点;在机构改革方面，有的尝试城乡规划和国土资源部门（甚至海洋部门）合并的，也有尝试“大部制”成立规划编制委员会的；但基于现行管理体制和法律，空间体系的“顶层设计”仍缺乏法律依据，“多规合一” 整合后的“一张图”可批性较差。2.3地方实践的反思与总结第二部分经验与借鉴日本德国英国美国新加坡和香港启示与经验123456 国外发达国家空间规划体系，都是建立在清晰的国家地方事权基础上。根据对国外发达国家空间规划体系的梳理，可供借鉴学习的典型案例包括日本并行网络型的空间规划体系、德国单一垂直型的空间规划体系，以及城市型国家（地区）新加坡和香港的空间规划体系。国家层面政策、法规、战略制定法规、政策编制

18、战略规划（德国、英国）制定国土综合开发规划（日本）区域层面区域规划区域规划、战略（德国）区域协调（英国）国土规划和国土利用规划（土地利用规模、资源利用基本分析（日本）城市层面地方规划城镇建设指导规划（德国）土地利用基本规划（日本）地方规划（英国）城市地区区划（控规）国外发达国家空间规划体系层次体系示意图28国外发达国家和城市的经验国土综合开发规划全国地区都道府县广域地区规划全国国土综合开发规划国土利用规划市町村国土利用规划全国国土利用规划相配套的平行规划市町村都道府县国土利用规划土地利用基本规划城市地区农业地区森林地区自然公园地区自然保护地区依据大都市圈国土利用规划城市规划图1.2 日本并行网

19、络型空间规划体系日本实行的是并行网络型空间规划体系。在国家层面上国土综合开发规划、国土利用规划并行，在市域层面编制土地利用基本规划作为全市的顶层设计，土地利用基本规划划分了城市地区、农业地区、森林地区、自然公园区、自然保护区等各类分区，各部门按各自分区开展相应规划编制，各类规划界线清楚、行政机构分工明确，部门事权清晰。30日本空间规划体系1明确国土资源开发、利用、保护的总体要求和工业化、城镇化、生态环境保护的重大举措主要内容：自然资源的利用；灾害防治；城市农村规模及其布局的调整；产业合理布局；公共设施的布局；文物、旅游资源的保护；卫生设施的布局等。日本国土综合开发规划31制定国土资源利用的基本

20、方针、用地数量、布局方向和实施举措的纲要性规划日本国土利用规划32地方土地利用开发计划、综合土地调整、土地利用分类等国土利用计划法土地利用基本规划城市地域城市规划区域都市计划法农业地域农业振兴地域农业振兴地域整备法森林地域国有林森林法民有林地区森林规划指定自然公园地域国立公园自然公园法都道府县立自然公园自然公园法自然保护地域原生自然环境保护地域自然环境保护法自然环境保护地域自然环境保护法都道府县自然环境保护地域自然环境保护法日本土地利用基本规划33日本城市规划 A 地域划分城市土地使用规划分区制度C 区划地区 D特别用途地区 C高层住宅区 A风貌地区C临港地区 D停车场整治地区D防火地区 D生

21、产性绿地A物流商务地区街区规划 D 地区规划C住宅高度开发地区规划C再开发地区规划D闲置土地利用促进区促进地区D城市再开发促进区D土地区划整理促进区D住宅地区建设促进区D受灾城市复兴促进地区城市公共设施 C道路 D停车场 A城市高速铁路 C机场 C公园绿地和广场 城市开发计划 C土地区划整治项目 A新住宅区开发项目 C城市再开发项目 A工业区建设项目 C城市开发项目预定区域 A物流商务区预定地区 图1.5 东京都城市规划框架图34在城市地域编制的城市规划以控制性规划与项目规划并重，运作过程包括三个方面，分别是土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。1、城市土地使用规划属于控制性规划，管控

22、城市开发建设，促进城市整体有序发展，分为地域划分、分区制度和街区规划三个层面，各个层面都包括了发展政策和土地使用管制规定两个部分；2、城市公共设施规划和城市开发计划属于项目性规划，通过项目规划与投资引导完善城市配套改善城市环境。此外，包括了法定内容和配套法律两大部分内容的城市规划的相关法律体系是日本城市规划编制与实施得以顺利进行的重要组成。城市规划区的城市规划体系土地使用规划1、地域划分（10年）（城市总规）2、区划（控规） 3、街区规划（详规图则）1、国家空间规划体系层面的借鉴国家层面以国土规划为主体，融合了经济规划、公共投资规划、土地规模布局和政策措施等方面的宏观规划，发挥国土交通省的主导

23、作用，从战略、投资、土地管控的方面来实现中央对地方的干预。地方城市层面是以城市规划为主体，在国土规划划定的城市区域制定城市规划，实现城市规划与国土规划的对接。完备的法律体系对空间规划体系的支撑。日本的国土规划、城市规划都有详尽的法规，明确规划内容和部门职责，使其各司其职，遵照法规管理城市。日本空间规划体系借鉴内容372、城市规划层面的借鉴城市战略：提出改进、发展和保护的战略政策，考虑未来10年的发展需求，明确发展目标实施策略等政策。地域划分：在城市规划区划分城市化促进地域、城市化控制地域，（类似我国城市生态控制线和城市开发边界的划分）。城市化促进地域内投资基础设施、农地优先转化成城市用地；城市

24、化控制地域以保育农业为主。公共设施与基础设施的结合 通过公共设施与基础设施的布局规划与项目投资，引导城市开发、改善城市环境。日本空间规划体系借鉴内容38单一垂直型39 规划体系按三个层面的综合规划垂直贯彻，综合规划与专项规划相结合，目标相一致。责任与目标明确，上下协调。 地方层面的规划主要为建设指导性规划，分为土地利用规划和建设规划图则，均由地方规划局统筹规划管理。德国空间规划体系2联邦空间秩序规划以德国全域的国土发展为对象，由联邦政府和各州政府共同编制。主要有以下内容：1、制定联邦全国国土空间协调发展原则和方向性、纲领性、总结性的愿景。2、协调联邦全国的部门规划。3、协调各州的空间规划。德国

25、联邦州综合规划40相对州域规划，区域规划更加具体深入，进一步明确了空间界线，但也不是十分精确，目的是给市、镇等留有一定的决策余地，解决其空间发展问题。主要有以下内容：1、制定区域国土空间协调发展的具体目标。2、规定各城镇的发展方向和任务。3、审查城镇规划。德国地区综合规划41是对单个城市、乡镇的空间发展和土地利用进行控制的规划，与我国城市总体规划所起的作用类似。包括土地使用规划、建设规划图则两部分。主要有以下内容：1、土地使用规划根据城市发展的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划。2、建设规划采用一系列法定指标去规范特定地区的城市有序发展，是一种法

26、令。明确各地块的用地性质、容积率、总建筑面积、配套建设等规划控制指标。德国市镇综合规划421、国家空间规划体系层面的借鉴一本综合规划：从国家到地方层面都是一个综合规划，并以此统筹协调各部门专项规划。国家对地方的干预较少：国家、省的综合规划以战略为主，确定发展目标和政策框架，地方层面落实战略目标、确定空间布局。确立对应的空间规划的法规体系。2、地方城市规划借鉴 市镇的综合规划确定发展目标和土地利用类型、规模以及市政公共设施的布局。德国空间规划体系借鉴内容43单一垂直型社区与地方政府部主要负责规划政策决策、规划申诉判定、一些重要规划申请的审批等等， 在这其中最重要的还是新体系下区域空间战略的审批区

27、域政府办公室区域规划机构监督区域发展署地方规划当局非都市郡的郡议会(Country Council ) 是郡的规划当局: 非都市郡、都市郡的区议会(District Council ) 、大伦敦地区的自治市议会(London Borough Council)是区或自治市的规划当局地方规划当局(LPA ) 全面负责地方规划的编制和审批，以及开发申请的审批等城乡规划事务， 是英格兰地区管理规划事务的行政体系下最主要的构成部分英国空间规划体系3联邦政府住房与城市发展部 负责实施城市规划法、住房法，不负责制定规划州规划委员会 非政府部门城市政府规划机构协调各城市间的用地矛盾，提供区域发展计划拥有用地管

28、理的直接管辖权区域协调规划综合规划区划、细分区划专家建议、非法定规划法定规划宏观层面规划美国国土面积中联邦政府、州及地方政府所有的土地占42，为国家公园、主然保护区、水资源保护区、历史古迹、特殊景观区等。私人所有的土地占58，通过地方政府的区划法管理。自由型美国空间规划体系4美国国土面积中联邦政府、州及地方政府所有的土地占42，为国家公园、主然保护区、水资源保护区、历史古迹、特殊景观区等。私人所有的土地占58，通过地方政府的区划法管理。精明增长使城市发展边界清晰，用空间管制综合经济、社会、土地规划与政治体制相对应，美国国土规划的职能主要在地方政府，在规划中起主导作用的不是政府而是社会组织，所以

29、，美国整个规划体系是一个以地方为主、高度分散、缺乏高层次统筹协调的规划体系。严格来说，美国至今还没有进行国家级的系统的全国性国土规划，只有问题导向型的区域规划，国土规划相关内容也分散在相关规划中。整个规划体系由联邦的公共土地用途规划和区域开发规划以及有关的政策、独立的州综合规划（只有部分州）、州域内的区域规划、地方政府综合规划、公共基础设施建设计划、土地利用规划等组成规划主要为概念规划和总体规划。概念规划是一种终极规划, 侧重于解决宏观层次的问题, 制定长远的发展目标和原则, 协调和指导公共建设的长期计划。对建设的指导主要体现在确定全局性的功能分区、各级中心设置、道路交通安排、环境绿化以及干线

30、基础设施布局等方面, 这些都为实施性规划的制定提供了依据。每10年回顾一次；总体规划为法定文件，确定每一地块的用地性质、容积率等规划设计指标，均法定化，用于开发控制，每5年检讨一次。停车场发展管制 管制 协调发展土地售买项目发展促进概念规划发展指导总体规划旧屋保留规划城市设计47新加坡、香港空间规划体系5新加坡48城市中心体系示意图城市用地功能分区图2001年概念规划以问题为导向突出了居住、休闲娱乐、商业服务、基础设施和地区特色的发展概念，提出将新加坡发展为21世纪繁荣的世界级都市的目标。规划要点：1、良好的住房：继续提供低、中、高层多样化住宅，新建80万住房单位满足新增人口需求，提供更加方便

31、的学校、地铁站、公园等配套设施，都将在步行距离之内。2、更多的休闲去处：绿地空间增加至4500公顷，并提高绿地空间可达性，建设更多的体育、娱乐。文化设施，保留乡村地区。3、更加灵活的商业：建设全球商业服务中心，发展高附加值、高科技产业以及更灵活的商业服务产业。4、更发达的轨道网：适应全球商业、金融中心的需要，继续完善轨道交通网络，铁路里程增加至500公里。5、更强调城市特色。保留遗产建筑，新建更加紧凑和个性化的城镇以及独特的城镇中心。6、增强居民对城市的认同感。更多的城市记忆和便民服务。48全港发展策略港口及机场发展策略次区域性发展战略地区图则法定图则政府内部图则分区计划大纲图发展审批地区图次

32、区域发展策略根据全港发展策略的大纲来拟定, 相当于上海的分区规划。全港共分为5 个次区域, 即都会区、新界东北、新界西北、新界东南、新界西南。每份次区域发展策略都附有一系列的图则及发展纲领, 以便指导更详细的地区规划和工程计划的制定和实施制定全港性的发展策略，拟定整体的中期及长期的土地用途、交通基础设施及环境基础设施的规划大纲，作为全港大型建设的准则，并作为次区域和地区规划的依据。确定每个规划区内的土地利用及主要道路系统为非市区的地区而制定, 图内亦显示各土地用途分区（中期图则）发展大纲图详细蓝图两图一旦获得批准, 便会对政府起约束力, 成为筹划及管制发展、卖地、预备及批拨政府用地等事宜的指引

33、。49香港策略性发展概念计划2007年香港2030: 规划远景与策略是指导香港发展的纲领性文件规划制定远景发展概念计划，明确提供优质生活环境、提高经济竞争力、加深与内地的联系三大方向。推荐的发展方案（中期-2020）1、香港、新加坡作为城市国家，以战略规划统领全市空间发展，向上没有国家（省）层面的上位规划要求，向下通过分区的控制性规划落实城市战略，指导城市开发建设。各部门的专项规划与用地需求通过规划委员会来协调。2、香港、新加坡的战略规划是问题导向型的，注重解决城市长远发展的主要战略问题，如香港2030突出了提供优质生活环境、提高经济竞争力、加深与内地的联系三大方向,新加坡概念规划突出了良好的

34、住房、更多的休闲去处、强调居民对城市的认同感等六大战略。而我国规划体系中尚未形成明确的战略规划，现有的总体规划内容庞杂，不能集中解决城市发展的战略性问题；而专项规划基于各部门从国家到地方的垂直管控，在城市层面相互矛盾冲突。3、香港、新加坡战略层面规划的内容体现了规划的弹性和应变能力，如香港2030中制定了一系列假设情况，建立了一套有效的应变机制；新加坡概念规划确定为应对人口增长而确定的增加住房、绿地供给等措施。4、香港、新加坡的规划管理机构职权清晰，由一个部门主导负责城市规划编制审批管理，由规划委员会协调各专业部门，以统一决策和高效执行。而我国城市多头管理，职权交叉。新加坡、香港规划体系的借鉴

35、内容51国外经验对于我国空间规划体系的启示 纵观发达国家的空间规划体系，无论是以德国为代表的单一体系还是以日本为代表的并行体系，都具备三个特点第一，国外发达国家都有着较为清晰空间层次，明确的编制内容。第二，国外发达国家的空间规划体系都有事权明了的管理体系。第三，国外空间规划体系都与完备的法规体系相对应。52启示与经验6经验借鉴国家空间规划体系层面1、日本：国家层面以综合经济发展与土地管控的国土规划为主体，由一个主导部门管理，地方城市层面是以城市规划为主体，由地方自治。以完备的法律体系支撑空间规划体系的构建。2、德国：从国家到地方层面均为一本综合规划，国家和区域的战略由地方在土地利用上落实。城市

36、空间规划体系层面1、日本：划分城市化促进地域与城市化控制地域，以公共设施与基础设施的规划与项目投资引导城市发展。2、新加坡、香港：以问题导向型的空间战略规划，明确发展战略、统筹城市布局，安排设施配套。53第三部分对多规合一的认识“多规合一”是什么“多规合一”怎么做“多规合一”怎么用 123中央战略要求建立统一的空间规划体系限定城市发展边界、划定城市生态红线一张蓝图干到底完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化城市转型需要解决空间规划冲突解决资源环境利用和保护提升审批效率推进依法管理与公众参与1.1从发展背景认识多规合一55多规合一是什么1”多规合一“不是一个规划；不仅仅

37、是一项规划协调工作是一项体制改革；治理体系的提升、治理能力的现代化利用信息化手段，建立统一的空间规划体系，实现城市统筹发展和管理的方法和平台多规并行VS一本规划、规出多门VS一口进出 改变既有的垂直规划体系，在城市层面通过“多规合一”实践，编制空间战略规划，以承接上位规划，落实战略规划，统筹专项规划，解决规划冲突，形成“一本规划、一口进出”模式。57市级层面省级层面国家层面现行多规冲突的规划体系示意图改革后规划体系示意图市级层面省级层面国家层面多规合一城规经规土规环规其他城规经规土规环规其他1.2从空间规划体系层面认识多规合一国家层面省域层面市域层面多规合一空间规划58全国主体功能区划全国土地

38、利用总体规划全国城镇体系规划全国环境保护总体规划省主体功能区划省土地利用总体规划省城镇体系规划省环境总体规划港口机场等重大交通设施、海域功能区划等其他相关规划省沿海港口布局规划省级海域功能区划市主体功能区划市土地利用规划市总体规划市环境保护总体规划市综合交通规划（机场港口轨道交通规划）海域功能区划文教体卫专项规划市政专项规划综合防灾规划地下空间规划历史风貌保护规划绿地系统规划”多规合一“ 不是单一的空间规划的整合， 而是“治理体系和治理能力现代化的实践和创新，空间规划体系与规划管理制度的深层次变革”多规合一“是指利用信息化手段，协同空间规划，建立以空间战略规划为纲领的统一的空间规划体系，搭建规

39、划信息共享和业务协同办理的统一的平台，推进行政审批制度改革，实现城市统筹发展的系列工作。1.3概念内涵上认识多规合一“多规合一”不是单一的空间规划的整合， 而是“治理体系和治理能力现代化的实践和创新，空间规划体系与规划管理制度的深层次变革”多规合一的重点：“多规合一”重在协调：解决各规划的空间冲突，建立统一的空间规划体系。“多规合一”重在应用：提升审批效率，推动体制创新，实现城市转型和城市治理能力现代化。从“多规合一”到空间规划体系创新的探索。多规合一的定位多规合一怎么做2说明：有条件地区应当实施原则上应当实施数据整理差异分析差异处理制定工作方案开展部门调研收集整理基础资料一级控制线二级控制线

40、联动修改动态维护实施措施平台建设城乡发展战略城乡规划一张图生态廊道信息化基础多规合一如何用3（1）法定规划联动修改的依据 “多规合一”编制协调了空间规划的矛盾差异、形成了统一的空间基准，是国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等规法定规划修改完善的依据。（2）信息平台和业务协同平台搭建的支撑 “多规合一”编制成果中的控制线体系将纳入信息平台作为重要的空间共享数据，基于“多规合一”工作开展的多部门协同作业的工作机制将为业务协同平台共建提供支撑。（3）建设项目审批流程改革的基础 基于“多规合一”一张图和一个平台，将可启动建设项目统一受理和审批的审批制度改革，从而转变审批流程、改变审批理

41、念，提升政府空间治理能力。第四部分技术导则解读12345福建省试点市县“多规合一”编制工作指南分为6章，是指导全省试点市县开展“多规合一”编制工作的重要技术性文件总则1 为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会以及中央城镇化工作会议精神，指导全省试点市县开展国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等的“多规合一”工作，推进城市治理体系和治理能力的现代化，促进新型城镇化健康发展，根据有关法律、行政法规，结合福建省实际情况，借鉴厦门市等城市经验，制定本导则。（一）编制目的（二）适用范围67适用于福建省试点市县的“多规合一”编制工作。试点市县包括漳州市、泉州市、莆田市、龙岩市、平潭综合实

42、验区、福清市、东山县、石狮市、晋江市、南安市、福鼎市、邵武市等12个城市。邵武市福鼎市平潭综合实验区福清市莆田市泉州市石狮市南安市龙岩市漳州市东山县晋江市总则1战略引领，达成共识以全域层面的城乡空间发展战略为空间治理体系的顶层设计，使各级政府、各部门统一愿景、统一思想、达成共识，将战略目标、战略布局及战略举措落实到“多规合一”编制工作中。坚守底线，集约发展强化底线思维，划定生态保护空间，严控生态本底，保障生态安全和粮食安全，构建生态安全格局。优化城乡空间布局，确定城乡建设空间，坚持节约集约用地，盘活存量土地资源，防止无序扩大用地规模、盲目圈地和乱占耕地等现象。顶层设计，部门协同采用政府决策、部

43、门协作、技术协调、平台支持的工作方法，由省统筹技术指导，各级政府组织实施，建立健全由规划、发展改革和国土为主的多部门协同配合的工作机制，强化上下联动，保持高效对接。依法依规，联动调整遵循城乡规划法、土地管理法等法律、行政法规和相关技术标准等开展“多规合一”编制工作。城乡规划、土地利用总体规划等法定规划应当根据“多规合一”一张图成果、按相应法定程序修改；应当动态维护“多规合一”一张图成果，加强与法定规划的联动调整，实现“多规”动态合一。（三）编制原则68多规合一是什么1省住房和城乡建设主管部门负责对“多规合一”工作进行技术指导、技术审查，并将试点市县“多规合一”成果上报“多规合一”联席会议进行备

44、案。试点市县作为“多规合一”编制工作的主体，负责“多规合一”工作的组织开展。“多规合一”成果经本级人民政府批准同意后，作为法定规划编制、修改、实施的依据。（四）责任主体总则1 “多规”是指涉及城市空间管控的法定规划，包括发改部门的国民经济和社会发展规划、规划部门的城乡规划、国土部门的土地利用总体规划、环保部门的环境总体规划等。 “多规合一”是指利用信息化手段，协同空间规划，建立以空间战略规划为纲领的统一的空间规划体系，搭建规划信息共享和业务协同办理的统一的平台，推进行政审批制度改革，实现城市统筹发展的系列工作。 “多规合一”一张图 是指以国民经济和社会发展规划为依据，加强城乡规划与土地利用总体

45、规划的衔接，加强城乡发展空间布局的衔接与协调，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数的一致，并在统一的空间信息平台上划定控制线体系，以实现优化城乡空间布局、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用、提高政府行政效能的目标。多规合一”一张图并不取代法定规划，编制工作完成后，“多规”及相关专项规划按照法定程序和内容各自进行调整完善。（五）概念界定70总则1说明：有条件地区应当实施原则上应当实施数据整理差异分析差异处理制定工作方案开展部门调研收集整理基础资料一级控制线二级控制线联动修改动态维护实施措施平台建设城乡发展战略城乡规划一张图生态廊道信息化基础生态廊道2020年建设用地

46、增长边界远景城市增长边界控制线（六）技术路线总则1“多规合一”工作基础2 （一）高度共识的城乡空间发展战略试点市县开展“多规合一”工作，应当具备以下工作基础，保障工作顺利开展。“多规合一”工作以空间利用为出发点对全域空间资源进行梳理统筹。要以国民经济社会发展规划为依据，以城乡规划确定的空间布局为基础，按照全省主体功能区划综合考虑城市环境容量，形成统一的城市发展战略。城市发展战略应包括以下内容：一是城市的发展目标、发展愿景及城市定位；二是空间布局，包括城市空间结构、生态格局、产业布局及交通系统等；三是实施举措，包括目标实施的路径、方法及措施。 有条件的市县可以编制城乡发展战略规划，报市县政府或人

47、大批准或同意。城市总体规划批准时间不长或正在编制的，可以先期整合形成“城市空间发展战略”，在广泛征求各部门意见后，报市县人民政府同意城乡规划一张图是对城乡空间布局规划进行梳理整合所形成的系统完整、层次清晰的城乡规划拼合一张图，是后续图斑比对的工作底图、地方城乡规划管理的工作基础图，并且为日后建立动态更新维护制度、完善规划行政审批管理提供依据。城乡规划一张图应当体现城乡规划的战略性、严肃性，落实地方政府的发展部署、发展诉求，按照统一的技术标准（用地分类、名称、代码等）拼合各类空间布局规划。拼合对象以经批准的控制性详细规划为基础，整合城市（镇）总体规划、村庄规划、专项规划等法定规划，综合编制时序、

48、指导时效等要素，初步梳理各类城乡规划关于用地布局的差异，重点解决建设用地与非建设用地之间的布局矛盾，经规划部门认可后，先行形成后续图斑比对的工作底图，下一步待条件成熟，对拼合图进行细化完善、形成城乡规划管理的工作基础图。各类规划必须具备矢量空间数据。相关规划数据有冲突的，以政府认可的最权威规划数据为准。（二）整合的城乡规划一张图“多规合一”工作基础2 基于城乡空间发展战略建构的宏观空间格局，整合市县现有的国土、林业、水利、海洋、绿地公园、生态环保、自然保护区等城乡生态安全规划，明确生态保护的底线规划要求，提出中观层面的、符合城市发展的理想空间格局和发展导向的城乡生态廊道布局要求。城乡生态廊道布

49、局研究应在征求各基层政府、各部门意见的基础上，由各级政府从战略全局层面给予确定，这个布局所构造的生态空间格局作为“多规合一”工作中用地空间协调的基准。“ 多规合一”工作是需要对多部门的海量数据进行处理，工作过程对信息化数据有较高的要求，因此，扎实完备的信息化基础不仅是“多规合一”一张图编制的重要依据，也是后续平台搭建和行政审批制度改革的重要支撑。 信息化基础包含以下几方面：一是软硬件基础；二是规划、国土、测绘等信息化数据支撑；三是各部门业务信息系统基础；四是具备“多规合一”编制技术和熟悉当地规划管理的信息化技术保障队伍。“多规合一”工作基础2（三）基于底线控制的城乡生态廊道布局（四）较好的信息

50、化基础开展前期工作75“多规合一”工作流程3制定工作方案开展部门调研搜集整理资料工作内容工作组织行政架构审批流程管理职能规划数据基础地理数据审批数据工作范围规划、发展改革、国土部门环保、水利、林业、海洋等部门（一）制定工作方案76 结合地方实际制定“多规合一”工作方案。工作方案应当明确工作范围、工作内容、组织架构、职责分工、经费保障、进度安排、管理机制等内容，以规范并保障“多规合一”编制工作的顺利实施。工作范围 工作范围的划分以行政区划边界为依据，以空间管控权责相对独立的县（含县级市）为基础单元。根据行政区划层级、规划数据基础、信息化基础等要素，基础条件较好的试点市县宜开展全域“多规合一”工作

51、，基础条件不足的试点市县宜开展中心城区及重点镇的“多规合一”工作。工作内容 试点市县宜充分结合地方经济发展水平、城市发展需求、规划技术条件等实际情况，分阶段开展城乡规划一张图、“多规合一”一张图编制工作，条件成熟的开展后续平台搭建、审批制度改革等工作。工作组织试点市县应成立“工作领导小组-专责小组-编制小组”的组织构架。“多规合一”工作流程3（二）开展部门调研 开展部门调研，摸清试点市县相关规划制定、实施和管理工作现状。重点针对规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门进行调研，通过部门座谈、现场踏勘等方式，深入了解掌握各部门管理职能及其涉及空间的规划、空间管制与项目管理等方面的审批流

52、程、实施状况等。“多规合一”工作流程3（三）收集基础资料 收集整理“多规合一”编制的基础资料。基础资料主要包括规划、发展改革、国土、环保、林业、水利、农业等部门的基础地理数据、规划数据、审批数据等。 规划数据应当按照以下标准选取：国民经济和社会发展规划数据应采用经批准的地级以上市、县（市、区）“十二五”规划和年度建设项目计划数据；已开展“十三五”规划研究和主体功能区规划的，可采用相关研究资料数据。城乡规划数据原则上应采用经批准或认可的城乡规划一张图数据。土地利用总体规划数据应采用经批准或认可的土地利用总体规划数据。存量用地数据应是经国土部门、基层政府认可的。专项规划数据应采用经批准或认可的涉及

53、空间要素的规划数据。审批数据应当采用审批通过或有法律依据的矢量数据，基础地理数据应采用最新的土地利用变更调查数据，并可实现地方独立坐标系与1980西安坐标系的转换。“多规合一”工作流程3名称主要内容要素特征文件格式资料提供部门规划数据土地利用总体规划规划期末的土地利用地类图斑PolygonPGDB国土部门城乡规划（拼合）一张图土地利用总体规划图（含控制性详细规划、总体规划、村庄布点规划等）PolygonCAD/ PGDB规划部门国民经济和社会发展规划建设项目范围(建设排序)PolygonCAD/ PGDB发改部门基础地理数据卫星影像图卫星影像图raster栅格数据国土部门行政界线各级行政区Po

54、lygonPGDB民政部门土地利用现状变更数据土地利用变更调查地类图斑PolygonPGDB国土部门政务电子地图各要素电子地图（中比例尺）（含线划和高程模数数据）LinePGDB国土部门审批管理资料国有土地使用证国有土地使用权证用地范围PolygonPGDB国土部门建设用地批准书建设用地批准书用地范围PolygonPGDB国土部门建设用地选址意见书建设用地选址意见书用地范围PolygonPGDB规划部门建设用地规划许可证建设用地规划许可证用地范围PolygonPGDB规划部门建设项目用地预审意见建设项目用地预审线PolygonPGDB国土部门集体土地所有证集体土地所有证PolygonPGDB国

55、土部门国有建设用地划拨决定书国有建设用地划拨决定书PolygonPGDB国土部门国有建设用地使用权出让国有建设用地使用权出让证PolygonPGDB国土部门其他参考资料环境保护规划环境保护规划成果PolygonCAD/ PGDB环保部门水利专项规划水利蓝线及相关成果说明PolygonCAD/ PGDB水利部门林业专项规划林业专项规划成果PolygonCAD/ PGDB林业部门海洋专项规划海洋专项规划成果PolygonCAD/ PGDB海洋部门其他部门专项规划其他部门专项规划成果PolygonCAD/ PGDB其他部门“多规合一”工作流程380（四）差异比对制定优化城乡空间布局的目标，形成协调统

56、一的建设用地空间布局形成统一的城市发展规划目标和建设用地规模，进行相应的规划调整数据整理差异分析差异处理数据采集数据入库目标指标比对空间布局差异分析建设项目梳理分析建设项目梳理与城规土规对照空间结构分析建设用地布局对照用地规模指标城市发展目标形成统一的城市发展规划目标和建设用地规模，进行相应的规划调整制定优化城乡空间布局的目标，形成协调统一的建设用地空间布局形成建设项目的优化排序城市生态廊道比对“多规合一”工作流程3 按照基础数据采用及整理标准，整理前期工作收集的基础资料，汇总全市的土地利用总体规划和城乡规划等规划数据、基础地理数据、审批数据及其他参考资料，参照数据入库标准开展数据入库工作。1

57、、数据整理“多规合一”工作流程3名称主要内容要素特征文件格式资料提供部门核心数据土地利用总体规划图层规划期末的土地利用地类图斑PolygonPGDB国土部门城乡规划拼合图层城乡规划地类图斑PolygonPGDB规划部门城乡规划和土地利用总体规划建设用地差异分析图层城乡规划和土地利用总体规划建设用地差异图斑范围PolygonPGDB建设项目布局图层建设项目范围(建设排序)PolygonPGDB发改部门“多规合一”控制线图层城市增长边界控制线、生态控制线line(封闭)PGDB有条件建设区布局图层有条件建设区图斑范围PolygonPGDB城市增长边界规划图层连片的城镇集中建设控制区范围Polygo

58、nPGDB基础资料卫星影像图卫星影像图raster栅格数据国土部门行政界线各级行政区PolygonPGDB民政部门土地利用现状变更数据土地利用变更调查地类图斑PolygonPGDB国土部门土地利用现状调查土地利用现状图PolygonPGDB规划部门政务电子地图各要素电子地图（中比例尺）（含线划和高程模数数据）LinePGDB国土部门审批管理资料国有土地使用证国有土地使用权证用地范围PolygonPGDB国土部门建设用地批准书建设用地批准书用地范围PolygonPGDB国土部门建设用地选址意见书建设用地选址意见书用地范围PolygonPGDB规划部门建设用地规划许可证建设用地规划许可证用地范围P

59、olygonPGDB规划部门储备用地规划设计条件储备用地设计条件用地范围PolygonPGDB规划部门建设项目用地预审意见建设项目用地预审线PolygonPGDB国土部门集体土地所有证集体土地所有证用地范围PolygonPGDB国土部门国有建设用地划拨决定书国有建设用地划拨决定书PolygonPGDB国土部门国有建设用地使用权出让国有建设用地使用权出让PolygonPGDB国土部门其他参考资料土地整治规划土地整治地块范围PolygonPGDB国土部门数据库图层构成2、差异分析（1） 目标指标的比对 对照分析三类规划确定的城市发展目标、建设用地规模，确定“多规合一”控制线划定的目标和方向。城市发

60、展目标对照研究分析三类规划确定的城市发展目标差异，重点参考市县总体规划，形成统一的城市发展规划目标。建设用地规模对照以国土部门认可的建设用地规模为依据，比对衔接城乡规划和土地利用总体规划用地分类标准，研究分析城乡规划和土地利用总体规划的建设用地规模和布局差异。“多规合一”工作流程3市（地）级土地利用总体规划编制规程（TD/T1023-2010）城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137-2011）一级类二级类三级类地类代码地类名称地类名称地类名称地类名称农用地耕地水田E2农林用地（包括耕地、园地、林地、牧草地、设施农用地、田坎、农村道路等用地）水浇地旱地园地林地牧草地其他农用地设施农用地