新加坡社会保障管理体制及对中国的改革启示

1、新加坡社社会保障障管理体体制及对对中国的的改革启启示作者：郭郭伟伟来源：行政管管理改革革20010年年第7期期本站发布布时间：20110-88-4 17:48:01阅读量：4066次 新加坡坡实行的的社会保保障制度度，是以以19555年建建立的中中央公积积金制度度为主体体的。中中央公积积金制度度是政府府立法强强制个人人储蓄，采取完完全积累累模式和和集中管管理模式式的社会会保障制制度。它它是一项项行之有有效的社社会保障障制度，在其550多年年的运作作过程中中日趋成成熟、完完善，已已由最初初的退休休养老储储蓄计划划逐渐发发展成为为集养老老、医疗疗、住房房、家庭庭保障、教育与与资产增增值等多多种功能

2、能为一体体的综合合性社会会保障体体系，被被认为是是东亚乃乃至世界界范围内内社会保保障制度度成功运运行的典典范。一、新加坡坡的社会会保障管管理体制制社会会保障管管理体制制是社会会保障有有效实施施的关键键。严格格规范、富有成成效的基基金管理理是新加加坡中央央公积金金制度成成功运行行的重要要保障。新加坡坡政府对对中央公公积金实实行严格格的管理理制度，并做到到立法先先行。（一一）中央央公积金金的管理理体制公积积金的规规模庞大大并且所所提供的的服务众众多，因因此，如如何有效效地管理理公积金金以使机机构顺畅畅运作作至关重重要。为为此，新新加坡政政府建立立了一整整套较成成熟的法法律规范范，对整整个制度度的运

3、行行过程实实施严格格周密的的法律监监督与管管理。公公积金制制度运作作的法律律依据是是19553年通通过的中央公公积金法法令，对中央央公积金金的缴费费率、公公积金会会员的责责任和义义务、公公积金的的提取与与使用等等均做出出明确的的法律规规定。对对于违反反公积金金条例者者，中央央公积金金局依法法追究其其责任。依据据该法令令，19955年年，新加加坡政府府设立了了中央公公积金管管理局。作为公公积金制制度的管管理机构构，中央央公积金金局以国国家立法法为前提提，并在在劳工部部制定基基本方针针政策的的基础上上，负责责整个公公积金的的管理运运行，对对公积金金实行规规范化、制度化化和企业业化管理理。中央央公积

4、金金局虽然然隶属于于劳工部部，但是是一个独独立的具具有半官官方性质质的机构构，依法法独立工工作，其其它部门门不得干干预其日日常事务务。中央央公积金金局采用用现代公公司结构构董事事会领导导下的总总经理负负责制。董事会会为最高高管理机机构，下下设财金金委员会会和规划划决策会会，负责责制定重重要的保保障政策策，其中中比较重重大的保保障计划划需经劳劳工部批批准。董董事会由由董事会会主席、总经理理和其它它10名名董事会会成员组组成。其其中董事事会主席席和总经经理由劳劳工部任任命，任任期3年年，日常常工作由由总经理理负责。董事会会成员由由政府代代表、雇雇主代表表、雇员员代表和和专家等等所谓的的“中性人人士

5、”四方组组成，从从而确保保其制定定的有关关政策能能够比较较广泛地地反映各各方的利利益和意意志。他他们对公公积金的的各种计计划进行行审核和和监督，确保公公积金的的合理使使用。中央央公积金金管理局局本身是是一个准准金融机机构，下下设内务务审计部部、会员员服务部部、信息息技术服服务部、政策与与公司发发展部、人事部部等部门门，在这这些部门门下还有有许多分分支机构构，主要要负责公公积金的的汇集、结算、使用和和储存等等。公积积金管理理局是一一个独立立的系统统，对公公积金的的管理独独立于新新加坡政政府的财财政之外外，单独独核算，自负盈盈亏，不不受政府府财政收收支丰歉歉的影响响。政府府财政无无权动用用公积金金

6、款项，只能以以政府债债券的形形式有偿偿借用并并如期归归还，但但却负有有担保公公积金价价值、偿偿付公积积金贬值值损失的的义务。（二二）中央央公积金金的缴纳纳与分配配新加加坡的公公积金制制度实行行会员制制，即所所有受雇雇的新加加坡公民民和永久久居民都都是公积积金局的的会员，无论是是雇主和和雇员都都必须按按雇员月月薪收入入的一定定比例向向公积金金局缴纳纳公积金金。由中中央公积积金局加加上每月月应得利利息，一一并记入入每个公公积金会会员的账账户，专专户专储储。公积积金会员员的存款款采用个个人账户户集中管管理的办办法，其其账户每每年都经经过国家家审计局局审计并并对外公公开，使使这一制制度的透透明度大大，

7、监督督和约束束机制强强。与此此同时，政府公公积金各各项费用用的收支支、管理理、运营营的情况况透明度度也很高高，有利利于监督督、管理理和宏观观调控。公积积金的缴缴费率并并不是一一成不变变的，而而是根据据国家经经济发展展的变化化情况不不断予以以调整。与此同同时，政政府还针针对不同同年龄的的雇员制制定了不不同的缴缴费率，随着雇雇员年龄龄增长，公积金金的缴费费率相应应降低。在资资金分配配上，根根据中中央公积积金法令令，555岁以以下的会会员拥有有的个人人账户分分为三部部分：一一是普通通账户，可用于于购置政政府组屋屋、支付付获准情情况下的的投资、保险和和教育支支出以及及转拨款款项填补补父母或或配偶的的退

8、休户户头；二二是保健健储蓄账账户，主主要用于于支付本本人及直直系亲属属住院医医疗费用用；三是是特别账账户，只只限于养养老和特特殊情况况下的应应急支出出，一般般在退休休前不能能动用。会员年年满555岁时，普通账账户和特特别账户户向退休休账户转转换，此此时的个个人账户户就由两两个账户户组成，即退休休账户和和保健储储蓄账户户。会员员除保留留一笔最最低存款款留在退退休账户户以备晚晚年之用用外，其其余存款款可全部部提出。会员如如果终身身残废或或永久离离开新加加坡，可可以提前前提取公公积金存存款。如如果会员员在规定定年龄前前不幸逝逝世，那那么他的的公积金金存款可可移交指指定受益益人继承承。（三三）中央央公

9、积金金的投资资与运作作如上上所述，新加坡坡对社会会保障基基金实行行集中管管理体制制，公积积金集中中于中央央公积金金局统一一管理。中央公公积金局局将归集集的公积积金除用用于支付付公积金金费用开开支和利利息外，其结存存款项的的大部分分用于购购买政府府债券、投资公公共住宅宅、股票票以及基基础设施施建设，并开始始用作对对国外的的投资，千方百百计使其其保值增增值。中央央公积金金的具体体投资运运营是由由新加坡坡货币管管理局和和新加坡坡政府投投资管理理公司负负责。其其中，新新加坡货货币管理理局负责责中央公公积金对对国债和和银行存存款的投投资管理理。而新新加坡政政府投资资管理公公司则负负责把积积累的公公积金投

10、投资于国国内的住住房和基基础设施施建设，并把大大量资金金投资于于外国资资产以获获取较高高的收益益，成为为新加坡坡庞大的的外汇储储备的一一个重要要来源。新加坡坡政府注注重公积积金投资资安全，并以实实际持有有的资产产储备作作担保。这就保保证了公公积金存存款的良良好信誉誉，其稳稳妥程度度超过新新加坡的的私人银银行，成成为独立立稳定而而信誉高高的储金金。中央央公积金金局还实实施了一一系列投投资计划划以促进进公积金金资产的的保值增增值，主主要包括括：新加加坡巴士士有限公公司股票票计划、非住宅宅产业计计划、基基本投资资和增进进投资计计划、填填补购股股计划等等。此外外，从上上世纪770年代代起，公公积金局局

11、鼓励会会员自己己选择投投资，给给予会员员一定程程度上的的投资选选择权。会员可可以根据据自己的的公积金金储蓄情情况自主主选择投投资于各各种类型型的金融融工具，包括股股票、基基金、政政府债券券、房地地产、保保险等，也可委委托政府府进行管管理获取取稳定的的收益。这样不不仅分散散了风险险，而且且也避免免了公积积金局的的直接投投资责任任。（四四）建屋屋发展局局新加加坡低收收入者住住房保障障制度的的具体实实施者新加加坡低收收入者住住房保障障制度在在短短数数十年内内成功地地解决了了普通老老百姓的的住房难难题，并并且实现现了住房房由量到到质的提提升，成成为世界界上公认认的住房房问题解解决得最最好的国国家之一一

12、。其中中建屋发发展局作作为低收收入者住住房保障障制度的的具体实实施者发发挥了巨巨大作用用。19960年年，新加加坡政府府宣布成成立建屋屋发展局局。建屋屋发展局局直属国国家发展展部，是是一个独独立的、非营利利机构，其财政政预算纳纳入国家家计划。在发展展公共住住宅方面面，建屋屋发展局局是起主主导作用用的组织织者。新新加坡政政府赋予予其广泛泛的合法法权力，它既代代表政府府行使权权力，负负责制定定组屋发发展规划划及房屋屋管理，实现“居者有有其屋”的目标标；同时时又作为为最大的的房地产产经营管管理者，负责组组屋施工工建设工工程、房房屋出售售和出租租，因此此肩负着着多重职职能。多多年来，建屋发发展局一一直

13、是新新加坡惟惟一获授授权的公公共住屋屋机构，直到最最近才有有为数不不多的私私人发展展商被允允许参与与公共房房屋开发发。二、新加坡坡社会保保障管理理体制的的特点与与评价从上上述新加加坡中央央公积金金管理体体制与运运作看，其特点点与优势势主要体体现在以以下几点点：（一一）社会会保障立立法先行行，制度度运行法法制化综观观新加坡坡社会保保障制度度的建立立与发展展，立法法先行、制度运运行法制制化是其其中央公公积金制制度成功功实施的的重要保保证。新新加坡政政府首先先立法，制定了了中央央公积金金法令，以此此为依据据来实施施社会保保障制度度。整个个公积金金制度在在中央央公积金金法令的规范范下有条条不紊地地施行

14、，表现出出高度的的自觉性性和规范范性。并并且随着着经济的的发展以以及国民民对社会会保障需需求的日日益扩大大，不断断对有关关法律法法规进行行修订。此外外，新加加坡住房房保障制制度的成成功之处处也在于于立法明明确、法法制健全全。新加加坡于上上世纪660年代代制定并并实施了了新加加坡建屋屋与发展展法，明确了了政府发发展公共共住房的的责任、方针及及目标。同时还还颁布了了建屋屋局法和特特别物产产法等等，从而而逐步完完善了住住房法律律体系。在组屋屋建设的的各个发发展阶段段，都通通过立法法的形式式以确保保住房保保障政策策和“居者有有其屋”计划的的贯彻实实施。（二二）集中中管理模模式简便便、高效效，降低低了管

15、理理成本新加加坡对公公积金采采取相对对集中的的管理体体制。在在社会保保障制度度实施过过程中，政府只只是充当当了一般般政策指指导与监监督，由由半官方方性质的的公积金金局具体体负责，社会保保障管理理机构精精简统一一。避免免了“多头管管理，各各自为政政”的局面面，提高高了管理理效率，降低了了管理成成本，其其管理成成本比英英美等采采取分散散化管理理体制的的国家低低得多。（三三）有利利于形成成社会保保障监督督机制新加加坡社会会保障管管理体制制由于劳劳工部制制定政策策并进行行监督而而不参与与具体事事务，相相对独立立的中央央公积金金管理局局制定具具体政策策并承担担一些日日常事务务，但把把大量的的投资管管理职

16、能能交给了了货币管管理局和和政府投投资管理理公司并并对其进进行监督督，所以以能够形形成一个个多方相相互制约约、相互互监督机机制。既既有效地地遏制了了腐败行行为，又又保证了了制度的的运作高高效。（四四）中央央公积金金局对资资金管理理全面周周到，兼兼顾多方方利益综观观新加坡坡中央公公积金制制度的管管理与运运作，可可以看到到公积金金局管理理全面与与周到之之处：一一是在指指导思想想上，既既考虑到到公积金金使用范范围的广广泛性和和综合效效益，以以使公积积金发挥挥更大的的作用；又通过过最低存存款计划划、最低低存款填填补计划划等措施施，保障障国民安安享退休休生活，以确保保中央公公积金制制度的基基本宗旨旨不变

17、。二是在在具体措措施上，既鼓励励会员积积极参加加国家建建设投资资，又采采取了降降低风险险的一些些措施，在每一一个核准准投资计计划里订订立保护护措施，确保会会员在投投资失利利的情况况下不至至于变得得身无分分文，以以防会员员的辛苦苦积蓄付付之东流流。三、对中国国的改革革启示建立立一个完完善的社社会保障障管理体体制，使使社会保保障的管管理运行行规范畅畅通，是是我们努努力追求求的目标标。近年年来，我我国对社社会保障障体制采采取了一一系列改改革措施施，在制制度建设设上进行行了一系系列探索索。中央央公积金金低成本本的集中中基金管管理模式式、简便便高效的的管理体体制以及及多样化化的投资资为中国国进行社社会保

18、障障体制改改革提供供了很好好的思路路和富有有价值的的借鉴。但新加加坡与中中国国情情不同，因此，中国社社会保障障管理体体制的改改革必须须在立足足于本国国具体国国情的基基础上，借鉴新新加坡的的有益经经验，从从以下方方面加以以完善：（一一）加快快社会保保障立法法建设，完善相相关法律律规范，确保社社会保障障制度依依法有序序运行法律律以其公公正性和和强制性性而成为为社会保保障制度度的支撑撑点，法法制化是是建立与与发展社社会保障障制度的的必由之之路。只只有通过过法制化化，才能能使社会会保障主主体的权权利、义义务和职职责明确确；才能能确保国国民应享享受的社社会保障障权益；才能提提高社会会保障制制度的严严肃性

19、、稳定性性与可操操作性，确保该该制度依依法有序序运行。但在我我国，尽尽管各种种社会保保险制度度已实施施多年，却没有有一部专专门的综综合性法法律加以以规范，社会保保障的运运行机制制缺乏有有效的法法律管理理和监督督。当前前，我国国社会保保障体系系建设中中遇到的的许多矛矛盾和问问题，都都与法律律不够健健全、监监察执法法手段不不足、管管理漏洞洞多、缺缺乏可操操作性有有关。因此此，应当当加快我我国社会会保障立立法的进进程，完完善相关关法律规规范，增增强社会会保障的的强制性性、权威威性和稳稳定性，确保这这一制度度沿着法法制化的的轨道健健康有序序地发展展。当务务之急是是抓紧制制定一部部系统的的、适应应中国国

20、国情的社社会保障障基本法法典，涵涵盖各项项社会保保障活动动的准则则，为依依法管理理社会保保障工作作提供有有力的法法律依据据。20008年年12月月28日日，根据据全国人人大常委委会委员员长会议议的决定定，全国国人大常常委会办办公厅向向社会全全文公布布社会会保险法法（草案案）及及关于草草案修改改情况的的汇报，广泛征征求各方方面意见见和建议议。这是是我国在在社会保保障法制制建设方方面取得得的阶段段性成就就。此外外，还应应加快我我国住房房保障立立法工作作。从法法律上规规定住房房保障的的对象、保障标标准、保保障水平平、保障障资金的的来源；规定住住房保障障管理机机构的设设置及其其职责权权限；要要制定住住

21、房保障障基金管管理法规规，明确确把住房房保障资资金列入入财政预预算，投投入专项项资金保保证廉租租房和经经济适用用房的建建设；应应明确各各级政府府在解决决居民住住房问题题中的责责任。（二二）加强强国家对对社保基基金的统统一领导导和宏观观调控，实行相相对集中中的基金金管理模模式社会会保障基基金是社社会保障障制度建建设的基基础和命命脉。在在新加坡坡，中央央公积金金低成本本的集中中基金管管理模式式、富有有成效的的基金管管理体制制是公积积金制度度成功运运行的重重要保障障。而我我国目前前社会保保障基金金多头管管理，职职责不清清，基金金分散，管理开开支大。为此，可以学学习借鉴鉴新加坡坡经验，加强国国家对社社

22、会保障障基金的的统一领领导和宏宏观调控控，建立立一个政政府主导导下的类类似于新新加坡中中央公积积金局的的统一的的社会保保障管理理机构；实行相相对集中中的基金金管理模模式，逐逐步将现现有养老老金、医医疗账户户和住房房公积金金纳入统统一的社社会保障障体系中中，以便便统筹管管理和提提高资金金效率。（三三）设立立社会保保障基金金运营机机构，运运用经济济手段，进行有有效投资资新加加坡的中中央公积积金投资资兼顾了了众多目目标，在在实现基基金自身身的保值值增值的的同时，为整个个国家社社会经济济的发展展做出了了突出的的贡献。社会保保障基金金投资必必须以基基金保值值增值为为基本目目标，这这是由社社保基金金的本质

23、质特征所所决定的的。根据据我国目目前社会会保障发发展水平平，可以以由国家家设立专专门的社社会保障障基金运运营机构构，具体体负责基基金的投投资和运运营，以以实现基基金的保保值增值值。有计计划地将将尚未使使用的社社会保障障基金转转为建设设资金，进行有有效的投投资，用用于基础础设施建建设，或或用在其其它有效效益的经经济建设设项目上上。应积积极探索索与不同同社会保保险项目目相适应应的不同同类别的的基金投投资方式式，确保保收益最最大化。（四四）健全全社会保保障监督督管理机机制要加加强对社社会保障障基金的的监督管管理，加加强监督督机制建建设，发发挥行政政监督、专门监监督和社社会监督督的协同同作用，建立起起

24、一个多多部门协协同监管管和齐抓抓共管的的高效的的社保基基金监管管体制，对基金金的收支支、管理理和投资资运营进进行监督督，确保保基金运运营的廉廉洁高效效。（作者单单位：中中央编译译局世界界所）社会保障障培训学学习报告告 经经市委、市政府府同意，在新加加坡山东经经贸理事事会的具具体运作作和市委委组织部部的精心心筹划下下，我市市24名名学员于于3月224日赴赴新加坡坡参加了了为期两两周的社社会保障障工作培培训班。通过这这次出国国培训，大家学学到了知知识，开开阔了思思路，拓拓展了视视野，更更新了观观念，对对于创造造性地做做好本职职工作，推动我我市社会会保障事事业发展展必将起起到积极极作用。 一一、培训

25、训班的主主要特点点 11、领导导高度重重视，安安排周密密充实。市委、市委组组织部高高度重视视这次出出国培训训工作，从学员员选调到到日程安安排，都都严格把把关，精精心安排排。市委委常委、组织部部长刘赞赞杰同志志专门参参加出国国前预培培训会议议，并代代表市委委提出具具体要求求，使大大家明确确了这次次出国培培训的目目的和意意义，增增强了学学习的责责任感和和紧迫感感。学习习培训期期间，新新加坡山东经经贸理事事会负责责人、新新加坡企企业发展展局领导导，也专专门与学学员代表表座谈，了解学学习情况况，征求求学员意意见，使使大家深深受鼓舞舞，提高高了学习习的主动动性和自自觉性。 22、课程程安排合合理，教教学

26、方式式灵活。对这次次培训的的课程安安排，新新加坡山东经经贸理事事会给予予高度重重视，尤尤其对课课程模块块和授课课内容反反复商讨讨，使教教学内容容既有理理论阐述述、情况况介绍，又有实实地考察察、现场场参观。通过理理论学习习，学员员们比较较全面地地了解了了新加坡坡社会保保障制度度与政府府公共服服务的基基本情况况、社会会保障制制度的形形成和发发展过程程、社会会保障体体制的基基本运作作模式、社会保保险与救救助的基基本渠道道和方法法、社会会保障的的成功经经验等。通过参参观考察察新加坡坡建屋局局、国立立亚历山山大医院院、仁慈慈医院以以及飞跃跃社区等等，亲身身感受了了新加坡坡健全完完善的社社会保障障机制和和

27、先进的的社会救救助体系系。 3、学学习态度度端正，自我管管理严格格。整个个学习培培训期间间，学员员们学习习热情高高，钻研研精神强强，带着着问题学学习，表表现出了了强烈的的求知欲欲和良好好的精神神状态。学习过过程中，学员们们积极利利用一切切机会了了解和体体验新加加坡的社社情民意意和社会会运行管管理模式式，并能能紧密结结合我市市实际，主动思思考，积积极提问问，深入入探讨社社会保障障和社会会救助的的理论与与实践问问题，写写出了自自己感受受最深的的体会文文章，提提出了改改进工作作的思路路和对策策。 44、发挥挥团队精精神，树树立良好好形象。这次培培训班，专门成成立了班班委会，划分了了学习小小组，做做到

28、了分分工明确确、运行行合理、管理严严格。大大家讲团团结、讲讲政治、讲纪律律，时刻刻牢记国国格人格格，自觉觉维护集集体荣誉誉，严格格执行有有关规定定，学习习上互相相探讨，生活上上互相关关心，没没有出现现任何违违纪违规规现象，树立了了我市干干部队伍伍的良好好形象。 二二、主要要学习收收获 这这次学习习培训，大家从从新加坡坡社会保保障和社社会救助助的政策策体制运运行中，学到了了新加坡坡新的社社会发展展理念，从就业业奖励、养老政政策、健健保双全全计划等等政策中中，感受受到了新新加坡精精英治国国、廉洁洁高效、令行禁禁止、依依法治国国的基本本特点。新加坡坡完善的的社会保保障和社社会救助助体系，主要体体现在

29、五五个方面面： （一）多多维立体体的社会会保障。新加坡坡社会保保障体系系主要有有“四大支支柱”：中央央公积金金制度、“居者有有其屋”计划、医疗保保险、就就业奖励励。 中中央公积积金是政政府强制制推行，雇主雇雇员共同同负担的的一种储储蓄计划划，以使使雇员在在退休或或者失去去工作能能力时有有所依靠靠。经过过40年年的发展展，公积积金已经经成为一一种全面面的、可可以满足足人们退退休、购购房、医医疗、保保健及教教育等需需要的社社会保障障制度。“居者有有其屋”是由政政府营建建，鼓励励中低收收入者以以分期付付款的方方式购买买政府组组屋，资资金从雇雇主雇员员共同缴缴纳的公公积金中中支付，组屋建建设严格格按照

30、有有利于促促进社会会发展和和种族和和谐为目目标的原原则设计计兴建。 医医疗保险险制度包包含三个个层次，即：让让病人为为其医药药费用储储蓄的全全民保健健储蓄计计划、应应付重病病及庞大大医药费费的健保保双全计计划以及及为真正正需要协协助的贫贫困者提提供的保保健基金金计划。 就就业奖励励是对低低收入者者就业的的一种补补贴和扶扶助，其其基本原原则是：如果个个人收入入不多，却肯于于工作，政府将将填补其其个人公公积金，并再追追加一笔笔现款，以增加加其收入入。 虽虽然新加加坡的社社会保障障体制是是立体多多维的，但他们们的理念念是：政政府要求求人们自自力更生生，绝对对不推行行永久性性、无限限制的福福利制度度。

31、总理理李显龙龙在国会会讲话中中指出：“如果我我们无条条件帮助助所有要要求政府府援助的的人，人人们肯定定会丧失失工作的的热忱。”要坚持持“你帮自自己，我我们帮你你”，鼓励励人们摒摒弃退休休的概念念，继续续工作，自力更更生。因因此，新新加坡具具有劳动动能力或或部分劳劳动能力力而不就就业的人人少之又又少，全全社会劳劳动参与与率高达达64.2%，位居世世界前列列。 （二）行行之有效效的养老老制度。一是利利用中央央公积金金制度和和健保双双全计划划，增强强自我保保障能力力。新加加坡政府府于19955年年推行中中央公积积金制度度，用强强制性的的储蓄为为会员提提供养老老费用，即当会会员终身身残疾或或到555岁

32、退休休时，可可提取公公积金存存款来满满足其基基本生活活需求。为弥补补这一制制度的不不足，政政府于119900年7月月又制订订了健保保双全计计划，规规定655岁以下下的公积积金会员员及其家家属只要要根据年年龄差别别，每月月付1到到8新元元的保费费，便可可通过保保险计划划支付患患重病时时的医药药费和住住院费，这在很很大程度度上促进进了社会会稳定和和国民健健康。新新加坡养养老金问问题基本本上由个个人和社社会力量量解决，从而减减少了对对政府的的依赖，其实质质是一种种完全的的积累制制模式。二是依依法保护护老年人人权益。新加坡坡政府于于19994年制制定了“奉养父父母法律律”，成为为世界上上第一个个将“赡

33、养父父母”立法的的国家。19995年111月颁颁布赡赡养父母母法，规定子子女必须须照顾和和赡养年年老的父父母，否否则将被被罚款或或判刑。为调动动子女赡赡养老人人的自觉觉性，新新加坡以以利益为为导向，把赡养养老人同同购买或或租赁组组屋挂钩钩，同时时建屋局局对与老老年人同同住的组组屋申请请者提供供便利和和优惠。三是调调动各方方力量，共担养养老重任任。在新新加坡，任何一一位600岁以上上公民或或永久居居民，如如果无法法养活自自己，可可以通过过法律申申请赡养养费。对对55岁岁或以上上常年可可估税收收入在110万新新元以下下的新加加坡人，给予最最多10000新新元的乐乐龄人士士花红。新加坡坡政府还还注重

34、发发挥各种种社会团团体、宗宗教组织织、志愿愿团体等等非政府府组织在在敬老养养老事业业中的作作用。四四是鼓励励老有所所为。鼓鼓励老年年人继续续学习，提倡老老年人按按照自己己的兴趣趣和需求求参加社社交、娱娱乐和文文体活动动，许多多学校为为老年人人提供全全天和夜夜间课程程及训练练活动。新加坡坡政府在在将退休休年龄延延长到662岁的的同时，还鼓励励老年人人继续参参加工作作。劳工工部制定定了“重回工工作岗位位计划”，帮助助家庭主主妇、老老年人等等找到合合适的工工作岗位位，并设设立了就就业奖励励花红。五是倡倡导家庭庭养老。强调“家庭为为根，社社会为本本”。政府府专门设设立“老人问问题咨询询理事会会”，下设

35、设“对老人人态度委委员会”，专门门教人如如何尽孝孝。前总总理李光光耀在任任期间，极力主主张保持持三代同同堂的家家庭结构构，要求求人们恪恪守五伦伦、奉养养父母。新加坡坡政府还还大力加加强对“尊老”、“敬老”和“爱老”的宣传传教育，通过开开展一年年一度的的“敬老周周”活动，在社会会上形成成了关怀怀老人、尊重老老人、自自觉为老老人提供供服务的的良好风风气。 （三）成成功运作作的民间间团体和和组织。新加坡坡是一个个城市化化国家，只有一一级中央央政府，虽然也也分为四四个区，每个区区设有市市长，但但只是中中央政府府的派出出机构，仅有管管理权和和建议权权，没有有决策权权。新加加坡的法法律实施施依靠政政府相关

36、关部门，政策的的落实却却在很大大程度上上依靠众众多的、市场化化运作的的民间团团体和组组织。新新加坡政政府通过过对这些些民间团团体和组组织严格格定位，使其安安于其位位，守其其责，尽尽其职。在社区区管理方方面，承承担社区区管理职职能的既既不是官官方的，也不是是居民自自发自治治的，而而是政府府面向社社会进行行招标的的一些社社区企业业。这些些企业承承担着政政府赋予予的社区区服务任任务，政政府对他他们的工工作进行行考核,按标准准拨款。这样既既减轻了了政府的的压力,又提高高了服务务水平,既缓解解了政府府与居民民的矛盾盾,又避避免了政政府与居居民的直直接对抗抗,可谓谓一举多多得，取取得了对对上讲求求团结、对

37、内讲讲求和谐谐、对民民讲求奉奉献、对对企业讲讲求服务务的社会会效果。 （四）成成熟可靠靠的医疗疗卫生保保障。主主要有三三个特点点：一是是多管齐齐下，全全面保障障。医疗疗保障方方面，主主要通过过三个渠渠道，即即政府适适量的补补贴，医医疗机构构效率的的提高、病人分分摊医疗疗成本；医疗保保健方面面，专门门针对工工薪阶层层、社会会人士、贫困群群体设立立医疗保保健储蓄蓄、保健健双全、保健基基金，被被称为新新加坡医医疗保健健制度“三剑客客”，它们们相辅相相成，相相互补充充，不留留死角，确保全全社会各各阶层都都能得到到良好的的医疗保保健；医医疗机构构改革方方面，新新加坡的的医疗卫卫生改革革有三个个立足点点，

38、即建建设一个个健康的的社会、提供基基本医疗疗服务和和提高个个人责任任心。二二是良性性竞争，改善服服务。新新加坡设设有医院院质量管管理系统统，按照照“写下我我们所作作的，做做我们所所写下的的”的格言言要求，把好的的经验做做法纳入入系统作作为标准准，要求求所有医医院参照照执行。同时，通过年年度评价价、病者者评优、媒体报报道等方方式，形形成比学学赶超、优胜劣劣汰的竞竞争机制制，促使使各大医医院好上上更好，追求完完美。三三是以人人为本，止于至至善。新新加坡医医院始终终坚持“病人至至上”的服务务理念，在全过过程中无无一不体体现出“人性化化”的管理理、“人性化化”的医疗疗环境、“人性化化”的医患患关系、“

39、人性化化”的医疗疗服务。就象新新加坡卫卫生部长长许文远远讲的那那样：要要提供终终始无间间的“无缝隙隙”医疗服服务，建建设“一点也也不麻烦烦”的一站站式医疗疗服务中中心。在在亚历山山大医院院，医生生到候诊诊室看病病人，而而不是病病人去找找医生，连身体体不好的的病人，医院也也为其准准备了轮轮椅，其其他细节节问题更更是无微微不至。 （五）廉廉洁高效效的政府府机构。一是强强势政府府。一方方面，政政府通过过提供优优惠与服服务，大大力促进进社会与与经济的的发展与与繁荣；另一方方面，通通过法治治为主、教育为为辅的手手段，对对社会与与经济行行为进行行严格规规范，对对反对派派实行强强势政策策。二是是服务型型政府

40、。政府主主动换位位思考，从控制制者角度度转换为为服务者者角度，把外来来投资者者、企业业家和民民众作为为服务对对象，重重新确定定政府与与企业、公民、社会的的伦理关关系，倡倡导以顾顾客为导导向、以以服务为为根本的的服务型型政府，建立公公正、责责任、协协调、自自律、宽宽容的伦伦理精神神，形成成一种积积极的公公共管理理理念。三是决决策科学学的政府府。政府府决策过过程中十十分注重重民间的的意见和和建议。重大决决策特别别是事关关人民群群众切身身利益的的公共决决策，必必须在广广泛听取取意见、进行充充分论证证的基础础上讨论论决定。另外，国会议议员既担担负着政政府或所所在选区区的行政政工作，又担负负着所在在选区

41、党党的工作作，除参参加会议议等活动动外，每每周星期期二晚上上都要接接待上访访民众，帮助排排扰解难难，还安安排时间间走访选选区内的的住户，听取意意见。四四是精英英型政府府。新加加坡实行行精英治治国，专专家治国国。新加加坡的兴兴衰成败败依赖于于由精英英组成的的强势政政府，即即决策系系于精英英，执行行服从精精英，监监督赖于于精英。其公务务员具有有强烈的的敬业精精神、干干练的工工作作风风、清廉廉的职业业操守、过硬的的业务能能力和良良好的公公众形象象，保证证了政府府施政方方针的有有效实施施，有力力地推动动了社会会进步，促进了了经济繁繁荣。 三三、启示示和思考考 11、完善善社会保保障体系系必须以以健全相

42、相关法律律法规为为前提。新加坡坡的社会会保障是是建立在在国家立立法基础础上的，具有明明显的制制度化特特征。联联系我市市实际，建议制制定出台台社会保保障政策策法规体体系。对对社会保保障的对对象、范范围、实实施，社社会保障障基金的的筹集和和管理，社会保保障机构构的设置置，公民民享受社社会保障障的程序序，侵害害公民社社会保障障权利行行为的处处置等等等，作出出具体的的规定。 22、构建建社会保保障体系系必须符符合市场场经济体体制总要要求。社社会保障障制度的的建立和和改革，必须置置于一定定经济体体制模式式下进行行总体设设计之后后才能付付诸实施施。社会会保障制制度改革革的总体体方向，应该彻彻底打破破原计划

43、划体制下下设置的的城乡界界限、所所有制界界限以及及劳动者者身份界界限，建建立适应应国情、市情的的统一的的社会保保障体系系。 33、社会会保障水水平和模模式要与与现有的的经济发发展水平平相适应应。新加加坡社会会保障体体系的发发展是与与其经济济发展高高水平相相适应的的。要改改革和完完善社会会保障体体系，不不能加重重财政和和企业负负担。我我国的社社会保障障制度改改革应该该从实际际出发，充分考考虑国家家、集体体、个人人三方的的承受能能力，采采取社会会统筹与与个人储储蓄相结结合的模模式。 44、充分分发挥社社会保险险在社会会保障体体系中的的核心作作用。社社会保险险作为社社会保障障体系的的核心内内容，应应

44、进一步步加快对对失业和和养老制制度两个个方面的的改革。失业保保险方面面，建议议尽快实实行失业业保险基基金的市市级统筹筹，并实实行一定定比例的的失业保保险基金金的市级级调剂，最后过过渡到失失业保险险基金的的省级统统筹和国国家适当当调剂的的管理模模式。同同时，应应严格界界定享受受失业救救济金的的期限。养老保保险方面面，鉴于于我国面面临人口口老龄化化问题，应坚持持国家、企业、个人共共同负担担，以个个人负担担为主的的原则，逐渐弱弱化财政政负担，走社会会化养老老之路。中国与新新加坡养养老保险险制度的的分析湖南省统统计局 220044-033-311 099:033:166一、研究背景和研究回顾 新加坡公

45、积金制度是政府立法强制个人储蓄、采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度。也就是说，新加坡建立的是以个人账户为标志，强制储蓄的保障模 式。该制度不仅解决了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定发展提供了重要的保证，现在通常被认为是东亚乃至世界范围内养老保险制度成功运行的典 范。对新加坡公积金制度的研究，从现有的文献来看，主要集中在公积金制度的基本内容、基本功能、筹资模式、管理方式等方面，稍为深入的研究涉及到对这种制 度安排、政府干预以及效率的分析。但对新加坡公积金这种养老保险制度的组织管理的治理结构及其管理绩效的分析的文献却相对稀少，不能不说是理论研究的一大 缺憾。分析新加坡公积金制

46、度的组织治理结构及其绩效，透视这种管理组织结构安排的制度背景，这是值得认真关注的问题。对完善我国养老保险制度的组织治理结 构蕴藏着重要的意义。 1997年我国正式确立“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会养老保险制度。对这一新型养老保险制度不论在理论上和政策上如何界定或者争论，但在实践过 程中，政策的执行者实际上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制成本”的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支。因此，这种模式被一些学者称为 “统账结合、混账管理、空账运行”的模式。个人账户空账运行带来许多问题，对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在威胁。对于个人账户“空账”问题，理 论界提出了通过把“统

47、筹账户”与“个人账户”分账管理的方式来解决问题的管理思路。从目前把握的材料来看，研究中国养老社会保险制度的管理问题，早期文献 主要集中在对养老社会保险制度存在的保障覆盖面窄、基金来源相对不足、企业负担比较重、保障功能相对低下等方面问题展开讨论。现在，由于养老保险分账管理 已经提到日程上来，因此对养老保险个人账户实账化管理问题的研究逐渐成为理论界和实践部门研究的热点问题。从已有的研究文献来看，研究的侧重点也主要集中 于如何去做实个人账户、个人账户基金如同管理和运营、个人账户基金的投资策略以及保值增值等问题。对于组织管理模式和监管模式，在目前已有的少量研究文献 中也充满着不同的看法。有学者提出可以

48、设计基于市场化调节的组织管理模式和监管模式圆；也有的学者从非营利组织的角度提出了要建立一套与企业法人治理结构 相对应的“非营利法人治理”结构的设想。上述这些研究成果大多从组织体系的外部找出了养老保险管理面临的新情况、个人账户基金运行的主要问题和原因，据此 提出了一些合理的政策建议。但是，对养老保险制度运行的组织管理方式和管理绩效的分析和研究方面存在一些不足。首先，一个组织体系运行效率的高低，不仅取 决于外部条件的影响，也取决于组织内部协调机制的影响。对于一个制度运行效率的理解，仅仅分析外部因素而忽视对组织系统内部的分析是难以全面客观看到整个 组织系统的运行效率的。其次，笔者认为，养老社会保险管

49、理面临许多问题，根源之一是没有系统地理解治理结构与组织的关系。中国的养老社会保险的管理仍处于 组织治理结构的无序状态，没有充分运用组织的系统协同能力，其典型特征是部门设置随意，职能边界不清，业务流程不畅，责权关系重叠，缺乏部门之间的系统协 调。在这种组织治理结构状态下难以达到理想的组织目标。第三，我国养老社会保险的管理组织大多数不是战略导向型的结构。由于组织管理的理念淡漠，不能按照 有效性整体实施架构，形成基于战略的组织治理结构，因而也就无法按照战略目标和未来发展方向形成稳定的核心业务和有效的管理模式。尤其重要的是，环境一旦 发生变化，缺乏内在自我变革能力的组织治理结构无法适时进行调整与变革，

50、只能以不变应万变，最终导致整个组织管理的低效甚至失效。 实现统筹账户基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账化运营的管理方式，必将对原有养老社会保险管理体制和组织管理方式产生巨大的影响。如何适应这一变 革来调整组织管理方式，最终以比较小的社会成本来达到社会福利最大化的组织目标，这是一个值得及时关注的重要问题。正是基于这种认识，本文拟从组织管理的 角度对新加坡公积金制度与我国的养老保险制度的组织治理结构在理论上尝试作一分析。二、新加坡公积金制度的组织治理结构及其绩效分析 新加坡公积金制度的高效运行是在法律的规制下进行的，公积金制度运作的法律依据是1953年通过的“公积金法令”。同期成立的新加坡中

51、央公积金局是公积金 制度的管理机构，它是隶属于劳工部的一个具有独立的、具有半官方性质的管理机构。中央公积金局只是一个行政机构，负责公积金的行政管理，公积金的具体运营 是由新加坡政府投资公司投资运营。公积金局的组织治理结构如下图11所示： 新加坡通过中央公积金局对公积金进行统一的企业化管理。从内部组织结构来看，中央公积金局设立理事会，理事会成员由劳工部部长委任，理事会向劳工部部长负 责。理事会有领导成员9人，其中政府代表、雇主代表和雇员代表各2人，由教授、专家、博士等所谓“中性”人士组成的代表3人。理事会下设主席1人。在理事 会领导下设具体管用机构，设总经理1人，直接管理副总经理和内务审计部，副

52、总经理之下设立五部一处；即雇主服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务 部、财政部和人事处。中央公积金局通过该管理机构对公积金进行管理。尽管中央公积金局在财务上和行政上拥有自主权，但总统有权审核中央公积金局的账目。从 其组织管理的治理结构来看，这种治理结构仍然属于英美传统式的“所有者至上”的组织管理治理结构。它的特点在于即使存在经理人员掌握实际的经营管理权的现 象，由于所有者拥有经理人员的选聘权利，因此公司追求利润最大化也就等同于追求所有者的财产价值最大化。这种组织管理的治理结构尽管有其内在不足，但其组 织管理的绩效仍然表现出突出的地位。第一，在这种组织管理的治理结构中，中央公积金管理局作为

53、全体公积金所有者的受托人，一方面通过契约制，避免营办商的 经营风险转移到公积金计划参与者身上；另一方面是规定了养老金可以投资的都是信用等级比较高的资产，这样可以在一定程度上保证公积金计划参与人的最低回 报。新加坡这种全新的“个人账户”的保险模式，不仅确保了公积金所有者的养老保险收益，而且给国家建设提供了大量的资金，减轻了政府的压力。比 如，1995年新加坡国民储蓄总额为GDP的51%，其中公积金占国民储蓄总额的93%。这不仅为国家提供了大量的、可靠的、源源不断的建设资金，而且有 利于国家搞好宏观经济调控。第二，在这种组织管理的治理结构中，由于新加坡拥有一个高效的政府，建立了一套有效的公共管理机

54、制。在这一良好的制度环境下， 公积金管理局尽管管理着规模庞大、利益主体众多和服务项目烦杂的公积金保障系统，但没有把公积金管理局变成一个可怕的官僚衙门，而是以其精明能干、健全的 职能、科学的管理及其优质的服务赢得了组织管理的高效率。第三，从公积金管理的组织治理结构模式可以看到，由于公积金管理局只负责行政事务，公积金的具体 运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金能够以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保公积金的保值增值。第四，从组织的治理结构来看，由于公 积金管理局具有相对的独立性，公积金从汇集、运营、储存、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，因而，政府财政的丰歉对公积金没有直接的

55、影响，更为重 要的是政府无权动用公积金去弥补财政可能存在的赤字。第五，在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险中的责任和义务，也就是政府以自身实际持有的资产储 备作为公积金的担保，政府财政负有担保偿还公积金的义务，这就保证了公积金制度的良好信誉。由于制度本身确保了制度的安全性(到期可按照约定支付)，有利 于保证公积金养老保险制度的社会保障层面。第六，从公积金管理的组织治理结构的内部机制来看，由于公积金所有者(stakeholders)代表了不同利 益团体的利益，他们对组织管理治理结构的影响不是通过政府的直接规制，而是一方面通过政府立法间接规范秩序，为组织管理创造一个良好的条件；另一方面，部 分

56、公积金所有者代表通过直接介入组织管理的决策机构，参与组织的战略制定，以此来保证公积金所有者自身的利益。三、中国养老保险制度的科层制组织管理的绩效分析 (一)基于科层权力关系的养老社会保险组织管理绩效分析 我国原有的养老社会保险的组织管理的治理结构是一种以垂直分工为特征的组织管理体系。它通过对政府及其职能部门权力层次进行设计，在组织的不同角色之间形 成一种上下级关系。可以把它称为基于科层权力关系的养老社会保险组织管理的治理结构模式。这种组织形式是一种组织内部功能分化、垂直、分层的金字塔式的组 织形式。这种养老社会保险制度的组织管理体系的显著特征是建立在政府信用和政府承担无限责任基础上的组织管理体

57、系。在这里，不同层级政府属下的社会保障职 能部门，是这一组织管理体系的核心，它承担了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。因而，“它是一种特殊的政企合一 的模式”。在我国养老社会保险的起步阶段，由于社会保险发展水平还比较低，市场组织与社会组织发育相对不成熟，在这种情况下以这种科层制为特征的组织管理 模式有其合理性。从组织治理结构的绩效来看：第一，这种结构能使最高层管理部门摆脱了日常事务，成为有力的决策结构，并使各个职能部门充分发挥其管理的主 动性和灵活性。第二、这种结构扩大了有效控制的幅度，对管理人员的水平要求比较高，因而有利于组织管理中业务管理人才的培养。第

58、三，伴随着垂直分工，组织 必然要求进行分权，这可以促使组织中各个层次的成员在一定程度上对环境采取较为灵活的应对策略，从而使组织的灵活性增强。同时，由于各个部门获得一定的分 权，而且，岗位管理人员的职位升迁与部门的业绩有着相应的关联，因而各个职能部门之间也会产生比较和竞争，这在一定程度上会提高组织的效率。 然而，这种以科层制为特征的组织管理体系的局限性也是显而易见的。(1)这种组织管理体系需要的管理人员多，管理成本比较高，从一定意义上来说其管理的经 济性就比较差。(2)这种组织管理体系是以分权为纽带的管理模式，集权与分权的关系比较敏感，一旦处理不当，不仅削弱上级对下级的管理和监管力度，而且容 易

59、产生本位主义，由此削弱整个组织的协调一致。(3)这种以垂直分工为特征的组织管理体系，管理层级比较多，随着垂直分工的进行，组织的控制难度加大，这 就有可能导致整个组织管理能力的分散和组织资源利用的低效甚至无效。(4)这种组织管理体系具有明显的委托-代理关系，但由于养老社会保险基金是混账管 理，统筹账户与个人账户的产权界定不够明确，因而这种委托-代理关系只是名义上的，没有实际的契约约束力。同时由于这种组织管理中的激励机制不足，导致作 为代理人的养老社会保险组织机构的积极性和主动性都不足。 (二)基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老社会保险组织管理绩效分析 随着我国养老社会保险制度的不断改革以及参

60、保人数的迅速增加，组织管理规模的扩大和业务量的增加，进行职能部门的整合是组织创新的必然选择，这种整合是以 我国的职能机构的合并为基础的。从我国养老社会保险制度的组织管理体系来看，也就是把分属不同部门的管理职能统一集中到劳动与社会保障部门来管理。这种整 合，由于一方面继续强调政府在养老社会保险制度的不可或缺的职责，故此需要继续维持一套以行政权力关系为纽带的垂直的组织管理的治理结构。另一方面，按照 政事分开的原则，各级层次的政府需要把养老社会保险制度的业务职能单独列出，由职能部门行使独立的管理职能。这样，基于科层权力关系的养老社会保险组织管 理的治理结构就转向基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老