探索我国的非对称分税制模式

1、 SHAPE * MERGEFORMAT 探索中国的非对对称分税制模模式摘要使在分税制制较完善的国国家税权也相相对集中于中中央不过这些些国家的地方方政府在治理理地方税上有有一定的自主主权我国的财财税体制既要要保证中央有有较强的宏观观控制能力又又要充分调动动地方积极性性因此我国分分税制必须“中中央地方兼顾顾”“初始财财力与事权非非对称最终财财力与事杠相相统一”的分分税制模式是是实现中央地地方兼顾的一一种理想途径径不过其形成成的改革过程程必然是渐进进式的“财权与事权统统一”原则在在我国有非常常多的论证最最近有些学者者开始尝试“打打破财权与事事权整体统”谷义和秦秦家顺(19998)较早早的提出了“事

2、事权以地方为为主财权以中中央为主”说说法；杨斌(1999)认为“我国国分税制进步发展的方方向”是“非非对称型分税税制”；徐康康宁(20000a)明确确阐述了“税税权与事权非非对称分税制制”概念本文文将重点论述述我国实施非非对称型分税税制的必然性性和形成这一一模式的渐进进改革外国分税制经验验考察世界主要国家多多数已采用分分税制各国分分税制的具体体模式千差万万别但是从国国家财政收入入的初始分配配来看分税制制模式主要可可归纳为三类类彻底分税税、联邦与地地方分权型以以美国为典型型；联邦(中央)、地地方兼顾型以以德国和曰本本为代表；中央集权型型如法国、韩韩国等比较完完善的分税制制模式也有所所不同但它们们

3、明显具有三三个共同特征征1、分税制都不不是绝对的在在分税制较完完善的国家分分税制并不是是国家财力的的决定性分配配而是国家税税收在政府间间的初始分配配各国都借助助纵向或横向向的转移支付付手段以达到到各级政府的的最终财力使使用权与事权权的大体平衡衡一般不存在在地方向中央央上解的现象象即使是分税税制最为彻底底的美国州和和地方政府也也不是只以本本级收入实现现本级事权联联邦拨款占州州与地方政府府支出的比例例在“80年年代初达到225尔后保保持在20左右90年年代逐年有所所上升”2、税权相对集集中于中央事事权分散给地地方这些国家主主要的税收立立法权集中于于中央税源稳稳定的大宗税税收收入划为为中央财政收收入

4、作为中央央的初始财力力而通过授予予地方较多的的事权(辅之之于财力补助助)来发挥地地方政府的能能动作用例如如在美国和日日本所得税是是税源最有保保障的税收个个人所得税和和法人所得税税就成为联邦邦(中央)税税的最主要收收入3、许多分税制制较完善的国国家都赋予地地方政府适适当的税收管管理权如“美美国实行联邦邦、州和地方方三级课税制制度三级政府府各自行使属属于本级政府府的税收立法法权、征收权权”虽然曰本本和德国的主主要税收管理理权集中在中中央(或联邦邦)但是日本本“一些地方方税的解释权权和减免权归归地方政府”德德国的“州级级政府也有权权开征某些地地方性税种”(以上引自外外国税制概览览)而法国国“无论是征

5、征税权还是税税额的分配都都由中央政府府统揽”那种种高度集中的的税收管理体体制并不足取取因为“法国国的现行税制制非常复杂”也也“还没有建建立起规范的的调节机制(指转移支付付制度)”(法国财政政制度p552和80)外国的分税制经经验给我们以以下启示不不能割断中央央与地方之间间的财政关系系由于地区间间的经济发展展不平衡分税税制的有效运运行要求一套套完善的转移移支付体系税权的相对对集中是必要要的许多市场场经济发达国国家的中央集集中程度并不不低例如19980年以后后美国联邦政政府财政支出出占全国财政政支出的比例例一直保持在在55左右右英、法等国国家的这一比比例更高授授予地方政府府适当的税权权和赋予地方方

6、政府较多的的事权同样重重要前者可以以提高地方税税收效率后者者可以提高政政府职能的有有效性总结各国分税制制实践还可以以发现高效的的规范化分税税制需要具备备一些基本运运行条件各各级政府的事事权范围比较较明确比较较充分的信息息资料积累准准备为分税制制及转移支付付制度的科学学设计提供经经验依据能能够建立比较较完善的地方方税收体系中国分税制模式式的选择我国的财税体制制应该既能保保证中央有较较强的宏观控控制能力又能能充分调动地地方积极性因因此我国分税税制的方向必必须是“中央央地方兼顾型型”的模式经济转型期我国国加强财政的的宏观控制能能力非常必要要也很紧迫在在市场经济体体制下如果中中央没有足够够的财力作后后

7、盾宏观调控控将成为一句句空话如果财财政调控经济济的能力削弱弱了国家必然然要“赋予国国有经济参与与调控国民经经济的重大任任务”(吴宣宣恭20000)那样不利利于政企分开开不利于现代代企业制度改改革分税制改改革后我国中中央财政收入入比重有所提提高但除了11994、11995两年年中央收入超超过50以以外以后各年年都低于500(中国国统计年签11999P2275)这一一比例比彻底底分税的美国国还低所以现现在强调税收收初始分配相相对集中于中中央还有其合合理性和必要要性但是在另一方面面随着经济市市场化进程深深入政府的事事权又逐步过过渡到以地方方为主如各地地方的基础设设施建设支柱柱产业的形成成与发展市场场

8、体系的培育育以至于下岗岗失业人员的的安置等已主主要靠地方政政府运用自身身财力来努力力实现(徐康康宁20000a)而且一一般事权以地地方为主更有有利于提高政政府职能效率率(徐康宁22000b)这就是说我国的的财税体制模模式要求财政政政策和立法法权的高度集集中与地方财财力使用的高高度自治有机机结合税收立立法等权限主主要集中于中中央税收初始始分配上中央央占主要部分分而国家财力力的最终使用用则主要由地地方支配从而而表现出“初初始财力与事事权非对称最最终财力与事权相相统一”的双双重特征从这这个意义上说说我国分税制制的理想模式式应该是非对对称分税制这这种分税制模模式与较为完完善的转移支支付体制配套套运行将

9、保证证“中央地方方兼顾”非对称型分税制制模式渐进形形成的必然性性非对称分税制思思想有肋于打打破“统死放放乱”的怪圈圈但是目前还还不具备这种种分税制有效效运行的条件件非对称型分分税制模式的的形成将是一一个渐进的过过程因为现行行分税制还面面临很多问题题1、政府事权模模糊19944年分税制出出台时各级政政府的职责范范围未能及时时地做出明确确、合理的划划分其后也没没有逐步解决决这一问题因因而政府事权权模糊主要表表现在；中中央与地方事事权时常上划划下移政府府涉入企业经经营管理过多多国有企业业的软预算约约束扩散为税税收管理的软软约束2、“财权与事事权统一”含含义不明在中中央与地方财财政分配上我我国一直坚持

10、持“财权与事事权统一”的的原则但是其其内涵很不明明确从广义上上说财权应包包括收入权和和支出权(这这样的话我国国的财权与事事权显然不统统一)即使财财权就是狭义义地指财力使使用权财权与与事权统一的的含义仍不够够明确因为各各级政府并不不是只以本级级组织的收入入来实现其事事权中央要搞搞税收返还及及其它转移支支付地方要向向中央上解3、转移支付体体制不完善分分税制改革前前的“包干制制”的许多不不规范特征仍仍保留在现行行转移支付制度中缺缺乏科学的确确定各地转移移支付规模的的方法不少地地方政府(机机关)热衷于于“跑部”要要资金这在一一定意义上反反映了目前转转移支付受人人为因素影响响较大的实情情4、税收立法落落

11、后现行税制制中只有为数数不多的几个个税收法规是是由立法机构构正式立法的的其余的都是是以暂行条例例等形式出现现不少暂行条条例一用几年年甚至几十年年“费改税”进进展缓慢行政政性收费过多多社会保障税税等新税种又又迟迟不出台台5、地方政府税税权相当有限限税权包括税税收的立法权权、征收权和和调整、减免免权目前地方方税权仅限于于在地方税征征管上具有制制定一些具具体征收办法法的权力不利利于发挥地方方管理税收的的积极性也不不利于规范地地方财政分配配关系一方面面分税制后地地方税体系残残缺严重地方方税收未跟上上地方事权扩扩大的需要不不少地方通过过开征基金、增增加收费等来来弥补财政支支出缺口另一一方面有的地地方又以

12、财政政返回的形式式代替税收减减免以鼓励某某些产业6、税收划分不不规范税收征征管不协调目目前中央与地地方之间的税税收划分的标标准不统一既既按税种划分分又按行政隶隶属关系划分分还按行业和和收入归属划划分税收划分分不规范必然然带来许多不不利影响并容容易导致中央央与地方税收收征管的“越越位”和“缺缺位”出现政政令不一等人人为的不协调调现象不利于于提高税收效效率7、一些税种不不完善尤其是是地方税体系系残缺严重比比如增值税、消消费税、农业业税、城建税税等都有待进进一步完善有有的还要作重重大的变革；内外资企业业和个人适用用的税制不统统一特别是所所得税的不统统一影响税收收的公平性也也使税收制度度更加复杂而而降

13、低税收效效率；地方税税体系几乎还还没有税源广广、税基厚的的主体税种地地方税大都是是些税源分散散、征收困难难的小税种由于问题的存在在规范化的分分税制的基本本运行条件在在短时期内还还难于满足因因此非对称型型模式必然是是渐进形成的的形成非对称型分分税制的渐进进改革分税制的进一步步改革就是要要逐步消除11994年保保留下来的包包干体制“胎胎记”消除除上述弊端按按照规范的分分税制要求调调整利益格局局解决地区贫贫富差距扩大大等问题体现现中央财政的的宏观调控作作用因此非对对称分税制模模式需要通过过以下几个方方面的改革逐逐步形成1、明确界定政政府事权随随着计划经济济体制转向市市场经济体制制政府经济职职能应从包

14、揽揽企业经营活活动中退出而而主要体现在在弥补“市场场失灵”上划划清政府与企企业的事权界界线；中央央与地方之间间要明确职责责范围各级政政府事权的划划分必须在法法律上给予明明确2、合理划分各各级财政支出出范围财政支支出的划分应应以事权的划划分为基础而而且财政支出出财力应区分分初始财力和和最终财力两两个概念而而“财权与事事权统”中中的财权应就就是指最终财财力使用权使使“财权与事事权统一”原原则的含义明明确化、科学学化3、完善政府间间转移支付制制度对非对称称型分税制下下地方初始财财力与事权不不对等的缺口口只有通过中中央对地方的的转移支付来来弥补才能实实现地方最终终财力与事权权的平衡这种种转移支付不不同

15、于“抽肥肥补瘦”和“统统收统支”税税收返还也不不是严格意义义的转移支付付为适应规范范化分税制的的要求现行转转移支付制度度在规模和形形式两个方面面都应进一步步改革转移支付规模的的确定以因素素法取代基数数法建立科学学的量化指标标体系和客观观标准以消除除历史和人为为因素的不合合理影响地方方应得到的转转移支付数额额应以该地初初始财力与必必要事权所需需财力间的缺缺口为基准防防止地方与中中央“搏弈”和和讨价还价转移支付的形式式可借鉴转移移支付制度较较为完善的国国家(如美、日日、德等国)的经验设置置一般补助、专专项补助和特特殊灾害补助助三大类财政政转移支付其其中专项补助助的规范化至至关重要一般般补助主要用用

16、于弥补财政政困难地区的的各种刚性财财政开支缺口口保证困难地地区的正常施施政和公务员员享受应有的的物质待遇专专项补助一般般应“专款专专用”主要用用于基础设施施建设或资助助外部性强的的区域性项目目或帮助贫困困地区改善投投贸和生活环环境或实现中中央对全国经经济的调节控控制灾害补助助用于帮助受受灾地区抗灾灾和恢复4、适当扩大地地方税权如前前所述分税制制较完善的国国家的地方政政府在治理地地方税方面都都有一定的自自主权包括地地方税的立法法权、解释权权和减免权等等我国幅员辽辽阔地区差别别非常大很有有必要在坚持持税权相对集集中于中央的的基础上赋予予地方政府适适当的税权如如让地方在对对宏观经济影影响较小的地地方

17、税种上拥拥有一定的解解释权、减免免权和税率、税税目调整选择择权；对那些些不影响宏观观调控和中央央税基的地方方税种的立法法权也可下放放给地方5、完善地方税税收体系首先先确定地方税税的主体税种种主体税种应应同时体现收收入功能和调调节功能并根根据经济发展展的不同阶段段进行调整目目前主要可培培育营业税和和城建税为地地方主体税种种往后逐步完完善所得和财财产课税制度度提高所得税税和财产税的的地位其次规规范划分税收收的标准坚持持按税种划分分中央税、共共享税和地方方税取消按行行政隶属关系系和按行业划划分的不规范范做法其次逐逐步统一内外外企业和个人人的税负尽快快统一内外资资企业所得税税把它设为共共享税并适当当向

18、地方倾斜斜最后适时出出台一些在理理论界已达成成共识的新税税种如证券交交易税和社会会保障税等；加快“费改改税”进程将将合理的、普普遍性的收费费改为立法征征税6、加强税法建建设改喜税收收征管各主要要税种及主要要的税收征管管规则应有人人大正式的税税收立法以提提高税收管理理的立法水平平增强税收管管理的权威性性改善税收征征管主要包括括税收应由由税务机关征征管(关税除除外)且明确确划分两套税税务机关的征征管范围防止止税收管理的的相互交叉或或不到位现象象的发生做做好税源研究究完善税收收收入规模的预预测方法为合合理制定税收收计划和实施施转移支付提提供科学依据据建立以纳纳税人“自报报自缴”为基基础的申报纳纳税制度提提高税务人员员的业务素质质积极推行税税务代理注释这里的地方政政府一词是经