民办高校产权制度改革的实践与思考-民办高校产权制度改革的

1、PAGE 16 -民办高校产权制度改革的实践与思考齐齐哈尔职业学院 曹勇安 王明儒 宋庆永摘 要 产权制度、组织制度、管理制度共同构成了现代学校制度。而产权制度是现代学校制度中的基础。基础不牢地动山摇，民办高校产权制度改革，也是近几年来民办高校的实践者和理论工作者所关注的焦点。齐齐哈尔职业学院通过7年的产权制度改革取得了产权明晰的确认，其改革思路、运作方式和实现途径，为各级各类学校的产权制度改革提供借鉴。关键词 教教育 产权 实践践我国民办高高校在改改革开放放中经过过二十多多年的发发展，已已经成为为中国高高等教育育领域中中的一支支重要力量。从自考考助学班班到独立立颁发学学历的本本专科院院校、从

2、从白手起起家到数数以亿计计的校产产，民办高高校的发发展历尽尽了坎坷坷和沧桑桑，其中中学校的的产权问题题一直是是人们关关注和争争论的焦焦点。按按存在方方式，产权可可分为法法律确认认的法理理产权和和法律虽虽未确认认但实际际存在的的事实产产权。事事实产权权经国家家行政机机关依法律、法法规、政政策确认认，实现法理理产权的的过程，就就是产权权明晰的的过程。这是民民办高校校产权制制度改革革的核心心。我国国民办高高校资产产的形成成可分为为两种类型：一类是是实业家家投资，用公司化形形式运作教育育资产，其其产权一一开始就就是明晰晰的法理理产权；另一类是是，上个世世纪八十十年代以以来举办办者白手手起家，或或以有限

3、限的资金金和资源源滚动发发展形成成的事实实产权。这类事实产产权由于于缺乏明明确的法法律、法法规、政政策，至至今尚未未被国家家行政机机关确认认为法理理产权。因此本本文所探探讨的是是后者，并并就齐齐齐哈尔职职业学院院白手起起家，整整合沉淀淀的公办办教育资资源，发发展壮大大的历程程和从119999年就致致力于产产权制度度改革，历历时7年年最终获获得法理理产权确确认的实实践，与同仁仁们探讨讨民办高高校产权权制度改革革的可能能途径和和方法。一、产权制制度改革革的必要要性我国民办高高校还处处于发展展的初级级阶段。19996年55月188日，全全国民办办高等教教育委员员会在北北京钓鱼鱼台国宾宾馆召开开了第二

4、二次会员大会会，有400多所民办办高校参参加了这这次会议议，到220022年仅六六年的时时间，当年参参加会议议的4000多所所民办高高校只剩剩下400所，黑龙江江省当年参参会的114所院院校仅幸幸存齐齐哈哈尔职业业学院一一所。诚然，残残酷的竞竞争和无无情的市市场机制制是民办办高校生生存和发发展的活活力，但但产权不不明晰，使使得早期期民办高高校办学学者不愿愿搞积累累，办学学结余或或分光、或或吃光、或或花光，这这也是大大批民办办高校被被淘汰出出局的重重要因素素。与此此相反，生存下来的民办高校一个共同的特点是：节衣缩食将办学结余用于学校建设。当1999年大扩招开始、2000年专科院校设置审批权下放到

5、省一级时，搞积累建设的民办高校乘势跃上了新层面，而不注重积累的民办高校自然就会在大扩招的潮流中被淘汰。产权问题是是民办高高校发展展中的一个深深层次问问题，是是市场经经济条件件下民办办高校发发展到一一定阶段段的应然然现象，而而产权制制度问题题则是现现代学校校制度建建设中的的最根本本、最核核心的问问题，其其建设的的水平是是一所学学校成熟熟的重要要标志。学校能能否实现现健康持续续发展，主要不是是取决于举办者者和投资者者的个人人能力，而而是适应应社会发发展的制制度能力力。这种制制度能力力就是由产权权制度、组组织制度度和管理理制度构构成的现现代学校校制度。而而实现“归属清清晰、权权责明确确、保护护严格、

6、流流转顺畅畅”的现代代产权制制度，是民办办高校建建立现代代学校制制度，实现健康康持续发发展的基基础和保保障。未来十五年年，在我我国高等等教育大大众化和和普及化化的进程程中，民民办高校校所扮演演的角色色和所承承担的历历史任务务将会越越来越重重。我国国目前高高校在校校生已超超过两千千万，到到20220年在在校生数数量将达达到四千千万，如如此巨大大的教育育需求，完完全依靠靠政府的的投资是是难以达达到目标标的。可以预预言，在在未来的的十五年年内，中中国的民民办高等等教育必必然有一一个大发展，才才能满足足广大人人民群众众对于教教育资源源的需求求，才能能支撑起起中国未未来的建建设和发发展。现现已颁布布的民

7、民办教育育促进法法和民民办教育育促进法法实施条条例，均回避了学校产权问题，致使实业家不敢贸然投资教育；办学者又不知晓“法人财产权”对自己及未来发展有何益处。“家族式办学，家长式管理”也是民办高校无奈的选择，这种迷惘、徘徊制约了民办教育的健康发展。因此，尽快对影响民办教育发展的产权问题做出相适宜的政策和制度的安排已势在必行。二、产权制制度改革革的实践践1、学校历历史沿革革齐齐哈尔职职业学院院的前身身是黑龙龙江东亚亚大学。119911年3月月，现任任院长、时时任国有有大型企企业齐齐哈哈尔第一一机床厂厂教育处处副处长长曹勇安安，组织从从工厂第一一中学分分离出的112名教教职工开始始了艰难难的创业业历

8、程。办学初期期，“校牌是是借的、广广告是赊赊的、校校舍是租租的、教师是聘聘的、学学生是落落榜的”。在正确确办学理理念的指指导下，办学规模迅速发展壮大。1993年4月，经黑龙江省教委批准成立了黑龙江东亚大学，从此，结束了“借校牌”的历史。同年7月，经工厂批准，黑龙江东亚大学兼并了工厂职工大学和党校。同年12月，为支持企业改革，以无偿使用学校中的国有资产为前提，72名全民教工与企业签订了经济分离合同，成建制地由公办转为民办，走上了“自主办学、自担费用、自我完善、自我发展”的民办教育之路。在齐齐哈尔市市委和市政府的支持下，学院在一个经济欠发达的非中心城市里获得了长足发展。目前，学院固定资产已达到2.

9、9亿元。2、对产权权制度改改革的认认识产权制度改改革的核核心是产产权明晰晰。明晰晰了产权权归属，也也就明确确了与产产权相关关的所有有权、使使用权、处处置权和和收益权权等各项权益益。这将有有利于明明确产权权主体、有利于于完善资资产管理理、有利于于校产的的不断积累累、有利于于调动举举办者和和办学者者的积极极性。产权即财产产所有权权，它具具有四项项功能，即即界定功功能、激激励功能能、约束束功能和和流通功功能。界界定功能能解决的的是财产产所有者者的问题题；激励励功能是是指利用用产权所所有者的的收益权权，调动动其积极极性和创创造性；约束功功能是产产权所有有者对财财产负责责的自觉觉性，起起到外在在责任内内

10、在化作作用；流流通功能能是指产产权通过过资本市市场进行行资源融融合重组组，发挥挥效益的的功能。基基于这种种认识，齐齐齐哈尔尔职业学学院借助助国家推推行产权权制度改改革的有有利时机机，在地地方政府府的支持持下，从从19999年开开始，进进行了以“产权关关系明晰晰化、产产权结构构多元化化、产权权主体人人格化、产产权属性性商品化化”为特征征的学校校产权制制度改革革与实践。我我们认为为，这种种产权制制度改革革，对于民民办学校校健康持持续发展展，具有重重大的现现实意义义和深远远的历史史意义。1）产权关关系明晰晰化是学学校健康康持续发发展的坚坚实基础础。部分民办办高校之所所以能够够在激烈烈的市场场竞争中中

11、发展壮壮大，究究其原因因，除了了国家给给予诸多的政策支持持外，主主要是民民办学校校拥有精精诚团结结的教师师群体和和远见卓卓识的领领导班子子。但群群体中的的任何人人，都不不可能永永久地存存在于这这个集体体之中，加加之个人人的价值值取向也也将随着着学校规规模的扩扩大、办办学积累累的增多多而发生生变化。因此，要要解决民民办学校校健康持续续发展问问题，必必须解决决教工群群体的内内动力问问题。从齐齐齐哈尔职职业学院院十五年的办学学历程看看，这种种内动力力之源不不是特定定的人而而是集体体，不能能只靠修养养，还要靠修修养和利利益的有有机结合合。正是是在这种种人格化的产产权与觉觉悟提升升的事业心心统一和谐谐的

12、前提提下，才才可能从体体制上保保证学校校健康持续续发展。2）产权结结构多元元化是学学校健康康持续发发展的外外在条件件。学校为为能迅速速发展需需广泛吸吸纳社会会各方投投资，在在建立多多元化融融资渠道道的同时时，学校校的产权权结构也也形成了了多元化化。这种种产权结结构不仅仅增强了学学校融资资能力，而而且有助助于建立立学校的的法人治治理结构构。同时时，教育育机构产产权结构构多元化化也有应应然性。除除义务教教育以外外的其他他大多数数教育，既既不是公公共产品品，也不不是私人人产品，而而是准公公共产品品。国家家、社会会和个人人都能够够从投资资教育中中获得收收益。尤尤其是各各类职业业教育，由由于更多多的表现

13、现出私人人产品属属性，其教育育成本中中的一部部分应由由个人承承担。国国家通过过税收所所形成的的职业教育育经费，应应主要投投向苦、脏脏、累、险险岗位人人才的培培养和对对弱势群群体职业业教育的的资助。3）产权主主体人格格化将教教职工的的主人翁翁地位真真正落到到实处。这些年年来为什什么“政企”总是分分不开？其中一一个重要要因素是是，国有有企业的的产权主主体在一一定意义义上是虚虚拟的，国国家控股股，“政企”永远分分不开。只只有产权权人格化化后，才才能彻底底改变那那种“国有资资产，产产权均等等，人人人有份，谁谁都不管管”的产权权所有者者缺位现现象。产产权的激激励功能能也只有有在产权权人格化化后，才才能达

14、到到峰值。才能最大限度地调动产权所有者的积极性、主动性和创造性，使主人翁的责任感落在坚实的经济基础之上。4）产权属属性商品品化是低低成本实实施教育育资源整整合的有有效途径径。产权属属性商品品化就是是要使产产权能够够在相应应的产权权市场进进行交换换，以实实现产权权的价值值。产权权一旦具具有商品品属性，它它的价值值就可以以用价格格表示，能能够用价价格表示示的产权权往往更更会受到到投资者的的青睐，更有利利于发挥挥市场“无形之之手”配置资资源的作作用，在在效益最最佳的领领域适时时完成资资源整合合。从优优势教育育机构的的扩张成成本角度度看，建建一所学学校不如如买一所所学校，买买一所学学校不如如控股改改造

15、一所所学校。而而控股改改造学校校的操作作前提，是学校产权权属性商商品化。例如：西安欧亚学院2004年兼并四川天一学院，就是很好的例证。3、产权制制度改革革方案的设设计与实实施1999年年8月，在在齐齐哈哈尔市政政府的支持下下和市体体制改革革委员会会的直接接参与下下，齐齐齐哈尔职职业学院院进行了了产权制制度改革革的尝试试，从以以下三个方面面着手制制定产权权制度改改革方案案。1）“放弃弃全民身份，工工龄置换换产权”。学校原国国企的教教职工以以“全民身份份，置换产产权”的方式式与原隶隶属企业业彻底解解除劳动动关系，用国家应付给教职工的补偿金置换目前学校中的国有资产，在教职工放弃身份拥有个人产权的同时

16、，企业也彻底解脱了社会包袱，国家也实现了以存量资产换增量资金的变现过程。从而，为学校创建教职工劳动联合与教职工资本联合的有机结合的办学体制奠定基础。2）以置换换出来的的产权为为基础，成立教育股份有限公司。成立公司的理由，是因为学校不可以成为股份制经济实体，否则，将与“不以营利为目的”的教育法相抵触。教育运转和资产运营，由齐齐哈尔职业学院和东亚教育股份有限公司两个各自独立的法人机构完成。学院承担教育任务，是不以营利为目的的教育机构，是教职工的劳动联合体；教育股份有限公司承担投融资和资产运营任务，是教职工的资本联合体。3）划股到到人，使产权人格格化。按有关政政策精神神，界定定后的集集体资产产可以拿

17、拿出相应应比例划划给参加加不同发发展阶段段创业的的教职工工，并纳入教教育股份份有限公公司。全全民身份份的教职职工与工工厂解除除劳动关关系应领领取的经经济补偿偿金，置换学学校中的的国有资资产形成成的个人人产权，也纳入教教育股份份有限公公司，并享有有相应的的权益。余下的集体体财产作作为学校校的法人人产权在在教育股股份公司司入股。即使是公办办学校实实施这样样的产权权制度改改革，其其改革的的目的和和结果也也不是解解脱或减减弱政府府应承担担的公共共教育责责任，相相反会提提高财政政投入的的有效性性。政府府、社会会、学校校、教育育公司四四者之间间的经济济关系和和资产属属性如下下图所示示。社 会政 府 社 会

18、政 府 教教育券 用用 券券 教 教 投 换换 育 育 捐 股 融 资 经 券 券 资 息 资 费费学 学 校教育公司 租 用用 租 金政府投资 形成学学校国有有资产社会捐资 形成学学校法人人资产 产产权多元元化公司融资 形成学学校租赁赁资产 的的格局形形成滚动发展 形成学学校法人人资产建立“产权权关系明明晰化、产权结结构多元元化、产权主主体人格格化、产权属属性商品品化”的现代代产权制制度。并并在此基基础上构构建相应应的组织织制度、管管理制度度，从而而完成现现代学校校制度的的建构。 可可以设想想：将这这样的产产权制度度改革推推至公办办学校，民民办教育育促进法法第五五条规定定的“民办学学校与公公

19、办学校校具有同同等的法法律地位位”，这一一法条就就真正的的得到了了彻底落落实。届届时，公公办学校校与民办办学校的的界限模模糊了。4、产权制制度改革革方案的的预期效效果上述产权制制度改革革的方案案，可以以有效地地解决以以下几个个问题：1）通过产产权制度度改革使使学校产产权主体体人格化化后，可可以最大大限度地地调动起起产权所所有者的的积极性性、主动动性和创创造性，让让教职工工直面市市场经济济，通过过外在责责任内在在化，使使教职工工忠于集集体利益益的理念念有了坚实的的经济基基础。2）使社会会各界捐捐资助学学与投资教育育的典型型性和普普遍性得得到了统一。想想善举就就捐资给给学校，想想获益就就投资到到公

20、司。通过政政府投资资所形成成的国有有资产、公公司融资资所形成成的租赁赁资产、社社会捐资资和滚动动积累所所形成的的法人资资产构成成多元化化的校产产结构。规避了了“不得以以营利为为目的举举办教育育机构”的法律规规定。3）学校通通过经营营性租赁赁的方式式，从教教育公司司有偿取取得教育育资源，从从而解决决了超常规规发展的的资金“瓶颈”问题。这这种所有有权与办办学权分分离的方方式，也也可以有有效地避避免投资资者干预预学校办办学自主主权的情情况出现现。4）教职工工的身份份随着产产权多元元化也发生了多多样性的的变化。教教师不再再是全民民身份的的国家干干部，而而是如下下的某一一种或两两种身份份的结合合。公 司

21、学 校 公司资资产租赁赁给学校校公 司学 校 学校校向公司司交纳租租金 产权权制度改改革后，教教工的身身份有四四种可能能：1）转让置置换到的的产权后后成为自自由职业业者 签订订合同2）学校员员工 按劳劳分配 参与与决策3）公司股股东 按资资分配4）学校员员工+公公司股东东2000年年11月月，经市市政府批批准后，学学校按方方案开始始了产权权制度改改革。但但在界定定学校办办学积累的的资产是是国有的的还是集集体的问问题上产产生了分分歧。如如何界定定这部分分资产存存在两种种意见：省国资资委认为为应界定定为国有有资产，但但这种意意见没有有政策依依据，而而且与学学校民办办性质相相悖；市市体改委委和学校校

22、认为应应界定为为集体财财产，界界定的依依据是国国教成字字199967号文文件，但但另一方方认为国国家教委委的文件件缺少权权威性，并并在教育育领域内内没有先先例。争争论的结结果使学学校产权权制度改改革方案案搁浅。20001年3月，学学校被批批准为普普通高校校，易名名为齐齐齐哈尔职职业学院院。学校校按国资资委意见见办理了了国有资资产登记记的同时，省省编制委委员会也也批准学学校为副副厅级事事业单位位，核定了3000事业编编制。产权制度改改革方案案虽受当当时的历历史条件件和环境境所限，未达到改改革的预预期目标标，但却却引起了了政府和和高教理理论研究究者及实实践者的的关注。自此，国内有关学校产权制度改革

23、的文章不断地出现于各种媒体上。2005年年4月，黑黑龙江省省人民政政府颁布布了关关于促进进民办教教育发展展的若干干意见，学学校盼望望7年的的政策终终于出台台了。同同年8月月，黑龙龙江省教教育厅根根据该项项政策中中的相关关精神，对对我院呈呈报的关关于齐齐齐哈尔职职业学院院有关出出资事项项予以核核准的请请示作作了批复复：“依法确确定曹勇勇安为学学院原始始创办人人。曹勇安安等23人为为初始出资资人。学学院出资资人由119933年的223名初初始出资资人和119999年至220033年的225名新新增出资资人共448人构构成。至至20004年学学院净资资产1.08亿亿中集体体资产与与出资人人的个人人资

24、产比比例为664.443%：35.57%”。对此此，曹勇勇安对划划拨给自自己的220455万元的的股份，以以书面声声明的形形式提交交给省教教育厅和和市委、市市政府。“我志愿放弃我的奖金和划给我的股份的个人收益权、继承权，全部所得用于学院发展。”至此，历时7年的产权制度改革终于画上了圆满的句号。齐齐哈尔职职业学院院经过77年的产产权制度度改革，终终被省教教育行政政部门依依法明晰晰了产权权，为全国滚滚动发展展起来的民办办高校，如何何在事实实产权的的基础上上获得法法理产权权，进行了了有益的的探索。在事业业单位改改革中的的各级各各类已改制和和准备改改制的公公办教育育机构，提供可借鉴的经验。三、产权制制

25、度改革革促进了了学校的的发展产权制度改改革为齐齐齐哈尔尔职业学学院的建建设和发发展注入入了新的的活力，并并在办学学实践中中形成了了具有自自己特色色的教育育理念、办办学体制制和运行行机制。1、产权制制度改革革促进了了学校规规模和层层次的建建设。20003年，齐齐齐哈尔市市人民政政府无偿偿为学校校划拨了了5000亩土地地用于新校区区建设。220044年，学学院利用用积累的的自有的的资金建建设了33万平方方米校舍舍，20005年年，市政政府又从从国家开开发银行行给齐齐齐哈尔市市长期低低息贷款款额度中中，为学学校注入入了80000万元建建设资金金，当年年学校完完成了88万平方方米的校校舍建设设。200

26、05年年8月，5300名全日制高职学生入驻新校区。2006年1月17日，学校通过了省“升本”专家考核组考核。这标志着齐齐哈尔职业学院即将进入一个崭新的发展阶段。2、产权制制度改革革促进了了学校师师资队伍伍和专业业建设。作作为无财财政拨款款的民办办高校，没没有条件件也没有有必要像像公办学学校那样样保有大大量的专专职教师师。为此此，学校校确立了了以“专业法法人制度度”为核心心的“精兵强强校”的发展展战略。“专业法人制度”是指凡我院具有专业教育行为能力，能独立承担教育责任、行使教育权利的教师均可根据市场的需求提出开办专业的请求，经学校专业设置委员会评议通过，学校批准后，就被授予该专业的法定代表人（即

27、：专业教研室主任）。专业法定代表人对本专业承担教育责任、行使教育权力、获得相应利益。学校的“教师治教、校长治校”治理结构有了可靠的制度保证。专业建设是是职业教教育发展展中最重重要的基基础性建建设。通通过实施施专业法法人制度度，既促促进了专专业建设设的内涵涵质量，又又扩大了了专业建建设的外外延发展展。学校校通过“开一个个专业、办办一个实实体、兴兴一份产产业、创创一个品品牌”的发展展思路，对条件成熟的专业，其专业法定代表人可举办本专业的经营性公司，并出任该公司的法定代表人。专业法人制度的建立，使学校找到了融入市场的切入点，为教师提供专业实践和施展才能的空间，为学生搭建实习就业融入社会的平台。3、产

28、权制制度改革革提高了了人才培培养质量量。学校在充分分利用现现有的教教育资源源的同时时，积极极开发社社会资源源，在落落实“校企合合作、产产学结合合、吃百百家饭，走走联合路路”的办学学理念中中，实行行“第三学学期”制。即取消消暑假，将每年的6、7、8三个月定为实践教学学期，学生以职业人身份，从大一开始，统一被学校组织到具有一定专业背景的社会工作岗位，通过与企业签订产学合作教育协议，4、产权制制度改革革促进了了学校制制度建设设。几年年来，学学校引进进ISOO90000族标标准，通过编编制“质量手手册”、“程序文文件”、“作业文文件”、“质量记记录”，建立立了学校校教育服服务质量量管理体体系，并并根据

29、标标准的预预防、监监督和持持续改进进三大科科学管理理机制和和“管理有有程序、工工作有依依据、评评价有证证据”的原则则，把学学院的各各项管理理制度全全部纳入入了这一一体系中中来，围围绕着学学校制定的的教育服服务方针针和目标标开展工作作，使学学校的各项项管理工工作走上上了标准准化、程程序化和和法制化化的轨道道。5、产权制制度改革革促进了了学生职职业生涯涯发展。高职教育是以市场需求和就业为导向的高等教育，而学生是学校生存和发展的重要资源，为此，学校全面系统地开展了学生职业生涯辅导工作。学校把生涯辅助看成是一项系统工程，面对的是全体学生，尊重的是学生的个体差异，开启的是学生的多种潜能，关注的是学生的终

30、身发展，帮助学生树立正确的就业观、择业观，使90以上的学生明确了自己的工作岗位和发展空间。2004届毕业生一次就业率达89.77，2005年毕业生就业率94.87，在全省同类高校中名列前茅。6、产权制制度改革革增强了了学校奉奉献社会会的力度度。学校校作为中华华职教社社的团体体成员，在在实施“温暖工工程”中，努力力践行“为国分分忧、为为民解困困、急人人所急、雪雪中送炭炭、灯亮亮一盏、光光洒一片片”的指导思想想原则，充充分利用用学院的的教育资资源和人人才优势势，收到到了明显显的社会会效益。几年来，通过教育扶贫， 共减免54名特困生的学费39万元，减免西部地区和少数民族地区1620名学生的学费513

31、万元，使城镇下岗失业人员和农村富余劳动力5500人实现了就业和再就业工程。2002年、2005年学校两次荣获全国实施温暖工程先进集体称号。四、两点思思考1、为什么么民办办教育促促进法出出台后，既既没有像像人们预预期的那那样，被被民办教教育界叫叫好；也也没有像像人们预预期的那那样，有有更多的的资金参参与举办办民办学学校。其其根本原原因在于于民办办教育促促进法是是从捐资资办学的的思维和和视角出出发，而而做出的的制度安安排。但但恰恰相相反，改改革开放放后的中中国民办办教育的的产生和和发展不不是捐资资办学。早早期，没没钱！办办学者白白手起家家，怎谈谈捐资办办学；后后期，有有钱！办办学者属属于投资资性质

32、而而非捐资资性质。厦厦门大学学邬大光光教授认认为：“投资办办学是中中国民办办教育的的一个创创举，西西方国家家民办教教育的发发展是以以捐资办办学起步步的。西西方国家家在19990年年6月，因因出现了了营利性性大学后后才有投投资办学学这个概概念”。中国国古代和和近代的的私立学学校举办办者基本本上都属于捐资资性质的的。而且且，中国国人还将将捐资办办学列为三大大善事之之一，即：修修桥、筑筑路、办办学校。在这样浓厚捐资办学的氛围下，出台的民办教育促进法难免会与投资办学的现实有些不一致，这也正是人们对“促进”二字感受不深的原因吧！投资办学产产生于市市场经济济条件下下的民办办教育发发展过程程中，可可能是具具

33、有应然然性的。假假如是这这样的话话，那么么产权制制度中的的产权明明晰,对对于民办办教育的的发展就就是至关关重要的的一环。现现行的，从捐资资办学思思维和视视角出发发而制定定的民民办教育育促进法法和民民办教育育促进法法实施条条例，显然存在着一些遗憾之处。当然，中国幅员广阔，经济发展不平衡，教育的发展也是不平衡的，特别是在民办教育的发展上。通过地方立法落实上位法立法宗旨，促进地方民办教育发展，不失为一种现实的选择。民办教育地地方立法法，应紧紧紧抓住住民办办教育促促进法“一个核心、三个关键”的立法宗旨。即：核心就是促进民办教育发展；三个关键，一是民办教育和公办教育具有同等法律地位；二是依法保障民办学校

34、的办学自主权；三是民办教育是公益性事业。民办学校无论是否要求取得合理回报，都应当按照公益性事业对待，享受公益性事业的优惠政策。上位法针对地区发展不平衡难以写入的、争议较大不易写入的在地方立法中都可以实现。陕西省在地方立法方面已开了全国的先河，受到了来自民办教育界的一片赞扬声，收到了预期的效果。地方立法可依据上位法的立法宗旨和预留空间，开展地方立法实践，促进地方民办教育发展；上位法又可根据地方立法实践成果完善上位法，促进全国民办教育发展。这种循环往复的过程，就是法律、法规不断完善的过程，使上位法更加贴近实际的过程。当然，也是促进民办教育健康持续发展的过程。黑龙江省人人民政府府20005年44月1

35、99日颁发发了黑政政发220055255号文件件，关关于促进进民办教教育发展展的若干干意见，对对滚动发发展的民民办学校校作出了了产权明晰晰的政策策规定，使使齐齐哈哈尔职业业学院完完成了产产权制度度改革。黑龙江省在全国率先用政策来解决了早期成立的民办学校遗留下来的深层次问题，进而通过政策的实践跨入到地方立法的层面上，这样的做法是积极稳妥的。2006年3月，黑龙江省人大常务委员会关于黑龙江省民办教育促进条例征求意见稿已经出台。黑龙江先在地方政策的层面上解决深层次问题，后通过地方立法促进民办教育发展的做法，可为各省提供有益的借鉴。2、民办学学校的产产权制度度改革，不不仅可以以促进民民办教育育的发展展

36、，而且且，也可可为我国国目前正正在推开开的事业业单位改改革提供供有益的的借鉴。政政企分开开，政事事分开，建建立现代代国家制制度，是是WTOO的基本本要求。从从国企220多年年的改革革脉络，我我们可以以看到，十六届届三中全全会所提提出的“产权明明晰、责责权明确确、保护护严格、流流转顺畅畅”的现代代产权制制度，是解决决政企分分开，建建立现代代企业制制度的根根本。那那么，政政事分开开、政校校分离，建建立现代代学校制制度是否否也应从从现代产产权制度度入手？当前高校的的贷款问问题引起起了许多多专家学学者的高高度关注注。我们们从某个个角度上上是否看看到了：公办高高校，目目前正在在走着国国企的老老路。厦厦门

37、大学学邬大光光教授认认为：高高校贷款款办学，这这在国际际上较为鲜见见。据估估计，全全国高校校贷款额额度可能能已达225000亿左右右，这还还不算高高校在校校园建设设和设备备购置中中的赊欠欠款。有有的公办办高校已已陷入了了入不敷敷出的窘窘境，个个别高校校甚至出出现了连连偿还贷款款利息都都困难的的现象，这这是一个个不争的的事实。公办高校目前还没认识到这种危机的存在及可能产生的影响，错把银行贷款当成财政拨款用，当成唐僧肉！他们认为：不管咋说，国家都不会让学校破产，早晚要为学校“买单”。这种推理我们认为：对！也不对！说对！ 是是因为无无论从哪哪个角度度来看，国国家肯定定都会为公公办高校校“买单”，不会

38、会让高校校破产；说不对对！ 是因为为国家不不会在“买单”后，还允允许公办办高校这类类“特殊的的事业单单位”，继续在在这种高高成本、低低效率的的状态下下运行，不不断重复复昨天的的故事。政府为公办高校“买单”的前提应该是，学校必须实施相应的办学体制和运行机制的改革。我们可以预测：伴随着全国事业单位改革的推进和深化，政府与高校的关系，必然要走完这样“三部曲”，即：由举办者转为管理者，最终成为服务者。举办者：计计划经济济下政校校一体，以以行政的的手段管管理学校校。管理者：市市场经济济下政事事分开，以以合同的的形式管管理学校校。服务者：政政府不办办学校办办教育，是是政府改改革的价价值取向向； 政府由由公共教教育产品品的提供供者转变变为采购购者； 政府由由公共教教育质量