珠海市国有资产经营管理三级架构管理体制研究

1、目 录珠海市国有资产产管理的历史史沿革和现状状珠海市国有资产产管理体制的的历史沿革珠海市国有资产产管理体制的的现状和特点点三位一体的国有有产权代表者者国有资产授权运运营主体行使法人财产权权的市场经营营主体我国国有资产管管理体制的发发展和现状我国国有资产管管理的历史沿沿革以经营责任制为为主线的国有有资本管理变变迁以产权改革为主主线的管理体体制变迁我国国有资产管管理的模式探探索分权管理模式沪深三级架构模模式国内模式探索的的启示国外国有资产管管理体制和其其经验启示国外国有资本监监管和营运体体系宏观层次议议会和政府对对国有企业的的监管中观层次国国有控股公司司的运营微观层次国国有企业的领领导体制和公公司

2、治理结构构 国外国有企业的的产权改革改革的起因改革的方式国外国有资本管管理经验的启启示调整国有经济布布局和优化国国有企业产权权结构建立规范的激励励与监督相结结合的企业治治理结构关于国有资本运运营主体问题题珠海市国有资产产管理方式的的进步和创新新珠海市国有资产产管理的有效效实践积极推进国有企企业产权多元元化。推动了一大批中中小国企的产产权退出年薪制的实施和和期股制的探探索珠海市国有资产产管理体制的的创新“三位一体”的的国有资本管管理机构“三级架构”的的国有资产运运营体制强调国有资产的的“经营”概念按照“三公”原原则推进产权权交易市场化化珠海市国有资产产管理的理论论进展建立了适应国有有资产管理战战

3、略措施的资资产管理体制制从经营“国有企企业”到经营“国有资本”的观念转变变珠海市国有资产产管理体制的的发展目前珠海市国有有资产三级架架构的定位分分析国经局的定位分分析资产经营公司的的定位分析经营层企业的定定位分析珠海市国有资产产管理体制发发展方向第一级：国有产产权代表的国国经局第二级：授权经经营的企业集集团第三级：面向市市场的产品经经营企业珠海市国有资产产管理体制发发展的意义提高国有资产管管理体制的效效率优化国有企业的的产权结构利于国有资源的的有效配置珠海市国有资产产管理的历史史沿革和现状状珠海市国有资产产管理体制的的历史沿革珠海市国有资产产统一管理始始于19966年3月成立立的国有资产产管理

4、局。 国有资产管管理局的前身身是隶属于财财政局的珠海海市投资管理理公司。 1996年3月月，根据珠海海市委、市政政府关于印印发珠海市级级党政机构改改革方案实施施意见的通知知以及19997年7月月15日市政政府召开关关于市财政局局、国资局两两局分设及市市投资管理公公司移交的会会议，珠海海市国有资产产管理局正式式成立。19996年8月月6日正式启启用新印章“珠海市国有有资产管理局局”。珠海市统统一的国有资资产管理体制制开始形成。1999年4月月，珠海市国国有资产经营营管理局正式式成立，随后后与中共珠海海市委企业工工作委员会、珠珠海市企业董董事管理局组组成三块牌子子一套人马的的联合办公形形式，才形成

5、成目前的“三位一体国国经局”（以后简称称国经局）体体制。这种体体制是根据“管人、管事事、管资产”相结合的原原则建立的。国经局依法行使使对市属经营营性国有资产产和集体资产产统一管理监监督和运营的的职权。国经局成立后立立即把全市所所有的国有企企业都纳入四四家资产经营营公司和三家家独立授权公公司统一管理理，从而形成成“四加三”的中间管理理层；全市国国有企业在“四加三”下形成第三三层。至此珠珠海市国有资资本的三级管管理架构形成成。这四家资资产经营公司司分别为：珠珠海市功业控控股有限公司司（以工业企企业为主），珠珠海市正邦资资产经营有限限公司（以交交通企业为主主），珠海市市兴城控股有有限公司（以以城建企

6、业为为主），珠海海市投资管理理有限公司（以以三产企业为为主）。三家家独立授权公公司分别为：珠海市珠光光集团控股有有限公司（以以进出口企业业为主），珠珠海市农业集集团公司（以以农牧企业为为主），珠海海市旅游集团团公司（以旅旅游企业为主主）。珠海市国有资产产管理体制的的现状和特点点国经局：三位一一体的产权代代表地位1999年成立立的国经局，把把全市的所有有经营性国有有资产集中起起来管理，把把管资产和管管人结合起来来，避免了以以前管人和管管事分离的弊弊病。这种三位一体的的机构，既有有政府的行政政职能又有企企业产权代表表的经营职能能，集政府行行政权和所有有者产权于一一身。这种管管人管事统一一和两种权力

7、力统一的机构构注定会成为为一个强势机机构。如果把国经局和和一个产权投投资公司相比比，除了投资资收益权外，国国经局拥有投投资公司拥有有的其它所有有权力；并且且国经局还拥拥有任何企业业都不可能有有的政府行政政权。资产经营公司：国有产权授授权营运主体体地位珠海市在国经局局下设立的四四家资产经营营公司对企业业中的国有产产权直接进行行产权经营和和管理。但这这四家资产经经营公司并不不是真正的公公司，它既没没有投资权也也没有收益权权，四家资产产经营公司的的开支和费用用由国经局按按人头拨付。除除了市管的十十家企业和市市属一类企业业，它有所辖辖企业经营班班子任免权和和企业资产管管理权。如果果市管和市属属一类企业

8、归归属于这四家家资产经营公公司，将出现现管人和管事事的脱节，其其结果就是管管不了人也就就管不了事。由由于这四家资资产经营公司司的职权和国国经局的职权权重复，但确确受国经局的的交叉管理，其其职权的发挥挥必定受到限限制。问题是，既然资资产经营公司司的职权和国国经局相似，多多一层管理机机构就会拉长长委托和管理理链条，导致致效率降低和和管理混乱。四家资产经营公公司实际上就就变成了国经经局的派出机机构，其行政政职能比较突突出，权力弱弱势。这种局面是和国国经局的强势势地位有密切切关系。国经经局在成立的的时候，为了了统一全市的的国有资产管管理，扫除既既得利益者的的阻力，强势势也是必要的的。这种历史史原因促成

9、的的强势一旦形形成就很难改改变，而这种种强势必然会会导致中间层层资产经营营公司的定位位设想无法实实现。资产经经营公司实际际上就成了虚虚设。关于3家授权投投资主体公司司，它们虽然然不需要国经经局拨付经费费但它们靠收收起下属公司司管理费的收收入形式来维维持运作。它它们也并不完完全是规范的的集团公司的的运营方式。它它们也有相当当一部分职能能和资产经营营公司相同，比比如有一部分分授权管理的的企业，但这这些企业从效效率来讲直接接归国经局管管理更恰当。第三层企业：行行使法人财产产权企业这一层是行行使法人财产产权的经营实实体，是直接接面对市场的的产品经营者者。对于企业业来讲，自然然不希望有职职责重复的多多个

10、“婆婆”。这会使企企业不知所从从，降低工作作效率，严重重的会贻误商商机。国有资资产管理架构构是为企业服服务的，企业业的良好发展展才是资产管管理架构设置置的宗旨。我国国有资产管管理体制的发发展和现状我国国有资产管管理的历史沿沿革 我国国国有资产管理理和改革从大大的方面来讲讲主要分为两两个阶段，一一个是改革开开放后的19979年到11997年，这这个阶段的主主要是以落实实经营责任制制为主线，其其特点是回避避国有企业的的产权改革，是是“先画圈后在在圈内运行”的方式；第第二个阶段是是1997年年党的十五大大至今，特点点是开始面对对绕不过去的的产权改革，先先是“抓大放小”，到了19999年底的的十五届四

11、中中全会上确定定了要调整国国有经济的战战略布局和国国有经济要“有进有退”，才比较明明确地指出了了国有企业产产权改革的方方向。以经营责任制为为主线的国有有资产管理变变迁第一阶段(199791984年年)，扩大企企业自主权的的改革。1979年开始始的经济体制制改革，是以以“扩权”、“让利”为突破口展展开的。国务务院颁布了扩扩大企业自主主权的“十条”和“十四条”规定。以后后，国务院先先后批转了关关于国营企业业实行利润留留成的规定、国国营工业企业业利润留成试试行办法、关关于国营工业业企业实行利利润留成和盈盈亏包干的若若干规定，开开始试行企业业基金、各种种形式的利润润留成和盈利利包干办法。11983年初

12、初在全国试行行“利改税”的第一步改改革，19884年l0月月又进行了“利改税”的第二步改改革，以此规规范国家与企企业之间的利利益分配关系系。在投资体制方面面，19799年国务院批批转了基本本建设贷款试试行条例，规规定了基本建建设的投资由由国家财政拨拨款改为银行行贷款；19983年又改改革了流动资资金的管理体体制，国有制制企业流动资资金由银行统统一管理，并并试行以企业业流动资金的的使用状况来来发放贷款的的新办法；国国有企业对国国有资产的无无偿占有和使使用改为有偿偿使用，通过过利改税增加加企业留利，这这就从企业外外部加强了压压力；在企业业生产经营上上，逐步缩小小了指令性计计划和实物调调拨计划，从从

13、而推动企业业面向市场。第二阶段(199841988年年)，两权分分离、政企分分开，实行承承包责任制的的改革。1984年100月，党的十十二届三中全全会通过了关关于经济体制制改革的决定定。这个决决定提出了了“社会主义经经济是在公有有制基础上的的有计划的商商品经济”的科学论断断：并指出：“根据马克思思主义的理论论和社会主义义的实际，所所有权和经营营权是可以适适当分开的”，还阐明了了“企业有权选选择灵活多样样的经营方式式”和“政企职责分分开”的原则。决决定开创了了国有资产管管理体制改革革的新局面。从从此，我国出出现了以“两权分离”为改革目的的的多种经营营方式，如租租赁经营责任任制、承包经经营责任制、

14、资资产经营责任任制等。经过过试点，到11987年冬冬季我国800以上的大大中型国有制制企业实行了了公司形式的的承包经营责责任制。“承包制”的推行是国国有资产管理理由“国有国营”改为“国有承包经经营”的关键一步步。对社会生生产力的发展展和搞活企业业起到了重要要的作用。第三阶段(199881997年年)，转换企企业经营机制制，全面试点点改革阶段。1988年9月月，国家国有有资产管理局局的正式组建建，标志着我我国国有资产产管理体制改改革进入了一一个新的阶段段。国务院明明确规定：“企业财产属属于全民所有有，即国家所所有，国务院院代表国家行行使国有财产产的所有权。”“财政部和国家国有资产管理局行使国有资

15、产所有者的管理职能”。从此，国有资产管理部门专职进行国有产权管理，从市场取向改革思路出发，展开清产核资、资产评估、产权登记、股份制试点和组建企业集团，改革由此发展到一个以市场经济理论为指导，全面试点改革阶段。其一，清产核资资试点改革。当当时，我国国国营企业多达达136万个个，分布在全全国各行各业业，量多面广广，是国民经经济的主导力力量。由于生生产经营和管管理方面等多多种原因，许许多企业不同同程度地存在在资产经营状状况不清、管管理混乱、闲闲置浪费、被被侵占流失和和损失等问题题。如果不及及时组织清产产核资，揭露露矛盾，加以以处理，就不不利于促进企企业加强管理理，实行企业业经营机制的的转换，也无无法

16、科学地考考核企业资产产经营的实绩绩。其过程是是1992年年试点，l9994年全面面展开，在11995年基基本结束。其二，产权登记记试点改革和和普遍推广。11990年底底，国家国有有资产管理局局、财政部、国国家工商行政政管理局联合合发布了国国有资产产权权登记管理办办法(试行)；要求各各地区、各部部门结合实际际，组织试行行。19911年底全国国已有18个个省、自治区区、直辖市试试行了产权登登记工作。其三，企业集团团国有资产授授权经营试点点改革。根据据国务院批转转的关于选选择一批大型型企业集团进进行试点的的指示，国家家计委、国家家体改委、国国务院生产办办和国家国有有资产管理局局等部门从11991年起

17、起着手研究和和组织在部分分企业集团进进行国有资产产授权经营试试点的工作，并并以国家国有有资产管理局局为主拟定授授权办法。第第一批试点的的企业集团确确定为7个，它它们是：长春春第一汽车制制造厂、东风风汽车联营公公司、重型汽汽车公司、东东方电器集闭闭、华北电力力集团、天津津渤海化工集集团和中国五五金矿产进出出口总公司。其四，国有企业业股份制改造造试点改革。根根据几年来股股份制试点实实践及国际经经验，发展股股份制企业不不仅有利于筹筹集社会资金金发展生产建建设，而且也也有利于促进进资产的优化化组合和企业业经营机制的的转换，实现现政企职责分分开，所有权权和经营权相相分离的改革革，但是必须须进一步加强强法

18、制建设，规规范股份制试试点工作的进进行。为此。在在全国掀起股股份热的同时时，19922年国家国有有资产管理局局又参与了国国家体改委牵牵头拟发的股股份制试点企企业规范意见见，并相应制制发了股份份制试点企业业国有资产管管理暂行规定定，对股份份制试点中国国有股的分类类、设立和审审批程序、股股权代表的委委派和管理，股股权收益收取取和管理等问问题逐一做出出具体规定。以产权改革为主主线的管理体体制第一阶段：“抓抓大放小”阶段1997年的中中国共产党十十五大在阐述述国有企业的的整体改革思思路时明确指指出，要着眼眼于搞好整个个国有经济，抓抓好大的，放放活小的，对对国有企业实实施战略性改改组。国有小小企业一般具

19、具有企业规模模较小、竞争争程度高、企企业面临的市市场需求变化化快、企业所所处产业的重重要性程度低低、传统上政政府对其控制制的力度低等等特征。小企企业的优势就就在于它经营营灵活，能对对快速变化的的市场需求做做出灵敏及时时的反应。“抓大放小”标标志着多年来来一直回避的的产权改革有有了松动。可可以看的出来来中央走出这这一步还是谨谨慎的，因为为只是先允许许在小型国有有企业进行产产权改革，小小企业可以试试探着淡出国国有产权。中中央做出这个个决定也是有有点迫不得已已，因为国有有企业经过近近20年的改改革，一直无无法解决其固固有的弊病，占占有全社会22/3经济资资源的国有企企业，却只有有全社会1/3的产出，

20、这这种低效率一一直没有很好好的解决办法法。第二阶段：国有有经济有进有有退阶段 19999年的十五五届四中全会会应该是里程程碑式的会议议。全会通过的关于于国有企业改改革和发展若若干重大问题题的决定在在思想观念上上有重大的突突破。它提出出的国有经济济战略改组的的概念，也指指明改组的方方式是国有经经济有进有退退。在决定定中它明确确了国有经济济进的范围：将国家需要要控制的行业业规定为四个个，即涉及国国家安全的行行业、自然垄垄断的行业，提提供重要公共共产品和服务务的行业以及及支柱产业和和高新技术产产业中的重要要骨干企业。这这就为进行国国有经济有进进有退的调整整指明了“进进”和“退”的的方向。这实际上是十

21、五五大后为“抓大放小”做理论上的的完善。抓大大放小实际上上是一个策略略上的提法，是是产权改革的的一个试探性性步骤，因为为它在理论上上是站不住的的， “抓大大”的目的是是什么？如果果“抓大”是是为了更好地地管理国有企企业，小企业业为什么就该该“放”呢？“放小”的的目的是“放放活”还是放放弃？如果“放放小”能使小小企业更好地地发展，有什什么理由不“放放大”呢？若若“放小”就就是放弃，则则明显存在对对小企业的歧歧视。十五届四中全会会没有回避国国有大中型企企业的改革，全全会不但重申申了十五大“放放活小型国有有企业”的方方针、而且将将放开的范围围扩大到中型型国有企业。将将占国有企业业总量百分之之九十以上

22、、目目前大部分处处于困境的中中小企业放开开搞活了，不不但能够为各各级政府卸下下巨大的包袱袱，还将为我我国工商产业业增加大批生生力军。我国国有资本管管理的模式探探索分权管理模式1998年 ,伴随着国务务院机构改革革中国家国有有资产管理局局的撤并 ,在我国国有有资本管理体体制改革的进进程中 ,展展示出一种不不同于以往实实践的模式。这这种模式是我我国目前大多多数省市所运运行的体制，它它也为欧洲的的一些市场经经济国家所采采用。由于这这种模式是由由政府各部门门分别行使不不同的权力,我们将这种种模式简称为为“分权管理模模式”。“分权管理模模式”将国有资产产的出资者所所有权分由不不同的政府部部门行使 ,取消

23、专司国国有资本所有有权代理职能能的机构；由由作为社会经经济管理部门门的财政部 (地方财政政厅局 )兼兼司国有资本本金基础管理理职能；由同同样作为社会会经济管理部部门的经贸委委行使对国有有企业的监督督和管理职能能；由人事部部和大型企业业工委负责国国有企业主要要经营者的任任免与考核；由新设立的的稽查特派员员公署派出稽稽查特派员 ,负责对国国有企业的财财务检查和监监督。沪深三级架构模模式 上海和和深圳资产家家底不同，一一个是老工业业城市，一个个是新兴工业业城市，但在在国有资产管管理体制改革革上却都大胆胆试验，走在在了全国前列列。沪深两城城市部成立了了国资委，采采取三级管理理模式，但在在做法上却大大不

24、一样。上海模式（如图图所示）上海市国有资产管理委员会上海市国有资产管理委员会市国资委办公室几个国有资产经营公司若干国有资产管理公司少数特大型、大一型企业和集团企业企业企业上海是一座它工工业城市，国国有企业由于于历史原因，欠欠帐多、包袱袱重。因此在在改革方法上上突出了一个个“稳”宇。在推行行国有资产三三级管理模式式时，改革的的着力点放在在中间资产经经营层的转体体上，即将政政府原主管局局转体为资产产投资控股公公司(专搞资资产经营)和和资产经营控控股公司(既既搞资产经营营又搞生产经经营)，然后后再补齐两头头，上层组建建国资委(先先虚后实)，下下层落实生产产企业法人财财产权。以此此来实现三个个转变，即

25、从从实物形态的的管理为主向向价值形态管管理为主转变变；从静态管管理为主向动动态管理为主主转变，从“两权合一”(管理权、资资产管理权)的条条管理理为主向分层层次的专职管管理为主转变变。上海国有有资产管理体体制的显著特特点是初步做做到二个分离离：一是政府府的社会经济济管理职能和和资产管理职职能分离。政政资分开不是是政府不管国国有资产，而而是职能要分分开，政府组组织专门机构构管资产；二二是在资产管管理中，实行行资产的行政政管理与资产产运营分离。政政府通过授权权的市一级国国有 资产控股公司和和经营控股公公司专司国有有资产经营，实实现资产管理理与运营分离离；三是在资资产运营中、国国有资产产权权与企业法人

26、人财产权分离离。上海国有有资产管理体体制改革，经经过几年的实实际运转进展展顺利。主要要效果是：国国有资产管理理从组织上得得到了加强，落落到实处；政政策法规开始始启动，并在在实践中不断断完善；资产产纽带关系和和经营意识不不断强化。国国有资产保值值增值任务通通过指标考核核付诸实施。但但也存在一些些问题，由于于国资委虚设设，由国资办办行使国资委委职能，在董董事、经理任任命上不能做做到管人与管管资产统一，委委托代理的激激励与约束不不足；中间层层转体公司过过多，国有资资产分布面过过广，管理分分散；资产经经营公司对收收益的支配也也存在一些问问题，总体收收效并小大。深圳模式（如图图所示）深圳市国有资产管理委

27、员会深圳市国有资产管理委员会市国资委办公室市投资管理公司市物资总公司市建设集团控股公司企业企业企业企业企业深圳是一个新兴兴工业城市，又又处在改革开开放第一线的的经济特区，新新政府机构本本来就很精干干，没有包袱袱。工业、交交通、商贸均均无主管部门门，国有资产产存量管理少少，主要任务务是增量投资资。因此在进进行国有资产产管理体制改改革时，阻力力小，起点高高，力度大，一一步到位。从从1987年年7月全国第第一家国有资资产专门管理理机构深圳市投投资管理公司司的成立，到到1992年年9月市政府府领导下的国国有资产管理理委员会的诞诞生深圳逐逐步形成了完完善的国有资资产管理体制制“三级授授权经营制”。第一级

28、：市政府府授权给市国国有资产管理理委员会，对对全市国有经经营性资产、非非经营性资产产、资源性资资产共10118亿元进行行宏观上统一一的管理与监监督。它由市市政府的主要要官员及各类类经济类局、办办、委的负责责人组成。第二级：市国有有资产管理委委员会授权给给若干市级国国有资产经营营公司，专司司市属经营性性国有资产的的经营管理。这这类具有法人人资格和企业业性质的市级级公司运用市市属企业上缴缴的一定比例例的税后利润润，通过投资资、控股、参参股、产权交交易等多种行行为管理国有有企业，从而而确定其国有有资产委托人人的经济身份份。目前深圳圳市已有三家家竞争性市级级国有资产投投资主体，即即市投资管理理公司、市

29、建建设集团、市市物资总公司司。中间资产产经营公司个个数少是深圳圳一大特点。第三级：市级国国有资产经营营公司授权给给国有企业，具具体地进行各各类产业的经经营活动，实实现国有资产产保值与增值值计划，从而而确立了国有有企业法人的的代理人经济济身份。国内模式探索的的启示关于政企分开 从深圳圳和上海的实实践来看 ,实行三级授授权经营虽然然在一定程度度上可以实现现政企分开 ,明晰产权权 ,但是尚尚无法彻底解解决国有企业业承担的一些些社会性职能能。就政企关关系而言 ,国有资产管管理委员会的的构成决定了了其仍然具有有双重身份 ,缺乏独立立性。因此 ,在这样的的国有资产管管理体制下 ,完全的政政企分开是不不可能

30、的。而而全国大部分分省市实行的的“分权管理模模式”也同样不能能解决政企分分开问题。由由于国有资本本的特殊性，政政企分开的努努力只能解决决在一定范围围内的不同分分开程度，想想完全解决国国有和国有控控股企业的政政企分开是不不可能的。具具体到珠海市市的三级架构构体制中，如如果想通过这这个管理体制制的设立就可可以解决政企企分开问题的的想法是不现现实的，我们们应该把珠海海国有资本管管理体制的重重点放在实现现国有资本管管理的战略措措施上，放在在国有企业的的产权改革和和优化上。只只有通过产权权改革，才有有可能最终真真正实现政企企分开。关于集中与分权权管理深圳和上海模式式把以前分别别有各个局分分管的国有企企业

31、统一管理理起来，解决决了长期形成成的条条管理理和企业部门门所有的弊病病；分权管理理模式和以前前的条条管理理部门所有的的管理方式有有本质的区别别。它们都很很好的解决了了国有企业部部门化的问题题。它们的出出别在于管理理的集中和管管理的分权。深深圳模式（上上海模式在一一定程度上）实实现了管事和和管人的统一一，而分权模模式则是管事事和管人的分分离。从效果果来看都各有有利弊，这主主要看各地的的具体情况而而定。国外国有资本管管理体制和其其经验启示国外国有资本监监管和营运体体系的比较二次世界大战后后，主要是欧欧洲国家出于于对30年代代经济危机以以及危机连带带战争的恐惧惧，在政府调调控经济的理理论引导下，创创

32、办了一批国国有企业。虽虽然在20世世纪80年代代开始，以英英国撒切尔夫夫人推动私有有化为标志，欧欧洲普遍开展展了大规模的的私有化运动动；但在战后后到70年代代这一时期欧欧洲等国的国国有资本管理理方式还是有有一定的参考考意义。宏观层次议议会和政府对对国有企业的的监管国有资本监管和和运营体系在在宏观层次上上是指国家议议会和政府对对国有企业的的监管方式。从从国外的情况况看，大体可可分为四类。第类，议会与与政府分工、分分权监管方式式，以德国、英英国、美国、日日本为代表。下下面以德国和和英国的国有有企业监管模模式为例说明明。 德国政府与与议会分权监监管比较典型型。德国政府府主要是通过过财政部来管管理国有

33、企业业，它拥有多多项监管权力力：聘任监事会会人员，批准准董事会人选选；供给资金，批批准建立或购购买新工厂、新新公司；给国有企业业制定经济发发展目标，给给董事会制定定业务规则；通过监事会会监察企业发发展状况。德德国政府对企企业实行“开放式的管管理”是大特色。如如德国发明了了监事会制度度。监事会人人选包括政府府高级官员、银银行家、私人人企业经理、学学术界人士，法法律规定监事事会中还有一一定比例的职职工代表。德德国企业的监监事会是公司司的决策机构构，有很大的的权力(有权权任命董事会会主席和董事事并监督董事事会的工作)，政府不能能向监事会成成员发布指示示。德国联邦邦议院设有预预算委员会，它它下面设置的

34、的帐目委员会会对国企有很很大的监督权权力。帐目委委员会可以直直接审查全资资国有企业的的帐目，也可可以通过政府府主管部门提提交的文件来来间接掌握国国家参与制企企业的状况，并并针对国有企企业的问题向向议院提交报报告。 英国政政府和议会也也实行分权监监管。英国政政府对国有企企业的管理以以主管部门为为主，主管部部门与财政部部相结合。主主管部长有权权任免所属企企业的董事人人员(包括任任命正、副董董事长和董事事；企业正、副副董事长的年年薪由主管部部大臣商定)，有权决定定企业的经营营方向。财政政部则通过财财政预算来确确定对企业的的投资拨款，监监督财政拨款款使用情况，并并有权对董事事会成员的薪薪金、企业发发行

35、股票等问问题提出建议议。政府内阁阁下面还设有有若干个专门门委员会(由由各部门成员员组成)，讨讨论有关国有有企业的重大大决策，将议议案提交内阁阁批准。英国国是议会制国国家，议会有有很大的立法法、监督权力力。议会对国国有企业的管管理主要是通通过立法来进进行。国有企企业的建立、改改组、废除及及非国有化等等重大事项要要由议会通过过专门法令来来决定(法令令本身就明确确了所设立企企业的机构、职职责和权力)。由议会委委托并授权各各主管部大臣臣管理国有企企业，主管部部大臣依法向向议会负责。议议会要经常听听取企业的年年度报告，审审查企业的帐帐目，监督国国有企业的经经营情况。议议会下设财政政、文官事务务、公共会计

36、计等方面的事事务委员会，也也要审议国有有企业的相关关事宜，检查查政府各经济济部门所承诺诺的措施落实实情况，定期期或不定期向向议会提交书书面汇报。可可以说，英国国管理企业的的特点是“法治管理”。第二类，政府持持别设置超部部门管理机构构，专门管理理国有企业。如如意大利、印印度等国。意大利国有企业业可分为两大大类。一类是是国有全资公公司(如交通通、邮政、市市政、电力等等部门的各类类公司)，由由政府相应的的主管部门管管理。另一类类是“国家参与制制企业”(主要是制制造业的国有有投资、控股股公司)，它它是意大利国国有企业的主主要形式，占占国有企业投投资的六成以以上。为了管管理国家参与与制企业，意意大利政府

37、专专门设立了国国家参与部。其其职能是：主管参与制制企业的人事事安排。组织织职工培训，修修订企业章程程；审批企业的的预算和决算算，监督企业业的生产经营营活动；批准参与制制企业的合并并、合作、股股份转让、收收购其他企业业或出售下属属企业；审核企业计计划，协调企企业间的科学学研究和技术术开发，以及及与欧共体的的关系。此外外，政府还设设立了两个以以总理为首，由由国家参与部部长、预算和和经济计划部部长、国库部部长及工商部部长等有关部部长参加的常常设部际委员员会（一个是是经济计划部部际委员会，一一个是工业政政策部际委员员会）。凡涉涉及国家参与与制企业的一一些重大问题题，由这个委委员会进行讨讨论、协调，最最

38、后形成总理理令，公布执执行。财政部部设有国有企企业局专管国国有企业财务务问题。由于意大利的国国家控股公司司和部门的企企业集团公司司在国民经济济中占举足轻轻重的地位。政政府对这些国国家级的企业业十分重视，控控制也很多。在在人事方面，企企业的正、副副董事长由国国家参与部长长提名、经内内阁会议通过过，由总统任任命。总经理理及总会计师师等几名高层层管理专家，由由董事长提名名、经董事会会通过，由总总理任命。第三类，政府多多个部门分工工共管国有企企业。如韩国国、巴西等国国家。 韩国国有经济在在国民经济中中占有相当的的分量。国有有企业分为部部属企业、公公营公司、联联合股份公司司和混合公司司四类，由政政府综合

39、部门门与企业主管管部门分工共共管。综合部部门有投资控控制委员会、经经济计划院、审审计检查委员员会等，主管管部门有工商商部、交通部部、能源部等等。投资控制制委员会负责责制定国有企企业投资方案案，评估投资资效果。经济济计划院负责责制订经济发发展计划和国国家预算，统统计企业经营营状况，进行行项目评估。审审计委员会负负责对大型国国有企业进行行定期审计(资金使用效效果、债务状状况等)。主主管部门负责责对企业董事事会成员和总总裁的聘用(董事会成员员由政府和消消费者代表、专专家学者等企企业外人上组组成，只管重重大决策，不不管日常经营营)。另外还还有一个超部部门的“经营绩效评评估委贝会”(由经济计计划院长、有

40、有关部门的部部长和若干个个人委员组成成)负责制订订对公营企业业的调控政策策，确立企业业管理目标，评评估企业经营营状况，决定定对公营企业业的奖惩。每每年的评估工工作由各方面面专业人员组组成的“绩效评估特特别专家团”进行。实行行绩效评估制制度是韩国政政府管理国有有企业的特色色。第四类，政府一一个部门管理理为主，其他他部门参与管管理。如新加加坡、瑞典等等国。新加坡是利用中中间机构监管管和运营国有有资本的最成成功的典型。国国有经济在新新加坡占有举举足轻重的地地位。其监管管模式是：政政府领导中间间机构(若干干法定机构和和控股公司)，中间机构构代表所有者者监管国有企企业(称国连连公司)。 新加坡坡政府一股

41、只只掌握中间机机构和第一层层国连公司的的人事权，即即在财政部设设置一个“董事咨询与与委任会议”，由财政部部长担任主席席，成员包括括政府主管公公务员的首长长、各控股公公司的董事长长和财政部高高级常任秘书书。由这个会会议挑选和任任免各控股公公司董事会的的全部成员，从从而保证控股股公司执行国国家政策。控控股公司下属属的第一层国国连公司的董董事会人选也也须报请董事事咨询与委任任会议备案。除除财政部外，其其他政府部门门一般不直接接干预企业的的资产运营或或生产经营活活动。 中间机机构是受国家家委托全权代代表所有者的的机构。分两两类：一类是是法定机构，如如经济发展局局、港务局、公公共水务局、电电信局、新加加

42、坡广播局等等。这类机构构按议会的专专门立法建立立和运作，由由政府主管部部提供创立资资金和必要的的流动资金。各各法定机构既既是独立的经经济法人，又又带有一定的的行政色彩，专专门法规规定定了它们的投投资领域(主主要在基础设设施和社会服服务领域)和和经营范围，还还要上交部分分利润，并承承担一定的社社会职能。如如营造富有吸吸引力的投资资环境，引导导市场竞争，为为公众利益服服务，创造良良好的市场环环境等。另一一类是政府控控股公司，如如新加坡政府府投资有限公公司、新加坡坡科技控股公公司、国家发发展部控股有有限公司等。这这些控股公司司依据公司法法成立和运作作，完全由政政府投资，并并代表政府对对众多的国连连公

43、司进行参参股和控股。这这些公司以盈盈利为主要目目的，追求投投资回报率，同同时灵活运用用资金手段支支持政府的经经济政策，其其投资领域不不受限制。中观层次国国有控股公司司的运营国有资本监管和和运营体系在在中观层次上上是指介于国国家和国有企企业之间的资资产经营组织织形式国有控股股公司（也称称国有资产经经营公司）。国国有控股公司司在国外有关关国家资产运运营体系中普普遍存在(意意大利和新加加坡最为典型型)，根据形形成原因及其其主要职能作作用的不同，大大致可分为如如下三种类型型： (1)生产经营型型国有控股公公司。这类控控股公司是国国有企业在经经营发展过程程中通过购买买其他公司股股票而形成的的，其目的在在

44、于扩大经营营范围，开拓拓经营领域，形形成具有强大大竞争实力的的企业集团。如如法国有几十十个国有企业业集团。 (2)管理型国有有控股公司。这这类公司主要要是充当政府府机构与企业业之间的中间间媒介，执行行着管理众多多国家参与企企业的职能，以以减少国家直直接拥有企业业的数量和政政府直接负担担的资产经营营事务。如瑞瑞典的国家控控股公司、意意大利的工业业复兴公司。(3)投资型国国有控股公司司。这类公司司是政府为了了实现某政策目标(如对增量资资产的控管)而建立的。其其目的是通过过购买私有企企业股票，提提供信贷等方方式来挽救衰衰落企业，进进行工业重组组或实现其他他政策目标。如如比利时国家家投资公司、英英国的

45、国家企企业局、意大大利的工业管管理和控股公公司。作为一种国有资资本的经营组组织形式，国国有控股公司司与一般国有有企业不同的的最大特点在在于它所从事事的是资本的的股票经营，而而不是资本的的企业经营。因因此，在国家家运用国有资资产干预社会会经济活动方方面，它比国国有企业这一一组织形式具具有更大的灵灵活性。微观层次国国有企业的领领导体制和公公司治理结构构 1.国有企业的的领导体制目前，国外国有有企业在领导导体制方面，普普遍实行的是是董事会领导导下的经理责责任制。董事事会的主要作作用是充当政政府与企业之之间实行两权权分离的媒介介，以“缓冲”政府主管部部门对企业日日常生产、经经营活动的干干预。2公司治理

46、结结构公司制是各国企企业的主要组组织形式。公公司治理结构构是指确保企企业长期战略略目标和计划划得以确立，以以及整个管理理机构能够按按部就班地实实现这些目标标和计划的一一种组织制度度安排。由于于各国经济发发展水平、历历史过程、文文化传统、地地理环境各有有差异，所以以各国公司治治理结构的具具体形式不尽尽相同，下面面以美、日、德德为例介绍三三种典型的公公司治理结构构。 (1)美国公司司的股权极为为分散，全国国直接和间接接持股人数约约占美国总人人口的60，单个股东东的持股量很很少，对股东东大会很不热热心。美国的的公司大多实实行董事会领领导厂的总经经理负责制。不不设监事会，但但在董事会中中设有一个高高级

47、主管委员员会(主要由由外部董事构构成，多是审审计和会计方方面的专家)，负责日常常监督事务。原原属于董事会会的日常经营营管理权在向向经理人员转转移。在这种种情况下，对对经理人员的的控制主要是是通过激励机机制和约束机机制来实现的的。激励机制制包括使经营营者的收入与与经营绩效挂挂钩，给经理理人员足够高高的报酬和本本公司的股票票期权。(2)以日本企企业为代表的的法人资本主主义，这种模模式的关键在在于其独特约约股权结构。日日本公司中法法人股东占绝绝对优势(770以上），法法人持股大部部分是有业务务往来的企业业之间以及企企业与银行之之间的相互交交叉持股，持持股的目的不不是为了投资资收益，而是是为了维系彼彼

48、此之间的合合作关系和长长期稳定的交交易关系。在在这种情况下下就形成了一一种相互控制制、以资产关关系为纽带的的企业集团。在在这个集团中中，社长(即即公司的代表表董事)会和和总经理会实实际上就是大大股东会，它它的意见在各各集团企业的的股东大会上上当然居主导导地位。如果果企业集团内内的某个公司司经营绩效差差或经营不力力，这种大股股东会就会意意见致地罢免经经营者。但法法人股东之间间自然形成的的相互关照、又又互不干涉日日常经营的默默契使经营者者获得很大的的自主权，企企业经营的大大政方针基本本上由经营者者独立制定，董董事会和监事事会成员大部部分也出高层层管理人员兼兼任，而股东东大会则形同同虚设。(3)德国

49、公司司治理机构是是典型的“三会”制度，实行行权力机构、监监督机构和执执行机构分立立，各行其责责，相互制约约。股东大会会是公司的权权力机构。其其权责是选举举监事会成员员，修改公司司章程，决定定公司解体。监监事会是公司司股东，职工工利益的代表表机构和监督督机构，其权权责是任免董董事，监督董董事会的经营营活动，对重重大的经营战战略作决策，审审核公司的资资产和财务，认认为在必要时时召开股东大大会。德国公公司监事会的的职权与美国国、日本公司司的董事会相相似。国外国有企业的的产权改革改革的起因 进入入70年代末末，国外同有有企业纷纷陷陷入困境，主主要表现为： (1)国有企企业效益低下下，亏损严重重；（2）

50、由由于国有企业业的一切经营营费用内国家家包下来，大大面积的国有有企业亏损加加重了国家的的财政负担；(3)国有有企业缺乏独独立的经营自自主权，常常常不适当地被被政府作为实实施经济政策策的工具；(4)政府管管理僵化，限限制了企业竞竞争，使国有有企业缺少活活力；(5)国有企业缺缺乏利润追求求，很难实现现国有资产的的保值增值。这这是一些共性性问题，因为为它们不是仅仅仅出现在从从些国家，而而是在各国的的国有企业中中普遍存在，且且日益严重，引引起了各国政政府的高度重重视，迫使各各国不得不对对国有资本管管理体制进行行改革改革的方式为了摆脱困境，各各国政府都先先后采取了一一系列的改革革措施，主要要归纳为三条条

51、：(1)以以国有企业私私有化为主，特特别是竞争性性行业的国有有企业几乎都都实施了私有有化；(2)打破国有在在某些行业的的垄断地位，对对一些过去认认为是自然垄垄断的行业也也开始引入竞竞争机制，允允许私人企业业竞争，如电电信、铁路、煤煤气行业等；(3)对国国有企业下放放权力，减少少行政干预。通通过改革原来来效益不好的的企业普遍都都提高了效益益。国外国有资本管管理经验的启启示外国由于历史和和国情不同，对对国有资本的的管理、监督督和运营方式式不尽相同，就就是同国家在不同同的历史时期期因执政的的方针、政策策不同，也有有很大差异。我我国的经济以以公有制为基基础，国有经经济比重很大大，国有企业业数量众多。珠

52、珠海市目前的的国有企业基基本上都是国国有独资公司司，并且规模模在珠海是大大型和超大型型企业。因此此对国外的的做法不能照照抄照搬，应应当有所取舍舍，但他们的的经验可以对对珠海市的国国有资本管理理提供一些启启示。调整国有经济布布局和优化国国有企业产权权结构 在竞争争性领域国有有企业由于其其特殊的产权权结构而在竞竞争中出于劣劣势。二次大大战后到700年代末这段段欧洲国有企企业发展以及及80年代风风靡世界的私私有化运动的的历史经验，也也给我国国有有企业改革提提供了一定的的启示。国有有资本应该进进入国有资本本有优势的领领域，如公共共事业的投资资等。珠海市市的国有企业业基本上都是是国有独资企企业，产权结结

53、构太纯。珠珠海市在竞争争领域的国有有企业首先要要进行产权多多元化以优化化国有企业的的产权结构；对于有些国国有资本不适适宜或经营不不成功的企业业国有资本应应该完全退出出。当然这是是一个逐步的的过程。建立规范的激励励与监督相结结合的企业治治理结构国外的国有企业业有一个明显显的特点，就就是管理的规规范化和法制制化。在国会会有规范国有有企业管理以以及企业治理理结构的法律律，在企业有有完整的激励励和监督制度度。激励机制制包括使经营营者的收入与与经营绩效挂挂钩，给经理理人员足够高高的报酬和本本公司的股票票期权。尽管西方发达国国家在具体安安排公司治理理结构时有着着不完全相同同的做法 ,但它们都有有一个共同的

54、的特点 ,那那就是在所有有权与控制权权分离的基础础上 ,构建建完善的法人人财产制度 ,从而能对对经营者的行行为实施有效效的激励和约约束。珠海市市的国有资产产管理体制要要根据完善第第三级的法人人财产制度为为目标，以产产权为纽带建建立相互制约约的企业治理理结构。关于国有资本运运营主体问题题目前珠海市国有有资本管理是是由国经局和和“四加三”的中间层来来进行管理，而而这两级的职职能有所重复复，可以把资资产经营公司司替代为企业业集团。对于于企业集团，市市政府既要授授之以全权行行使国有资本本所有者的权权利，又要防防止其掌握行行业垄断特权权。在这方面面新加坡的国国有控股公司司经营国有资资本的经验很很值得借鉴

55、。对对国有运营主主体，新加坡坡政府国有资资本管理部门门只掌握任命命董事会成员员的权利，一一般不干预其其资本运营和和生产经营活活动。珠海市国有资产产管理方式的的创新和理论论依据珠海市国有资产产管理的有效效实践积极推进国有企企业产权多元元化。国有企业的产权权多元化是优优化企业产权权结构的重要要措施。内容容包括引进非非国有（包括括非国有控股股）的民营和和外商资本以以及国内优秀秀企业资本，改改善企业治理理结构。目前珠海市一些些国有企业通通过自身优势势和外来资本本优势的互补补达到产权多多元化的路径径值得推广。像像农业集团的的牛奶公司通通过自己在鲜鲜奶市场的快快速发展和市市场占有率的的迅速提高，打打下了和

56、我国国食品行业的的著名企业维维维公司合作作的基础。它它们通过优势势互补建立的的维维大亨乳乳业有限公司司就是推动珠珠海国有企业业产权多元化化很好的例子子。由于国有企业长长期以来沉积积的大量问题题，直接引进进战略投资者者的方式有一一定的难度。通通过优势互补补引进项目和和引进机制人人才的方式来来实现国有企企业的产权多多元化是一个个好的方向。经经过多年的发发展，珠海市市的国有资本本有它自己的的优势，一般般资本较雄厚厚，资源较丰丰富。我国的的民营资本也也有它的优势势，一般有好好的项目和策策划能力，但但资金和资源源较贫乏。要要实现优势互互补实现产权权多元化，从从观念上我们们要做一些转转变，我们应应重视小的

57、民民营企业，特特别是一些科科技含量高的的民营企业，它它们的人才优优势和机制优优势是我们国国有企业所缺缺乏的。按照在观念上从从经营国有企企业转变为经经营国有资本本的思维，对对新建国有独独资甚至国有有控股企业的的做法应该避避免。珠海市市在20000年6月7日日发布的关关于严格控制制设立市属国国有独资及国国有控股公司司的通知是是一个很有魄魄力的举措。国国有资本通过过参股优秀企企业实现增值值是经营好国国有资本的一一个有效方式式。这需要一一个观念的转转变，像国外外风险资本管管理的一些观观念就值得我我们在管理国国有资本时借借鉴，比如风风险资本只作作投资与监督督而不参与具具体的经营管管理；风险资资本尊重人力

58、力资本和技术术入股并让有有经营才干的的核心人才做做主要股东等等等。推动了一大批中中小国企的产产权退出 20000年是珠海海市集中进行行国有中小企企业产权退出出的关键年。在在这一年，珠珠海市9155户中小国有有企业实现了了退出，退出出企业数占全全市总数12211家国有有企业的766，150000名企业业职工得到了了妥善安置。珠珠海市通过国国有中小企业业的产权退出出，调整了珠珠海市国有经经济的整体布布局，国有资资产的质量有有了明显的提提高。 党的十十五大在阐述述国有企业的的整体改革思思路时明确指指出，要着眼眼于搞好整个个国有经济，抓抓好大的，放放活小的，对对国有企业实实施战略性改改组。国有小小企业

59、一般具具有企业规模模较小、竞争争程度高、企企业面临的市市场需求变化化快、企业所所处产业的重重要性程度低低、传统上政政府对其控制制的力度低等等特征。小企企业的优势就就在于它经营营灵活，能对对快速变化的的市场需求做做出灵敏及时时的反应。如如果政府继续续拥有小企业业的所有权甚甚至直接控制制小企业，则则会因政企不不分和产权不不清导致决策策效率低下和和信息成本、控控制成本过高高，不仅会丧丧失小企业本本来具有的优优势，而且政政府对其的控控制成本高于于其上缴的收收益。因此，放放活国有小企企业对于建立立社会主义市市场经济具有有十分重要的的意义。事实实上，放活国国有小企业更更有利于国家家集中有限的的稀缺资源投投

60、入到基础产产业、重要的的支柱产业和和高新技术产产业，使国有有资本在这些些关键性部门门保持控制力力。 年薪制的实施和和期股制的探探索建立一套激励、约约束和考核机机制是当前国国有资产管理理的核心问题题之一，这也也是我们分析析的珠海国有有资产管理的的两项战略措措施之一。早早在19977年3月，珠珠海市政府就就颁布了珠珠海市市属企企业资产经营营责任制暂行行办法，开开始在珠海市市属企业实行行年薪制；22000年11月20日珠珠海市国经局局又下发了珠珠海市市属企企业经营者年年薪制试行办办法和珠珠海市市属资资产营运机构构经营者年薪薪制试行办法法，进一步步规范年薪制制的运作。年年薪制的实施施提高了经营营者的报