关于我国公共场所控烟立法可行性报告

1、关于我国国公共场场所控烟烟立法可可行性报报告一、我国国烟草行行业及烟烟草危害害基本情情况（一）吸吸烟的危危害清华大学学卫生与与发展研研究中心心主任刘刘远立在在近期接接受采访访时坦白白指出，我国“八年控控烟基本本不成功功”。他的的证据即即新近出出炉的“全球成成人烟草草调查-中国部部分”。调查查结果由由中国疾疾病预防防控制中中心、世世界卫生生组织、美国疾疾控中心心联合发发布。根据调查查，我国国15岁岁及以上上人群的的吸烟率率为288.1%，吸烟烟者总数数达3亿亿人。男男性吸烟烟率为552.99%，其其中15569岁岁人群的的吸烟率率为544%，较较20002年有有微弱下下降。女女性吸烟烟率为22.

2、4%，吸烟烟人群达达12660万人人。20000年我我国约1100万万人死于于吸烟相相关的疾疾病,约约为全球球因吸烟烟死亡人人数的四四分之一一。而且且如果不不改变现现状,220200年中国国因吸烟烟死亡的的人数将将增至2200万万,20050年年可达 3000 万。中国前前3位主主要死亡亡疾病心心脑血管管疾病、恶性肿肿瘤和呼呼吸系统统疾病都都与吸烟烟有关。尽管几几乎所有有烟民都都知道吸吸烟有害害健康，50%-700%的吸吸烟者曾曾经有过过戒烟的的意愿，但是我我国的烟烟民总数数仍不见见下降，控烟形形式十分分严峻。烟草已已成为全全球前88位死因因中第66位的主主要危险险因素。在全世世界范围围内,吸

3、吸烟者中中将有一一半的人人会因吸吸烟而死死亡,其其中1/2在339-669岁之之间死去去,吸烟烟者的人人均期望望寿命要要比正常常人群的的期望寿寿命平均均短 110-115 年年。 除此之外外，吸烟烟还导致致巨大的的社会医医疗负担担。20005年年我国吸吸烟导致致的直接接医疗成成本为近近16665.660亿元元;由吸吸烟所导导致的包包括误工工损失、被动吸吸烟、火火灾、环环境污染染等在内内的间接接成本在在8611.111亿元至至12005.001亿元元之间,直接和和间接成成本之和和高达近近25226亿元元,远远远超出当当年中国国烟草生生产上交交国家的的利税总总和。但同时烟烟草是当当今世界界上最大大

4、的可预预防的死死因。自自20世世纪500年代以以来,全全球范围围内已有有大量流流行病学学研究证证实,吸吸烟和被被动吸烟烟是导致致包括癌癌症、心心脏病和和呼吸系系统疾病病等各种种疾病的的危险因因素。（二）二二手烟草草危害世界卫生生组织烟草控控制框架架公约第八条条防止接接触烟草草烟雾准准则，规规定二手手烟草烟烟雾为“从卷烟烟或其他他烟草制制品燃烧烧端散发发出的烟烟雾，且且通常与与吸烟者者散发的的烟雾混混杂在一一起。”“全球成成人烟草草调查-中国部部分”调查显示示，我国国二手烟烟暴露情情况依然然十分严严重，在在禁止吸吸烟的地地方仍然然有相当当比例的的人吸烟烟。统计计显示，我国有有72.4%的的非吸烟

5、烟者暴露露于二手手烟当中中，其中中有388%的人人每天都都要受到到二手烟烟侵扰。室内公公共场所所和工作作场所吸吸烟现象象非常严严重。但但另一方方面，公公众对吸吸烟及二二手烟危危害却认认识不清清。调查查显示，有777%的中中国人不不能全面面了解吸吸烟和二二手烟对对健康的的具体危危害。在在被调查查人群中中，知晓晓吸烟会会导致中中风、心心脏病和和肺癌的的只有223.22%，知知晓二手手烟会导导致成人人心脏病病和肺癌癌、儿童童肺部疾疾病的只只有244.6%据以民间间公益性性研究机机构新探探健康发发展研究究中心发发布的一一份调查查显示，女性是是二手烟烟最大的的受害者者。在中中国977%以上上的吸烟烟者都

6、是是男性，而半数数以上的的中国生生育年龄龄女性常常常暴露露于二手手烟当中中。在全全世界范范围内，每年死死于二手手烟的660多万万人中，有644%都是是女性。女性在在家庭的的二手烟烟暴露率率是600%，在在工作场场所则高高达800%，但但女性在在公共场场所对吸吸烟的劝劝阻率仅仅为188%。且且由于女女性心理理特点，吸烟女女性发生生肺气肿肿和慢性性支气管管炎等慢慢性阻塞塞肺肺炎炎的危险险更大，更有调调查表明明长期吸吸二手烟烟的孩子子更容易易得肺炎炎。（三）结结论美国癌症症协会与与世界肺肺健基金金会曾联联合在烟草图图册(中文版版) 发发布会上上披露，中国内内地每年年产生的的与烟草草危害有有关的花花费

7、高达达50亿亿美元。美国癌癌症协会会首席执执行官约约翰赛福福林博士称称,“全球成成人烟草草调查”显示，中国有有3亿烟烟民，香香烟消费费量占世世界香烟烟总产量量的377%以上上,255%的烟烟民在其其年富力力强时患患病或死死亡，收收入减少少给其家家人和社社会造成成危害；全球烟烟草种植植占用农农业和粮粮食生产产用地近近4000万公顷顷，其中中中国约约为1440万公公顷，超超过全球球烟草种种植总面面积的四四分之一一。现在我国国控烟仍仍然呈现现“外紧内内松，中中间热、两头冷冷”的特征征，鉴于于控烟不不仅涉及及了公共共利益与与个体利利益的博博弈，还还涉及了了公共利利益与经经济利益益的博弈弈的复杂杂性，我

8、我国控烟烟形势十十分严峻峻。二、我国国公共场场所控烟烟的工作作概况（一）控控烟工作作进展1、加入入国际公公约，承承诺公共共场所禁禁烟。烟草控控制框架架公约是由世世界卫生生组织主主持制定定的第一一部全球球性公约约，是一一项专门门针对减减少烟草草使用而而达成的的全球公公共健康康条约。于20003年年5月221日在在第五十十六届世世界卫生生大会上上通过，并于220055年2月月27日日生效。这是世世界卫生生组织第第一个具具有国际际法约束束力的全全球性公公约。中中国政府府积极参参与了烟草控控制框架架公约的缔结结过程，于20003年年11月月10日日签署了了公约，是第777个签签约国。我国十十届全国国人

9、大常常委会十十七次会会议于220055年8月月27日日批准了了该公约约，100月111日正式式向联合合国交存存了批准准书，公约于年年月在在中国正正式生效效。烟烟草控制制框架公公约第第条对对“防止接接触烟草草烟雾”作出明明确规定定，要求求缔约国国家采取取和实行行有效的的立法。中国政政府在220111年1月月之前为为履行下下阶段承承诺提供供帮助。这些即即将到期期的承诺诺包括：禁止各各类烟草草广告、促销和和赞助活活动；在在所有工工作场所所和公共共场所禁禁烟，减减少人们们接触二二手烟的的机会；确保烟烟草控制制政策不不受烟草草企业的的影响2、关于于控烟的的法律规规范不断断增加。 从19779年开开始控烟

10、烟工作以以来，我我国颁布布涉及控控烟的全全国性法法规、条条例等已已有200多部。譬如烟烟草专卖卖法、未未成年人人保护法法等。但但是，我我国目前前还没有有一部专专门针对对公共场场所禁止止吸烟的的法律和和行政法法规。19779年，经国务务院批准准，卫生生部等部部委发布布关于于宣传吸吸烟有害害与控制制吸烟的的通知。 19887年，国务院院颁布公共场场所卫生生管理条条例，规定在在公共场场所内禁禁止吸烟烟。19991年，卫生部部发布公共卫卫生管理理条例实施细细则，规规定在影影剧院、音乐厅厅、体育育馆、博博物馆、公共交交通等候候室等共共13类类公共场场所禁止止吸烟。 19991年，全国爱爱卫会、卫生部部等

11、十一一个部委委联合发发出关关于在公公共场所所和公共共交通工工具上深深入开展展不吸烟烟活动的的通知。 19991年通通过的中华人人民共和和国烟草草专卖法法规定定：“国家和和社会加加强吸烟烟危害健健康的宣宣传教育育，禁止止或者限限制在公公共交通通工具和和公共场场所吸烟烟。”19997年，全国爱爱卫会、卫生部部等颁布布关于于在公共共交通工工具及其其等候室室禁止吸吸烟的规规定，对公共共交通工工具及其其等候室室禁烟提提出进一一步的要要求。 截至220066年100月，全全国3337个地地级及以以上城市市有1554个颁颁布实施施了本地地区的公公共场所所禁止吸吸烟规定定，有法法规城市市占全国国地级以以上城市

12、市的455.7%。地方立法法在涉及及公共场场所禁烟烟规定时时，均允允许设立立吸烟区区。可喜喜的是，20009年，银川、杭州、上海三三城市相相继依据据烟草草控制框框架公约约精神神，出台台或修订订公共共场所控控制吸烟烟条例，为室室内公共共场所和和工作场场所完全全禁止吸吸烟提供供了法律律依据。3、积极极开展控控烟活动动。近期比较较有代表表意义的的控烟活活动有：从20110年55月1日日起北京京市餐馆馆、办公公室都禁禁止吸烟烟。随着着奥运会会的临近近，北京京市扩大大公共场场所禁烟烟范围的的立法，引发人人们对我我国公共共场所禁禁烟的新新一轮关关注。20100年月月日日，由名法法律专家家组成的的“中国控控

13、烟法律律专家工工作组”在京成成立。他他们将致致力于推推动中国国国家和和地方的的控烟立立法工作作，并促促进烟烟草控制制框架公公约履履约。5月331日是是世界卫卫生组织织发起的的第二十十三个世世界无烟烟日，其其主题是是“性别与与烟草抵制制针对女女性的市市场营销销”。220100年中国国控制吸吸烟报告告在京京正式发发布。“无烟环环境促进进项目”启动仪仪式日前前也在中中国疾病病预防控控制中心心位于北北京市昌昌平区新新址的会会商室举举行,同同时这里里也成为为“送烟就是是送危害害”全国宣宣传活动动主会场场。（二）尚尚需改进进的地方方事实上，湖南省省早在113年前前就出台台了一部部法规，明文禁禁止在公公共场

14、所所吸烟。这就是是19997年由由湖南省省法制办办制定、经省人人大出台台的地方方性法规规湖南南爱国卫卫生条例例。此此条例第第13条条明确规规定，下下列公共共场所禁禁止吸烟烟：（一一）医院院的病房房、诊室室、候诊诊室；（二）托托幼机构构、少儿儿活动场场所、学学校教室室、学生生宿舍以以及其他他未成年年人集中中活动的的场所；（三）车站、港口、机场的的旅客等等候室、售票厅厅和公共共交通工工具的车车厢、船船舱、机机舱内；（四）图书阅阅览室、展览厅厅、影剧剧院演出出场所；（五）人民政政府规定定的其他他公共场场所。但但事实上上此条例例并没有有得到落落实。但到目前前为止，中国尚尚未出台台全国性性控烟法法规，而

15、而国内现现有的禁禁止在室室内公共共场所等等地吸烟烟的地方方性法规规与公公约第第条及及其实施施准则的的要求存存在差距距，且法法规执行行效果不不明显。“从各地地现有的的禁烟规规定来看看，所列列出的禁禁烟场所所非常有有限，而而且允许许设有吸吸烟室，这就导导致许多多例外，难以有有效杜绝绝烟雾蔓蔓延。”中国疾疾控中心心副主任任、控烟烟办公室室主任杨杨功焕说说，“更为重重要的是是，现有有法律法法规对执执法主体体和执法法机制没没有明确确规定，缺乏操操作性，从而使使得这些些法规缺缺乏执行行效力。”正如清华华大学卫卫生与发发展研究究中心主主任刘远远立在近近期接受受采访时时坦白指指出，我我国“八年控控烟基本本不成

16、功功”。 加之之我国传传统文化化中“敬烟”的习惯惯根深蒂蒂固，公公共利益益和经济济利益博博弈的复复杂性，我国公公共场所所控烟形形势严峻峻。 三、公共共场所控控烟立法法的必要要性对公共场场所进行行控烟立立法不是是单纯为为了执行行烟草草控制框框架公约约，而而是基于于我国的的实际需需要，基基于对国国民健康康的关注注和追求求，以及及基于中中国烟草草危害的的状况的的认识和和反省。但现在在我国群群众对烟烟草危害害及控烟烟工作的的认识水水平不够够，政府的支支持力度度不够，利益集集团的抵抵制等，都对立立法工作作不利；而且在在传统文文化中以以敬烟为为礼的习习惯的大大背景下下，公众众对烟草草危害，尤其是是二手烟烟

17、草危害害认识不不够，这这些都增增加了我我国控烟烟的难度度，这些些问题的的存在也也正是我我国要推推进公共共场所控控烟立法法的必要要性所在在。四、立法法的可行行性 1、国际条条约烟草控控制框架架公约是由世世界卫生生组织主主持制定定的第一一部全球球性公约约，于220033年5月月21日日在第五五十六届届世界卫卫生大会会上通过过，并于于20005年22月277日生效效。这是是世界卫卫生组织织第一个个具有国国际法约约束力的的全球性性公约。中国政政府积极极参与了了烟草草控制框框架公约约的缔缔结过程程，于220033年111月100日签署署了公约约，是第第七十七七个签约约国。2.控烟烟立法时时机成熟熟正如上

18、文文分析，从19979年年开始控控烟工作作以来，我国颁颁布涉及及控烟的的全国性性法规、条例等等已有220多部部。譬如如烟草专专卖法、未成年年人保护护法等。地方立立法在涉涉及公共共场所禁禁烟规定定时，均均允许设设立吸烟烟区。可可喜的是是，20009年年，银川川、杭州州、上海海三城市市相继依依据烟烟草控制制框架公公约精精神，出出台或修修订公公共场所所控制吸吸烟条例例，为为室内公公共场所所和工作作场所完完全禁止止吸烟提提供了法法律依据据。但是，我我国目前前还没有有一部专专门针对对公共场场所禁止止吸烟的的法律和和行政法法规。北北京为迎迎接奥运运会，扩扩大公共共场所禁禁烟范围围的立法法，曾引发人人们对我

19、我国公共共场所禁禁烟的新新一轮关关注。到到近期的的无烟世世博活动动的开展展，人们们对公共共场所控控烟和关关注度越越来越高高。20099年122月，杭州市市公共场场所控制制吸烟条条例经经过听证证，正式式通过杭杭州市人人大会议议批准，并在人人大会议议发出公公告，条例在20010年年3月11日全面面施行。对此，来自很很多行业业的代表表，大部部分都表表示支持持杭州的的公共场场所全面面控烟。根据条例规定，杭州市市控烟场场所分为为禁烟和和控烟两两类场所所。医疗疗机构、托儿所所、幼儿儿园、公公共电梯梯内部等等十类场场所，包包括所有有会议室室实行的的都是“禁烟”。而在在经营性性住宿、餐饮场场所、商商场超市市、

20、公共共交通工工具等候候区域等等九类场场所，则则实行“控烟”。 此此次条条例将将机关、社会团团体、企企事业单单位的办办公室都都纳入了了控烟场场所的范范围，即即使一个个人一个个办公室室，也不不能在里里面抽烟烟。而且且，只要要携带的的香烟头头是燃烧烧的，就就算违规规。为了了条例例能顺顺利实施施，杭州州相关部部门做了了许多准准备工作作。通过过制作统统一的控控制吸烟烟宣传标标识、招招聘控烟烟义务监监督员，来监督督公共场场所的控控烟情况况，协助助执法。违反的的市民也也将会受受到最高高50元元不等的的罚款等等。 被广州市市民广泛泛关注的的广州州市控制制吸烟条条例,历经三三次审议议,并报报广东省省第十一一届人

21、大大常委会会第十九九次会议议批准后后,已于于20110年99月1日日开始实实施。这这是广州州市第一一个由人人大代表表提交的的议案而而被列入入人大常常委会会会议议程程的地方方立法。与各地地相关立立法相比比,广州州的这一一条例是是一个目目前最为为全面的的控烟条条例,有有市民称称之为“史上最最严厉的的控烟立立法”。明确确规定112类场场所禁止止吸烟,为了适适应社会会文明进进步和市市民不断断增长的的健康需需求,条条例还作作了两方方面专门门规定“授权市市人民政政府可以以根据经经济社会会发展的的实际需需要,逐逐步增设设禁止吸吸烟的场场所；鼓鼓励设置置吸烟室室或者划划定吸烟烟区的场场所的经经营者或或者管理理

22、者加强强禁止吸吸烟的宣宣传,采采取有效效措施,逐步取取消吸烟烟室或者者吸烟区区”。针对对条例需需要解决决的重点点和难点点问题执法法主体问问题,条条例确立立了由一一个机构构综合组组织协调调,多个个相关行行政管理理部门依依照条例例规定分分工负责责的管理理体制，即市爱爱国卫生生运动委委员会为为综合性性的指导导、协调调和监督督机构,负责组组织和督督促各相相关行政政管理部部门按照照本条例例规定的的职责开开展控制制吸烟的的管理工工作；卫卫生、教教育、文文化、交交通、工工商、旅旅游等相相关行政政管理部部门分别别对医疗疗卫生机机构、学学校、文文化娱乐乐场所、公共交交通工具具、餐饮饮服务经经营场所所、商场场等场

23、所所进行控控烟管理理和行政政处罚。3、公共共场所控控烟立法法具有广广泛的群群众基础础.20088年北北京市公公共场所所禁止吸吸烟范围围若干规规定引引起了公公众的广广泛讨论论。在全全国1550多个个颁布实实施公共共场所禁禁止吸烟烟规定的的城市中中，北京京市是第第一个把把禁烟的的范围扩扩大到所所有餐馆馆、办公公室的城城市。“我们在在首都之之窗政府门门户网站站上公布布草案，群众踊踊跃提出出意见、建议，在3225条意意见里，只有88条反对对意见，其中44条是因因为担心心可行性性而反对对。”打造“无无烟世博博会”，推动动公共场场所控烟烟法制化化，上海海不久前前出台了了控烟条条例的草草案。记记者昨天天从复

24、旦旦大学公公共卫生生学院负负责的一一项上海海无烟调调查项目目组获悉悉，经过过调查显显示，大大多数受受访者表表示公共共场所禁禁烟措施施符合意意愿,但但是，受受众普遍遍对“被动吸吸烟”对健康康的严重重危害还还认识不不足。本本月底，南京路路步行街街还将举举行一次次“无烟世世博”大型宣宣传活动动。 20009年年5月，卫生部部、国家家中医药药管理局局、总后后勤卫生生部和武武警部队队卫生部部联合发发出关关于20011年年起全国国医疗卫卫生系统统全面禁禁烟的决决定，要求220100年在军军地所有有卫生行行政部门门和至少少50%的医疗疗卫生机机构应建建成无烟烟单位，确保220111年实现现全国医医疗卫生生系

25、统全全面禁烟烟目标。这意味味着禁烟烟方面政政府机关关等主要要部门开开始积极极做出表表率。五、立法法依据1、国际际条约烟草控控制框架架公约是由世世界卫生生组织主主持制定定的第一一部全球球性公约约，于220033年5月月21日日在第五五十六届届世界卫卫生大会会上通过过，并于于20005年22月277日生效效。 这这是世界界卫生组组织第一一个具有有国际法法约束力力的全球球性公约约。中国国政府积积极参与与了烟烟草控制制框架公公约的的缔结过过程，于于20003年111月110日签签署了公公约，是是第七十十七个签签约国。 22、我国国控烟立立法现在在并没有有直接的的上位法法依据，但正如如上文分分析，有有很

26、多可可参考借借鉴的地地方性立立法或规规范性文文件，加加上广州州、杭州州等地的的经验，为进行行全范围围的公共共场所控控烟提供供了很好好的立法法依据。六、立法法所要考考虑的关关键性问问题第一，“公共场场所”缺乏统统一概念念究竟哪些些公共场场所属于于禁烟范范围，我我国尚无无统一明明确的概概念。目目前不同同城市规规定的禁禁烟场所所均有不不同。220088年5月月1日，北京市市政府制制定的公共场场所禁止止吸烟范范围若干干规定实施。规定十十类公共共场所禁禁止吸烟烟，可以以设置吸吸烟室或或者划定定吸烟区区的公共共场所包包括：餐餐饮、互互联网上上网服务务营业场场所等经经营场所所的服务务区域；公园、游乐场场等公

27、共共场所；飞机、火车、长途汽汽车等公公共交通通工具的的等候室室。 崔小小波教授授指出，公共场场所禁烟烟规定应应明确公公共场所所的概念念，即除除家庭居居室之外外的所有有室内公公共场所所，均应应划入禁禁烟范围围。如果果公民在在上述场场所违法法吸烟，应该予予以处罚罚。第二，国国家层面面的立法法滞后，立法缺缺乏上位位法支持持直到今天天，我国国尚未出出台国家家控烟中中长期规规划，缺缺乏中央央层面的的立法。正如很很多公众众质疑，禁烟新新规缺乏乏立法支支持 能能否贯彻彻难有定定论。烟草草控制框框架公约约在我我国全面面履行的的期限在在即，而而我国现现行相关关法律规规定与全全面履行行公约的的要求尚尚存在很很大差

28、距距：没有有一部专专门的全全国性控控烟法律律；地方方法规位位阶比较较低，禁禁止吸烟烟的场所所有限且且不统一一，可操操作性不不强，不不足以起起到应有有的法律律效果。比如时至至今日，我国仍仍没有全全面禁止止烟草广广告、促促销和赞赞助。植入式式烟草广广告反而而有越来来越多的的趋势。据20010年年北京疾疾病控制制中心学学校卫生生所对北北京市1110000名中中学生开开展的调调查显示示：544.111%的中中学生表表示经常常在影视视剧中见见到烟草草镜头，38.49%的中学学生认为为演员吸吸烟表现现出的是是成熟、有魅力力，322.877%的中中学生表表示会尝尝试模仿仿影视剧剧中的人人物吸烟烟。 第三，工

29、工作场所所是否列列入“禁烟区区” 根据烟草控控制框架架公约要求，所有室室内工作作场所都都应完全全禁烟。很多代代表、委委员呼吁吁制定全国公公共场所所禁烟法法，明明确我国国所有室室内公共共场所、办公场场所和公公交工具具1000%禁烟烟。但是是，关于于室内工工作场所所是否应应该禁烟烟，有人人支持，也有人人反对。支持者认认为，室室内公共共场所和和室内工工作场所所应一视视同仁；反对者者认为，我国有有3.55亿烟民民，很多多人积习习难改，禁烟不不可能一一步到位位。除了了法律手手段外，禁烟最最终有赖赖于国民民素质和和社会文文明程度度的提高高。因此此，在工工作场所所设立吸吸烟区，可能更更符合实实际，也也更人性性化。第四，执执法主体体不明确确，执行行面临考考验尽管禁烟烟规定在在制定过过程中得得到了很很多人支支持，但但